地方政府投融资平台风险与融资约束机制来源：人大经济论坛论文库　作者：安晨　时间：2015-04-16

地方政府投融资平台风险与融资约束机制

　　1、概述 
　　社会主义市场经济体制的的确立，将各地拉上了趟经济发展的高速列车，但是在这个过程中，由于中央财政无力对应如此多的基础建设项目，因此在宏观调控的全面监管下，中央政府允许地方政府以城市建设投资的名义，吸纳更多的社会及集体资金来投入地方性基础建设工作。 
　　2、地方政府投融资平台的组建和运行 
　　虽然说中央政府允许地方政府以城市建设投资的名义来搭建地方性投融资平台，但是许多地方政府和中央政府一样，财政可支配资金是有限的。但是面临的基础建设工作又是相当繁重的，如何在二者之间进行有效的取舍和选择，是地方政府较为棘手的问题。而随着中央政府进一步的拓宽和开放了允许地方自行举债的措施之后，虽然地方性基础建设资金压力在一定程度上得到了缓解。再加上一些以土地质押或者股权转让等形式进行的资源置换之后，一个初具规模的地方政府投融资平台就算基本上组建起来了。 
　　地方政府投融资平台的运行看似是十分简单的，相关的项目在论证通过之后就开始投资兴建了，但是这仅仅是一个概念上的认识，这种认识是完全基于对地方政府投融资平台的片面理解上形成的。地方政府投融资平台的运行其实是一个很复杂的过程，相关的投资项目在立项之前要首先通过国资委的确认，然后要根据申报材料来确定其投资回报率和汇报周期，根据投资回报周期的时长来最终确定投资资金的来源渠道。在这个过程中，即便是一些带有社会公益性的基础公共建设，也要计算出其实际的预亏周期和相对应的金额，以便在今后的资产管理和清算过程中能够明确的掌握其实际价值。在所有这些准备工作都完成之后，地方政府投融资平台才能够将相关建设项目的资料通过媒体等公开渠道向社会公布，在对所有参与投标的建筑企业进行严格的资质甄选之后，本着性价比最高的原则选择相应的企业来进行施工建设。在施工建设完成之后，还要组织以上级业务主管单位牵头为主的工程质量验收工作，对施工工程进行全面的验收。 
　　3、地方政府投融资平台的运营风险 
　　在了解了地方政府投融资平台的运行模式之后，单纯的从框架性上很难看出其存在一定的运行风险，但是在实际的操作过程中，许多地方政府的投融资平台在运营及管理中都或多或少的存在风险。客观地讲，这些风险中，虽然有些风险是属于政策性风险，是基于地方政府统筹的层面上考虑的，但是来自资金和实际经营中的压力却是实实在在的。因为地方政府投融资平台中的许多资金是来自于民间资本的，尤其是有些资金完全是按照商业投资性行为融资过来的，在预期收益并不明朗的影响下，这些资金的使用风险将陡然增加。另外，地方政府投融资平台在运营过程中，因为操作不规范等问题也使得其运营风险被人为的放大了。经过对一些地方的地方性政府投融资平台进行分析和研究发现，其实际的运营风险大致分为以下四种形式： 
　　3.1行政体制和商业运行体制过度交叉。按照一般的商业运作法则来讲，既然地方政府的同融资平台出现的形式多以“城市建设投资公司”的名义出现的，就应该属于一种规模化的商业行为，但是由于其经营和投资的又是政府的基础产业项目，因此相关的业务指导工作是政府来具体操作，与此同时，由于地方政府在投融资的过程中以置换的方式进行的资本运作，因此在投融资平台上的资金又必须列到国资委的监管范围之内。如此繁杂的一个行政监管体系，虽然在一定程度上确保了投融资平台上的资金使用安全，但是也在一定的程度上让过于繁琐的行政体系限制了资金的有效使用范围。 
　　而且，最为关键的一点问题是，这些城市建设投资公司的主要领导，一般都是有一定的行政级别的。如此一来，对于投融资平台的商业化运行而言就受到了一定的冲击和影响，相关投资项目的整体运作虽然在一定程度上是受到框架性管理的，但是毕竟决策权在投融资平台的管理层手中，一旦这种管理出现失衡的话，那么投资项目的整体运行质量受到影响。另外，其实从某种程度上来讲，作为投融资平台的主要管理者，应该具备良好的经济素质，而不是单纯的需要政治基础就能完成相关工作的，因此一旦投融资平台的主要负责人只是将投融资平台当成一个“政府垂直部门”进行行政管理的而忽视了其商业运作的功能的话，那么虽然在一定程度上降低投融资平台的资金使用风险，但是也加剧了投融资平台上资金的沉淀情况，失去了投融资平台的实际存在价值。 
　　3.2不当利益输送情况较为普遍。也正是因为投融资平台在实际操作和经营的过程中，掌握了众多的政府垄断性资源，再加上进行相关的投资项目运作的过程中往往参与其中的也多是国企，因此投融资平台的所谓“线下运营”其实是一个较为普遍的现象。虽然不能准确的说这种行为中是否存在着一些行业不正当竞争行为，但是相关的公司之间建立起来的所谓的“默契”已经是一个较为公开的事实了。另外，在这个过程中承建方、出资方和监理方之间的关系也十分的微妙，在有些地方，监理公司的母公司是投融资平台出资的全资公司，而承建单位则是投融资平台出资的另一个全资子公司。如此“左手紧握右手”的情况，虽然在一定的程度上确保了个别部门的利益，但是也在某种程度上来讲给投资项目的建设埋下了严重的隐患，这种隐患不仅仅是项目安全系数上的，过度集中的权限也让贪腐行为有了滋生的土壤。 
　　尽管为了规范地方政府个别职能部门的这种不当行为，辖区政府机构也出台了一定的约束措施，但是作为承建公司而言，又衍生出来一种全新的运营套路来对应相关的政策。比如说在两个不同的城市中几乎同时立项一个项目，按照规定辖区内的所有企业都必须经过统一的招投标和资质验证才能承接相关的项目建设。但是往往是在一团和气中出现了两个城市的投融资平台主体全方位对调的局面，这样在表面上来看是完全遵循的正常的招投标措施。但是很难说这其中没有相关部门的不当利益输送情况出现。 　　4、地方政府投融资平台的融资制约机制 
　　地方政府拥有城市土地使用权、公用设施、矿产资源、行政事业单位资产、地方国有企业资产等形式的大量有形资源，拥有通过各类行政权力及其代表的权威性所形成的不可替代的无形资产，拥有包括地方财政收入在内的相对稳定的财富创造能力。如此一来，地方政府在开展融资平台的相关融资工作过程中，往往因为资源的使用和支配不当而造成了融资过程中的缺失问题较为突出。尽管有些地方的实际情况略有不同，但是其实际效果中的共性点还是很多的，经过分析之后大致的体现出如下三种表现形式： 
　　4.1无形资产过高评估造成信用贷款失衡现象频现， 
　　信用贷款在实际操作中主要用来进行直接融资，即发行企业债、中票、私募债等，这些手段融资后最大的问题在于政府还款压力大、还款来源没有保障。对于资金使用出现缺口的投资项目，投融资平台一般向当地政府提请把一些政府资源以置换的方式向社会公开募集资金用于投资项目的建设工作。近年来我市融资平台积极创新投融资模式，与国有商业银行、股份制银行、证券公司等金融机构建立了良好互信的长期合作关系，推动了企业债券、中期票据、私募债（非公开定向债务融资工具）的发行工作和银行表外贷款工作，为我市城市基础设施建设和城市发展筹集了大量资金。 
　　我市现已通过平台公司先后发行了两期中期票据，共计25亿元，期限分别为5年。中期票据具有申请手续简便、融资成本底、募集资金无固定的使用限制等优势，但同时期限较短，利率风险及发行风险较大，平均年利率为6.31%―7.3%。通过融资平台注册了30亿元的额度。 
　　 非公开定向债务融资工具发行额度大，不受发行人净资产40%的额度限制，注册程序便捷，审核期限短，信息披露要求相对简单，募集资金无固定的使用限制。但其对发行主体信用评级有一定要求，利率风险及发行风险较大，平均年利率为8.2%。通过中信证券公司融资融券4亿元，期限6个月，用于教科城项目建设。融资融券具有额度较大、利率较低、操作效率高、资金使用灵活等特点。但该业务需要一定的融资担保，期限短（一般6个月），且属于证监会《融资融券业务管理办法》的管理范畴，受证监会、交易所等部门的监管，平均年利率为6.95%。 
　　由于融资平台承担着大量政府投融资任务，已满负荷运转，再融资难度大。同时由于融资平台公司过分依赖政府资产注入，缺乏经验理念，功能单一，自身“造血”能力差，融资成本较高的问题也已经十分明显的显现出来。 
　　4.2有形资产过低评估造成融资不均衡。对于利用投融资平台开展的相关投资建设工作，在投资进入盈利期的时候，是会根据一定的投资比例来进行分成的，如果在投资前期的资产评估工作中，对于一些有形资产的评估做的不具体和不完整的话，那么势必会影响这些资产所产生的实际价值。 
　　4.3管理不当造成国有资产流失情况较为普遍。有些所谓的专家将上述的行为认定为是国有资产流失，其实客观的讲，有型资产过低的评估并不能算是国有资产的流失，因为仅仅是在收益阶段国有资产的相关收益受到了损害，而其固定资产（本金）其实是仍然还存在的。 
　　 而对于那些以置换或者抵押的形式长期存留在投融资平台账目上的资源，如果管理不当或者是经营不善而导致的资源缩水才是真正的国有资产流失呢。融资平台作为中国特殊历史阶段和体制背景下的产物，对过去十年中国城市建设的高速发展发挥了资金供给方面的基础性功能，对下一阶段城镇化发展规划的全面实施也仍将起到重要支撑作用，其重要的经济和社会价值均不容忽视。同时，平台机制自身固有的多种复杂矛盾在其扩张发展过程中逐渐扩大，信用风险逐步暴露，进而成为影响地方政府债务安全的重要因素。近年来为缓解因平台融资造成的地方政府债务风险，国家有关部门多次进行政策调整，尤其是在地方政府独立发债的制度设计方面，近期已迈出了重要步伐。2014年5月，在财政部主导下，部分省市开始地方政府债券自发自还试点;8月，人大常委会表决通过新预算法，以法定的形式赋予地方政府发行债券的权力;10月，国务院出台国发43号文对地方政府融资机制和债务管理提出了明确要求，财政部随后拟定《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》，对政府性存量债务的分类清理和融资平台的转型处置提出了细化方案，之后又公布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，对于政府性存量债务的清理甄别提出了指导实际操作的技术规范，并强调了大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式。 
　　5、结束语 
　　综上所述，地方政府投融资平台尽管在实际的运营当中存在着一些不足和缺失，但是应该承认的一个客观事实是，正是因为有了地方政府同融资平台对辖区内基础建设，尤其是社会公益性工程建设所做出的巨大贡献，才能够让城乡建设工作在短期内得到快速的发展。应强化财政在政府融资管理中的主体地位，加大财政对政府债务的集中管理力度。对以前形成的债务，要严格划分责任，该由政府负责的债务，应制定一个切实可行的还债计划，逐年列入地方预算。对纯商业性的、政府没有介入的融资项目所形成的债务，由企业负责，防止借“确保社会稳定”把一切债务风险全部推给政府的现象。因此，在研究地方政府投融资平台具体工作内容的时候，也应该着眼于其未来的发展方向进行深度的解读，通过完善相关的体制和管理体系，尽量促进地方政府投融资平台能够顺应社会主义市场经济的运行模式，更好的为辖区经济建设工作做出积极的贡献。