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公共管理专业论文范文来源：人大经济论坛论文库 作者：林敏 时间：2014-11-15
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论跟进制度的本土化
摘要：制度变迁有首造式制度变迁，也有跟进式制度变迁。我国中西部地区是在东部沿海地区试点成功后随之跟进的。所以中西部地区属于跟进式制度变迁。但是中西部地区在跟进东部地区的制度时，在本土化改造方面做得不够。这就导致跟进制度的效益难以达到设计标准。要使跟进制度最大化的发挥预期作用，必须大力推进跟制度本土化。这必须从二个方面着手，一方面改造跟进制度，使之主动与本地制度环境相适应，另一方面，必须改造和调整本地的制度环境，使之与跟进制度兼容。关键词：跟进制度 本土地化 制度环境
笔者将制度变迁分为首创式制度变迁和跟进式制度变迁。首创性制度变迁就是制度的完全创新，设计和安排的制度都是以前所没有的，是一种全新的制度。而跟进式制度变迁就是一个地区跟进另一地区的制度安排的过程，这种跟进可能正确的，也可能不正确的，本文假定跟进制度变迁是正确的跟进，即制度安排滞后的地区，跟进、模仿、移植其他地区已经安排好、并且已经成功制度的过程。这种制度安排活动，从全国来讲，或者从该制度整体上看，不是制度的创新，但是对跟进的地区来讲是一种制度创新，即用跟进制度替代旧制度。对于首创性制度变迁其创新的制度本身就是内生的，所以不存在所谓本土化的问题。但是跟进式制度变迁因为目标制度是移植过来的，具有外生性。所以跟进地区最重要的任务就是有把跟进制度本土化。这是跟进式制度变迁最重要的内容。
一、跟进制度本土化的内涵与程序
（一）跟进式制度本土化的内涵
向外地跟进制度并不是跟进式制度变迁的最终目的，其最终目的是通过引进先进的制度，使其取代本地的落后的旧制度，最终实现跟进制度本地化。所以在跟进制度后，要将跟进制度本地化。所谓跟进制度本土化就是使跟进制度适应为跟进地区的微观主体所接受，并发挥制度应有的作用的过程。跟进制度的实质就学习、引进制度知识，就是制度变迁知识的本地化。所以跟进制度本地化是制度知识的本地化。具体来说本地化的涵义有三种：
1、使跟进制度为本地的微观主体所接受。跟进制度能否成功，取于能否为微观主体所接受。只要目标为微观主体接受，本土化就迈进了一大步。
2、使跟进制度与非正式制度融为一体，成为地区制度的一部分。跟进制度能否本土化，最大的难关就是能否与非正式制度互相兼容，或者通过新制度来改造或者修正非正式制度，使之更好的为跟进制度服务。
3、跟进制度能够发挥制度设计的预期作用。跟进制度的根本目的就是要使跟进制度发生应有的作用。只有当跟进制度能够达到制度安排的预期作用。或者说跟进制度的效率达到了设计效率。就表示跟进制度已经完全本土化了。
（二）跟进制度本土化的原则
1、跟进制度本土化的拿来性。跟进制度的目的是为了学习外地的先进的制度，既然是学习外地的制度，在制度安排上就必然把所跟进的制度拿过来，为我所用。当然拿过来，可以是整体拿过来，也可以是部分拿过来。不管是整体拿过来，还是部分拿过来，都必须要有原制度的精髓。只有把精髓拿过来，才能达到跟进的目的。所以跟进制度本土化，必须把跟进的制度的精髓引进来。汪丁丁认为，制度一定是“本地化”的，但是最终制度的本地化，并不意味着制度知识必须本地的。他的意思是制度变迁必须立足于本地的具体的制度环境，但是并不表明制度知识也要本地的。他也主张制度知识是可以拿来的。
2、跟进制度本土化的超前性。跟进制度在进行本土化的安排时，既使是模仿也必须要考虑长远点，首先要对外地先进制度本身的发展进行充分的估计，以避免再次落后于外地先进制度；其次是要对制度本身的发展趋势进行预测。通过这些分析预测就能使跟进制度保持一定的超前性。
3、跟进制度本土化的动态性。跟进制度本土化时，不能只对最先跟的模式进行本土化，还要不断的观察外地类似制度的发展状况，及时的外地发展状况融进跟进制度，一起进行本土化。
4、跟进制度本土化的发展性和创造性。如果仅仅是把跟进制度原样的模仿。这不是跟进式制度变迁的目的。跟进制度是为了学习、重要的是为了实现跨跃。所以跟进制度本土化的还必须对跟进制度进行再创新、再发展，使跟进制度不仅仅能够跟上外地制度创新的步伐，而且还有可能超跃跟进的目标制度。
5、跟进制度本土化的继承性。传统是无法抛弃的，而且作为一种非正式制度，无时无刻不起着作用，跟进制度本地化重视传统尤其重要。所以跟进制度本土化除了要引进外地制度的精髓外，还要吸收本地制度中的优秀部分，把这些智慧存量融入新的制度中来。这既保持了与历史的延续性，也为跟进制度本土化创新了条件。
（三）跟进制度本土化的发展阶段
1、学习模仿阶段。这一阶段就是把外地比较先进的制度先拿过来，模仿外地出台类似的制度。这是跟进式制度的初始阶段。这一阶段是不可能跨跃，必须经历。
2、制度整合阶段。。跟进不是为跟进而跟进，而是为了使跟进制度为本地的社会经济发展服务。在跟进制度安排以后，新制度必然会与旧制度、新制度与制度需求、新制度与其他制度环境进行一定的融合、适应、渗透。对各种因素互动影响进行评价和调试。能够适应本地的部分大力推行，不适应本地的部分进行反馈调整。通过这个阶段就能够使早跟进的新制度与本地的制度环境、制度需求、非正式制度逐步适应，逐步融合成一个整体。这是跟进式制度变迁的最重要的阶段。
3、创新提高阶段。跟进式制度变迁如果仅仅是对跟进制度的完全模仿就失去了制度变迁的意义了。因此，跟进制度变迁要在本地化制度的基础上，进行新的创新，完善跟进制度，实现制度的超越，即达到“青出于蓝而胜于蓝”的目的。对跟进制度进行创新，也是本地化的一种具体体现，达到了这个程度，就表明跟进已经完全本地化了。所以跟进制度的创新是制度本地化的重要组成部分。
二、中西部地区跟进制度本土化的分析
（一）正确认识中西部地区跟进制度本土化的绩效和目前所处的阶段
我国中西部地区的制度变迁是比较典型的跟时式制度变迁，各地对跟进制度都进行了许多本土化工作。这些本土化的工作取得出不少成绩：一是中西部地区基本上建立起来市场经济制度。二是人们的思想观念已经基本适应新制度的要求。三是许多地区因为制度的跟进推动了地区经济的发展。从目前看，中西部大部分地区还只是处在第一分阶段的末期，只有少部分地区已经达到了第二个阶段，但是还没有完全完成第二分阶段的任务。其主要表现有：首先，很多地区的制度还是只是将东部地区的制度搬过来，还没有很好的与本地实际很好的融合起来；其次，这些制度的效率远远没有赶上东部地区，也就是说，这些制度还没有发挥预期的制度效益；第三，还只是把东部已经安排的制度拿过来，处在调试阶段，还没有对其进行再创新、再发展；最后，可以说现在中西部地区既使是最发达的地区，如武汉市、重庆市、西安市等跟进的制度还没有从整体上赶上东部地区。所以说，中西部地区跟进制度本土化目前还只是处于第二阶段的初期，完全实现本土化还任重道远。
（二）跟进制度本土化过程中存在的问题
1、缺乏内生制度需求，无法获得较大的支持。跟进式制度变迁是以其他地区的制度安排为目标而进行的制度跟进，不是本地区制度需求主体内生需求的。也不是制度需求主体进行诱导性的制度。对于制度约束对象而言，是外部强加的，是一种外部强制移植的制度。这种制度无能正确与否，初始安排时都会遇到一定的阻力。如果跟进的制度符合本地潜在制度需求，则这种阻力会相应减少。一旦这种跟进的制度不符合本地发展的需要，根本就不会得到社会各层主体的支持。当然微观主体需求不足，并不否认，决策层的制度需求。前面已经分析过了，之所以会有跟进式制度变迁，是因为决策层有一定的目标制度的需求。虽然决策层有一定的制度需求，但是他不能取代微观主体的内生制度需求，所以从总体上来讲，跟进式制度变迁的内生需求是不够的。
2、与非正式制度有一定的偏差。一些国家或地区的正式制度能否被移植，不仅取决于所移植国家和地区的内生制度需求、制度初始条件和国家的技术变迁状况，而且还与正式制度与非正式制度的偏差程度密切相关。新制度经济学家认为，正式制度只有在社会认可，即与非正式制度相容的情况下，才能有效的发挥作用。跟进地区学习其他地区的制度安排，改变了的正式制度，即跟进制度可能与持续的非正式制度不相容，两者之间就会产生一种紧张关系，而这种紧张关系程度取决于跟进制度与持续的非正式制度的偏离程度。跟进式制度变迁与首创式制度变迁不同之处，就在于首创性制度变迁从一开始就注意目标制度与非正式之间的协调，注重对非正式制度进行潜移默化的影响和渗透，两者之间的偏差小于跟进式制度变迁的偏差，这种偏差提高了制度本土化的难度。
3、强制性制度变迁内生的缺陷伴随跟进式制度变迁。由于跟进式制度变迁是偏重于强制性制度变迁的准强制性制度安排，这就使强制度性制度变迁所具有的特点在跟进制度变迁上有所体现。一是破坏性。由于跟进式制度变迁是政府为主推动的，如果跟进地区条件不成熟，过早的跟进就有可能会造成较大的制度损失。这种损失就是旧制度的效率可能还没释放完毕,从而损失制度效率。如果跟进制度不符合本地区发展方向和实际需要，就可能会对本地的经济社会造成较大的破坏。二是可能会出现“搭便车”的情形，使跟进制度不能达到首创性制度变迁所应有的效率。
4、出现制度变异现象。在跟进式制度变迁中，虽然有现存的制度进行模仿，有现存的经验和知识存量可以进行借鉴，有明显的制度安排路径可以走。但是由于制度安排者的水平、意识形态和本地非正式制度的强弱都有不同，有的跟进地区可能比较顺利的引进制度并成功的进行本地化，从而完成制度变迁。但是可能有一些地区，却可能在模仿的时候，出现“画虎画皮难画骨”的情形,使引进制度在本地化过程中出现变异。如非洲、南美等许多地区按照美国的市场经济制度进行跟进，却是在实践过程中出现了变异。从另外一个角度来看，跟进式制度变迁出现制度变异应该是制度跟进的常态，因为不可能会出现一模一样的制度。就是在美国各个洲之间在制度上也有一定的差异。本文所说的变异是在本质上完全不同的跟进式制度，在变迁的效果上走向对立面。也就是说在跟进式制度变迁中，只是形式上的跟进和模仿，但是本质上的东西并没有跟进。
（三）跟进制度变异和无法超越的根本原因
1、生搬硬套，盲目模仿。中西部有些地区认为只要把东部实践证明过的制度移植过来就行，没有考虑与本地的实际情况相结合，从而导致了制度变异，出现了所谓的“南桔北枳”的效应。由于东中西部在制度变迁的初始条件、非正式制度、市场微观主体对新制度的需求都不相同。一是市场的成熟程度和作用不同，政府和企业、居民对市场经济知识掌握和认识的程度也不相同；二是区位条件、起点和基础不同；三是产业结构和经济实力不同；四是经济增长速度和收入增加的幅度不同；企业和农民承担的社会责任也不同。五是政府的职能和绩效评价不同；六是东部地区华侨和华人比较多，对资金的吸引力不同。不同的初始条件自然会有不同的制度需求和不同的制度创新，如用人制度在东部地区可能是基层行为人-----企业和职工本身的制度需求，而在西部就可能会遭到职工和企业的抵制，同是内容相同的用工制度，在东部变成了诱导性变迁，在西部变成了不合时宜的强制性安排。而有些地方在跟进东部的制度时，没有根据本地的实际，进行本地化改造，而是原封不动的进行移植，这就出现了在东部运行得比较好的制度，安排在中西部以后，却不能发挥预期作用。
2、内生诱致性制度需求培养不够。由于东西部在观念、习俗、文化等方面的约束不同，即意识形态刚性对东西部制度变迁的影响导致了西部地区无法内生出诱导性制度变迁。西部地区由于贫困和和地域偏远，使得内部交流十分困难，物流、信息流无法畅通。这使制度创新由于不具备基本条件而变得成本极其高昂，也使西部在既定制度结构下，由外部事物引起的收益的潜在增加十分有限，从而来自制度不均衡的获利机会很少。由此可见西部地区特定的封闭性使之无法内生出诱致性制度变迁，而只会选择自给自足的自然经济模式及其相应的一套制度及习俗，因为在这种封闭的经济中，习俗是成本最低的制度安排。
3、非正式制度改造工作不力。非正式制度的长期固化，阻碍的制度的进一步创新。西部地区各种非正式制度的长期固化，外在的表现为素质相对较低，无法内生引发技术创新，而制度变迁与技术进步有着很高的相关性。制度在技术变迁的形成与扩散中起着重要的作用，导致技术变迁的新知识的产生是制度发展过程的结果（拉坦，1994）。因此，西部地区非正式制度的长期固化，不仅严重阻碍了这一地区的技术进步，而且反过来又加强了制度本身的进一步固化，从而形成制度和技术的超稳定均衡，使西部地区的生产、生活中，经验和习俗成为主要的行为准则，形成典型的“习俗经济”（希克斯，1987）。这也是西部制度安排落后于东部的重要原因。
4、没有向东部地区进行及时的滚动跟进。中西部地区虽然每年都要安排大量的学习考察团，但是大部分没有根据东部地区制度创新进行及时的调整。因此，许多制度刚刚出台，又落后于东部的制度安排了。这就导致两个方面的后果：要么落后于东部的制度，要么重头再开始跟进。
5、割裂了与传统制度的联系。中西部有些地区在跟进制度本土化时，一味的模仿，而对本地的各种正式和非正式制度全部否定。其实中西部地区的制度体系中，有许多优秀的东西，特别是非正式制度。如果为了跟进而跟进，人为割裂与传统制度中的优秀部分，就浪费了人类历史创新的知识和智慧存量。这必然会加大跟进制度与传统制度的冲突，引起人们对跟进制度的反感。这势必会影响跟进制度本土化的时间和跟进制度本土化的质量。
6、没有对跟进制度进行创新性调整。由于所跟进的制度在东部地区成效显著。中西部地区的许多决策者就认为，东部的制度是最好的，只要能模仿成功，跟进就成功。所以在跟进制度本土化，要么是对起初的目标制度进行本土化，要么部是跟在东部的后面，不断的跟进。在这种制度安排的思想指导下，东部地区的制度安排总是比东部地区“半拍”。这种本土化的方式，永远也不会有本土化的先进制度。这也就说明了中西部地区进行将近二十年的制度跟进和本土化，为什么总是处在本土化的第二阶段的重要原因。
三、跟进制度本土化应该注意的问题
跟进式制度变迁最艰巨的任务就对引进的制度进行本地化，即让引进制度与本地的非正式制度、制度环境相适应的过程。从中国中西部地区跟进东部地区来看，有以下几个方面值得注意：
1、培养本地微观主体对跟进制度的内生需求。由于跟进式制度变迁是在决策层具有一定制度需求条件下的强制性移植，因此，培养微观主体的制度需求是跟进地区不可缺少的一项重要工作。培养本地微观主体的工作主要有以下几点：一是做好跟进制度的宣传；二是做好小范围的试点；三是做好核心主体（核心主体层）的说服工作，以提高核心主体对跟进制度的认识，通过核心主体的认可来带动各阶层主体的需求。
2、跟进制度要根据本地的实际进行适应性调整。汪丁丁曾经说过
，改革是制度创新，是企业家行为，是政治家们把自己的理念结合具体的社会环境加经实现的社会过过程。脱离了具体的社会环境，无视当时当地的历史条件，任何政治人物的改革都要么流于形式，要么胎死腹中。跟进制度虽然在被跟进地区比较成功，但是由于各地区的制度环境、非正式制度都不相同，所以跟进制度要根据本地的实际情况，进行适应性调整，以使跟进制度能够与本地的非正式制度和制度环境相适应，从而顺利实现本地化。
3、双轨运行向目标制度转换时机要得当。跟进式制度变迁有两种选择，一是完全替代本地正在运行的旧制度；二是先让跟进制度与旧制度同时运行，然后在对比运行中，让跟进制度战胜旧制度。这两种情况都在跟进式制度变迁中有所体现，但是这两种方法，都有一个时机选择的问题。对于前者，主要是跟进地区选择什么时候跟进，以替代旧制度，这个时机，前面已经分析过了。现在主要是分析后一种方法。如果跟进制度不能完全替代旧制度，就应该让旧制度与新制度双轨运行一段时间，以便让微观主体认识跟进制度，同时也可使跟进制度发挥新制度的优势，在运行中击败旧制度，转换的时点是跟进制度边际收益大于旧制度的运行成本。这一点在实践中很难把握，但是可以根据制度的内生需求、跟进制度完善情况加以综合评估。
4、跟进要动态化和弹性化。制度虽然具有一定的稳定性，即在一定的时期内不会有大的变动，但是从较长的时间来看，制度是不断完善和升级的。被跟进地区会不断完善制度，推动制度向更高的形态升级。所以跟进地区要及时跟上制度的这种变化，其跟踪方向有两个：一是跟踪被跟进地区的制度变化；二是跟踪跟进制度的本土化情况。通过跟踪这两种变化情况，对跟进制度进行动态化调整，保证跟进制度的先进性。
5、在本地化的制度基础上进行制度再创新。跟进制度本地化是跟进式制度变迁的基本目的，其最终目的就是把这种跟进制度“发扬光大”，即对已经本地化的跟进制度进行适应性的创新。这是跟进制度本地化的重要环节。只有达到了这一环节，跟进式制度变迁就已经证明完全实现的本土化。
6、改造非正式制度。非正式制度的改造有一定的效果。为了确保跟进制度顺利实施，决策当局会采取一定的方式使非正式制度能够接纳正式制度，这种工作就是非正式制度改造。只要非正式制度能够使跟进制度容身，就可以安排跟进制度。当然跟进制度能够容身并不表明非正式制度已经与跟进制度相融。容身只是相融的初始阶段，还需要进一步改造非正式制度。
参与文献：
汪丁丁，《永远徘徊》，社会科学文献出版社，2002年版。
3、双轨运行向目标制度转换时机要得当。跟进式制度变迁有两种选择，一是完全替代本地正在运行的旧制度；二是先让跟进制度与旧制度同时运行，然后在对比运行中，让跟进制度战胜旧制度。这两种情况都在跟进式制度变迁中有所体现，但是这两种方法，都有一个时机选择的问题。对于前者，主要是跟进地区选择什么时候跟进，以替代旧制度，这个时机，前面已经分析过了。现在主要是分析后一种方法。如果跟进制度不能完全替代旧制度，就应该让旧制度与新制度双轨运行一段时间，以便让微观主体认识跟进制度，同时也可使跟进制度发挥新制度的优势，在运行中击败旧制度，转换的时点是跟进制度边际收益大于旧制度的运行成本。这一点在实践中很难把握，但是可以根据制度的内生需求、跟进制度完善情况加以综合评估。
4、跟进要动态化和弹性化。制度虽然具有一定的稳定性，即在一定的时期内不会有大的变动，但是从较长的时间来看，制度是不断完善和升级的。被跟进地区会不断完善制度，推动制度向更高的形态升级。所以跟进地区要及时跟上制度的这种变化，其跟踪方向有两个：一是跟踪被跟进地区的制度变化；二是跟踪跟进制度的本土化情况。通过跟踪这两种变化情况，对跟进制度进行动态化调整，保证跟进制度的先进性。
5、在本地化的制度基础上进行制度再创新。跟进制度本地化是跟进式制度变迁的基本目的，其最终目的就是把这种跟进制度“发扬光大”，即对已经本地化的跟进制度进行适应性的创新。这是跟进制度本地化的重要环节。只有达到了这一环节，跟进式制度变迁就已经证明完全实现的本土化。
6、改造非正式制度。非正式制度的改造有一定的效果。为了确保跟进制度顺利实施，决策当局会采取一定的方式使非正式制度能够接纳正式制度，这种工作就是非正式制度改造。只要非正式制度能够使跟进制度容身，就可以安排跟进制度。当然跟进制度能够容身并不表明非正式制度已经与跟进制度相融。容身只是相融的初始阶段，还需要进一步改造非正式制度。
参与文献：
汪丁丁，《永远徘徊》，社会科学文献出版社，2002年版。
参考文献：
[1] 参见陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，1998.298-299. [2] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道(余逊达等译)[M].上海：上海三联书店，2000.3. [3] 毛寿龙.政治社会学[M].北京：中国社会科学出版社，2001.358. [4] 周方银.国际问题数量化分析：理论·方法·模型[M].北京：时事出版社，2001.114.
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