2.公共教育供给职责划分:集权抑或分权?
若根据地区收益原则,公共教育主要惠及的人群为地区居民,故其属于地方公共品,因此公共教育的供给支出职责应主要安排在地方一级政府,但若考虑公共教育所具有的外部效应以及教育集权化生产所可能具有的规模效应,中央政府也应当通过一定的政府间转移支付来承担部分公共教育支出,并就地方政府的教育财政行为施加影响。根据财政联邦主义理论,此种不同层级政府分担不同公共教育职责的划分体系无疑是合宜的。然而,这种安排过于偏重效率方面的考虑,往往会忽视国家和社会对于公平和自由的需要,以及其他原则在公共教育供给职责划分中的应用。此外,财政联邦主义理论的一些基本假设与现实环境仍存在着不少偏差,后继学者就此有诸多质疑和挑战。这也正如Oates(1999)自己所指出的,分权化理论所提出的“规则(percepts)应当视为是一种一般性指南(general guideline),而非确定无疑的原则(firm principle)”,并且,即便是作为一般性指南,分权化理论“也未就特定公共品的职责划分做出详细的描述,而对于一些消费具有空间特征的公共服务(诸如教育和健康)的职责安排,现实中确实存在着诸多争议”。为此,公共教育职能在不同层级政府究竟应如何划分还需我们进行更为具体和细致的讨论。
1、Monk的效率、公平和自由划分标准
Monk(1990:89-96)提出可以用于教育职责划分的标准有效率、公平和自由三种。
在关于效率标准的讨论中,Monk仍沿用分权化定理的分析框架,他认为由教育生产规模较小引起的不经济(diseconomies)应采用集权化的治理结构(governance structure)予以纠正,而由教育生产规模较大引起的不经济则应采用分权化的治理结构予以纠正。他还提出Tiebout模型内含的一个基本假设便是个人可以通过充分流动来实现自己的偏好满足,唯有如此才能形成“用脚投票”的竞争市场,因此该模型更加适用于在人口密集且流动频繁的城镇地区,而不适用于地广人稀的农村地区。也就是说,在Monk看来,公共教育应在不同地区实行不同程度的分权化供给。
在关于公平标准的讨论中,Monk对“谁受益谁承担”的地区收益原则提出了批评,他认为此种原则存在一些缺陷。这些缺陷包括:1)未能考虑到人口流动和外部性影响;2)未能考虑到教育的跨期性(intertemporal)或代际性收益特征;3)未能考虑到地区间实现公共品协作(coordination)供给的可能性;4)未能考虑到在同一收益地区内部的不同个人所获得的收益与其支出的成本能否一致的问题;5)未考虑到不同地区在教育支付能力上的差别,而此差别亦会引起个人受教育机会非均等。这些针对分权化的批评观点都可以为公共教育实行集权化供给提供合理性理由。
在关于自由标准的讨论中,Monk主要沿用了Bull(1984)的观点。Bull认为一个以寻求公民自由发展为目标的自由政府(liberal state)应当在不同的环境下采用不同的决策策略:1)中央政府(central public)应当通过参与性的决策机制就那些影响到每一个公民利益的事务做出决策;2)中央政府应当保证那些只对某些特定人群有所影响的事务不会被任一集体决策层否决(nondecide);3)为保证适当的参与决策过程能够被采用,那些不会影响全民利益的决策应当下放到地方,由地方来决策。很明显,此种基于自由的职责划分原则与财政联邦主义理论的收益地区划分原则极为相近,同样都是以公共决策的影响人群范围来进行划分[1]。在Bull看来,地方控制(local control)与自由目标几乎同义,那么为了提升自由,自然要增强公共教育供给的分权化程度。
2、Winkler的教育分权化判定标准体系
Winkler(1989)提出分权化实际上拥有三种具有不同内涵的类型:一是将任务转交给自治性组织的委托授权(delegation);二是中央政府的高级别代理人(agencies)将权威(authority)转交给低级别代理人的权力分散(deconcentration);三是将财权和事权下放到地方政府,形成地方政府相对独立和自治的权力下放(devolution)[2]。实施不同类型的分权化将会形成不同的教育财政和供给体系。
Winkler认为若仅从经济理论上看,所谓教育的最优分权化(抑或集权化)水平应当是一种能够使得社会福利最大化的制度安排。考虑到社会福利无法直接测量,以及现实中政治和制度因素对于教育集权抑或分权化实施所具有的约束影响,Winkler提出我们应当基于一定政治和制度的现实背景,并运用社会效率(social efficiency)、技术效率(technical efficiency)和公平三个判断标准对教育最优分权化水平进行分析。此外,为了更充分地进行讨论,Winkler又将上述三个标准各自分为若干维度,并依据这些维度对教育集权化和分权化各自所具有的利弊进行了剖析。从表2.1可以看出,若以社会效率为评判原则,分权化优势在于其不仅能更好地满足不同地区公民的多样化教育需求,而且能满足不同地区劳动力市场对于劳动者技能的多样化需求,而集权化优势则在于能够较好地解决教育供给的外部性问题;若以技术效率为评判原则,分权化优势在于面对价格变化地方政府要比高层级政府更能灵活地调整生产,并且分权化更有利于促进地区间公共品供给竞争,刺激教育技术变革,而集权化优势则在于高层级政府要比地方政府更便于实现教育的规模生产,并拥有更先进的公共管理的知识和技能。此外,虽然分权化的决策效率要高于集权化,但可能会导致政府职能重叠,造成较高的行政成本;若以公平为评判原则,分权化会因为家庭和地方的收入和财富不均而导致教育支出的横向和纵向非公平,而中央政府则在运用一定的财政资助解决教育非公平方面具有相对优势。
总的来看,Winkler基本沿袭了财政联邦主义分权化理论的分析框架,其结论同样是集权化和分权化各具利弊。但不同在于,他不仅引入了公平评判原则,亦将各类判定标准加以细化,并以此构建出一种多维度的最优分权化判定标准体系,以方便研究者能够在具体的教育政策实施情境下,就不同的教育类别和教育职能(educational function)的最优职责划分问题进行分析和讨论。3、Prud’homme的可分权化指标Prud’homme(1995)认为分权化并非是完美无缺的,相反,它会引致诸多问题,包括:(1)分权化会导致地区间财政收入差异加剧。在分权化下,富裕地区是高税基和低税率,而贫困地区则是低税基和高税率。此种财政待遇的差别会在地区间动态的经济竞争中形成穷者愈穷,而富者愈富的局面;(2)在分权化下,地方通过减税和增加财政支出来吸引投资。虽然地区间适度的财政竞争能够提升资源配置效率,但过度竞争亦易激发地区间“税率逐底”的破坏性竞争(destructive competition);(3)在分权化下,地方政府可能会采用与中央政府反经济周期政策相抵触的地方财政政策,从而危害国家的经济稳定;(4)分权化甚至有可能会降低资源配置和生产技术效率。Prud’homme提出分权化定理需要多种假设作为支持才能成立,而这些假设在一些国家,特别是发展中国家中往往不能得到满足。例如,当地区居民无法通过投票方式来充分表达自己意愿时,地区内部的资源配置效率便可能受损。此外,虽然地方政府官僚在了解地区居民偏好方面具有优势,但中央政府官僚往往要比地方政府官僚更具有公共品生产方面的知识和技能,故分权化也可能会导致技术效率损失。根据以上分析,Prud’homme认为在实行分权化改革时,政策决策者所面临的关键问题并不是是否要进行分权化,而是应认真考虑该对什么部门,在什么地区,就何种政府职责实行分权化。他提出决策者可以根据公共服务所具有的外部性特征(externability)、实现收费的能力(chargeability)和技术要求(Technicity)[1]这三个维度就不同的公共服务的可分权化指标进行评估。根据他的评估结果,小学教育的外部性特征属于中等水平,技术要求属于中偏低等水平。至于实现收费能力,Prud’homme则认为虽然公共教育在技术上可以很容易实现收费教育,但考虑到公共教育所包含的自由与公正价值、公共品属性,以及其所可能带来的广泛的社会收益和外部效应,公共教育的可收费能力实际上并不高。综合以上三个维度的评估,Prud’homme认为在其所评估的15种地方公共服务中,小学教育的可分权化程度位列中等,因此小学教育供给职责应十分谨慎地下放(devolution)至地方。除以上学者外,亦有其他许多经济学家就教育分权化抑或集权化问题做出过讨论。例如,Hanson(1998)便曾提出无论是教育集权化抑或分权化,它们本身都不是变革目标,而只是实现特定变革目标的手段。若从完成特定目标之效果来看,教育供给的集权化具备以下一些优势:1)财政的集权化能够从规模效应和资源公平性分配中获得收益;2)统一的政策和规划(programmatic)能够有助于实现一致的教育质量、课程和教学实践;3)资源的集权化部署能够通过一些特殊的资源安排策略,使得一些稀缺的人力资源惠及整个教育体系;4)集权化有利于技术的扩散;5)课程体系的集权化安排能够帮助教师学习和发展,解决师资水平低下问题。此外,除财政分权化外,教育分权化还包含了其他一些诸如毕业标准设置、毕业证书发放、课程和人员管理等方面的分权化维度。Costrell(1997)运用经济数理模型对毕业标准的集权化与分权化两种管理模式的社会福利结果进行了分析。他的研究结果表明,在分权化的制度安排下,各地区的毕业标准各不相同。如果地区间毕业生的就业市场是一个完全打通的共同(pooling)市场,那么设定高毕业标准地区的教育成本较其他地区高,其学生培养质量也较高,但高标准所带来的教育质量收益又会外溢到其他地区。因此,在此种高成本且收益外溢的条件下,各个地区都将倾向于设定较低的毕业标准,最终必将导致社会总福利损失。这也就是说,虽然地区间的异质性是分权化获得社会偏爱的必要条件,但如果异质性水平较大,那么集权化也可能成为社会福利最大化的一种制度选择。Fernandez & Rogerson(1997)基于动态的Tiebout模型估计出美国教育财政体系从完全分权化的地方体制(pure local system)向完全集权化的州体制(state system)[2]转变,将增加社会总福利的10%。他们认为此种集权化转变之所以会增加社会福利,主要是因为分权化体制无法保证低收入家庭获得充足的教育投入,从而导致了教育投资不足的非效率[3]。