ZF就教育实施财政干预的理由或合理性
效率和公平是规范研究最为常用的两种价值判断标准(事实上,还有一种标准为充足,美国政策应用较多,但在中国没有具体应用)。从效率价值判断来看,ZF实施教育干预的合理性在于人们相信ZF能够通过干预教育来有效地增进个人抑或社会整体之福利水平。从公平价值判断来看,ZF实施教育干预的合理性则是在于人们相信机会均等是实现社会公平的前提条件,而个人的机会均等又在很大程度上取决于能否在人际间实现教育机会的分配均等。
1. 基于效率之价值判断
与ZF为纠正市场失灵而干预经济的论点相同,因教育市场失灵所引致的效率损失同样可以为ZF干预教育市场之合理性提供理论支持。根据福利经济学第一定理,如果市场满足1)所有的消费者和生产者对于商品和生产要素之价格和质量等方面都具有完美的信息,2)所有的商品和生产要素不受任何阻碍而可以充分地自由流动,3)所有的商品皆为私人品,且不具有任何的外部效应,4)以及每一市场都拥有众多的消费者和生产者以至于任何消费者和生产者都不可能单独地操纵价格,那么所有“自利”的个人均可以在其可行的预算范围内实现其最为偏好的消费,并同时实现一种社会整体福利的帕累托最优状态。在这种最优状态下,不存在任何一个个体可以在其他人福利不受损的情况下改善自己的福利水平。从效率的角度看,此种状况无疑是最为理想的,然而,此种理想状态能否实现是以上述严格的完全竞争市场环境假设的成立作为前提条件的。在现实中,各类商品市场在满足这些条件上都或多或少都存在着一些问题,教育市场同样如此(Monk,1990:25-32)。
1.1 外部性
在教育市场所存在的诸多弊病中,外部性问题常被认为是支持ZF财政投入教育的首要理由,众多学者对此都有过讨论(例如,Friedman,1962/2002;Levin,1982;Monk,1990;Jickeli,2001)。所谓的外部性是指在个人之经济抑或非经济行为会对其他人之境遇(situation)产生积极抑或消极之影响,并且该影响未通过任何明显的协议(agreement)得到补偿(Buchanan,2001:16)。当教育具有显著的正的外部效应时,在教育市场下个人承担的是教育投入的全部成本,而其所可能获得的私人边际收益只是社会总边际效应的一部分,因此从社会收益最大化的角度来看,此时社会的教育总投入必定是不足的。于是,为获得更高的社会收益,ZF必须要以一定的财政补贴手段来纠正私人收益与社会收益之间的偏差,将教育之外部性内部化(internalized)。也就是说,只要教育具有此种无法通过市场契约方式获得补偿的正的外部性,那么ZF财政投入教育便具有了增进经济效率与社会福利方面的合理性。
那么教育是否具有广泛的外部效应呢?基于对众多文献的回顾,McMahon(2006)认为教育不仅具有广泛的外部性,而且此种外部性还可以细分为市场性(market)和非市场性(nonmarket)两类,具体表现为教育能够增进民主,保持社会和经济稳定发展,增长社会平均预期寿命,增加妇女劳动参与率,降低犯罪率,增强环保意识,等等。此外,亦有大量的实证研究结果表明教育在增加税收收入、增强民众健康、降低犯罪率和降低民众对于社会福利要求等方面具有的显著的经济收益。
在众多外部性表现中,教育在促进社会民主与稳定方面所具有的积极效应是支持ZF财政投入于教育最为重要的一种观点。Friedman(2002:86-89)认为一个稳定且民主的社会需要多数公民具有一定最小限度的文化和知识,并拥有一定共同的价值标准,而教育则可以通过一种显著(significant)的“近邻效应”(neighborhood effect)对此二者皆有贡献。由此,他提出ZF必须提供一定的财政支持用以实现社会成员最低水平的学校教育。同时,他也指出这种外部性的存在只能为ZF财政投入于教育提供合理性支持,但不能为ZF直接负责教育生产提供理论依据。在他的设想中,ZF完全可以通过一种票券(voucher)的方式将规定的最低教育经费发放给家长,再由家长们以此票券在教育市场上向那些ZF批准的教育生产单位来自由地购买教育服务,从而实现教育财政供给与公共教育生产之间的分离。
与Friedman的观点相似,Levin & Belfield(1995,2003)认为学校教育的一个中心任务便是为所有的年轻人提供共同的教育经历(common experience),以使得他们能够准备好作为一个成年人以共同的语言,价值观和社会目标,民主地参与到政治、社会和经济生活之中,从而有助于增强社会的稳定和凝聚力,保持自由民主社会的正常运作。但与Friedman不同,Levin& Belfield更多地是将实施基本的共同教育视为是任何一个民主国家必须达成的一个社会目标,而不是一种单纯寻求效率和福利增进的外部性补偿手段。正是基于这种强烈的理念,他们提出即便是基于需求多样化考虑而建立起来的教育市场也必须包含着一种能够保证所有学生拥有共同教育经历的机制,而为实现这个目标,ZF就不仅需要对教育进行财政支持,更要对那些共同课程(common curriculum)实施一定最小限度的管制。
另有一些经济学家将教育视为是一种质优品(merit goods),并从家长主义(paternalism)、外部性和消费者短视行为的视角,论证了ZF实施强迫教育的合理性。在这些学者看来,与依据个人偏好进行消费的普通商品不同,教育作为一种质优品,蕴含着不可替代的优秀价值,其供给、消费和分配都应当以社会规范(norms)为基准来进行判断(Musgrave,1959;Musgrave &Musgrave, 1973:78-81;Musgrave, 1987:452-453)。这是因为,一方面受教育程度低的个人可能会因为其对教育所可能存在的收益缺乏足够的认识而无法做出正确的教育投资选择,例如童工问题,父母可能会因为利益短视或其他家庭经济原因让自己的子女过早地放弃学业而从事工作,另一方面个人之教育亦可能会因为教育所具有的外部性特征,以及个人之短视行为倾向而投入不足。因此,教育作为一种典型的质优品便需要通过ZF的强迫实施来克服因个人不当的消费偏好所可能带来的福利损失。
个人教育对于经济整体在促进人力资本积累、技术进步和生产力发展方面所具有的生产性外部效应(production spillover)一直是发展经济学家所关注的焦点。有众多的研究(Acemoglu,1996;Doyle & Weale,1994;Lucas,1988;Gradstein,2000;Gradstein & Justman,1997;Hanushek et al.,2003;Romer,1986)都曾基于对此种生产性外部效应的观察,提出ZF确应对教育实施积极的财政支持和干预。例如,Hanushek等人(2003)的研究便显示当社会总体的教育水平具有生产性外部性时,ZF对于学生学费的资助不仅有助于GDP增长,而且能够使得个人的收入分配变得更为均等。Gradstein(2000)对以往关于私人体制要比公共体制更具有效率的传统观点进行了反驳。他认为虽然与公共教育体制相比,私人体制要更加灵活,亦更能满足不同受教育者的多样化需求偏好,但私人体制极易导致未来个人收入差异的增大。如果在公共民主决策中拥有决定性地位的贫困的中间投票者(median voter)能预测出在当期若实行教育私人体制未来很可能出现的巨大收入差异,那么他们便会在当期倾向于选择一些有利于自己但较为强烈的收入再分配政策。此种“悲观”预期与收入再分配政策选择倾向会打击所有社会成员在当期进行教育投资的信心,削弱他们的教育投资动力,进而引发当期教育的投入不足。相比之下,公共教育能够在当期为公众提供了一种未来不会实行过于强烈的收入再分配政策的承诺,故能激励个人在当期对教育投入的积极性,从而有助于经济体中人力资本的快速积累。根据以上理论推断,Gradstein提出从长期来看,实行公共教育体制实际上要比私立教育要更有效率。