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北京大学国家发展研究院教授 卢锋 为英国《金融时报》中文网撰稿 2014-10-28 (www.ftchinese.com)
中国国庆长假前夕，中国央行发文宣布退出早先房贷数量限制政策。此前，绝大部分曾实施限制居民购房数量城市已纷纷退出限购。目前虽仍有少数城市维持购房数量管制，中国房市“双限”政策已大体宣告淡出。
中国房地产政策在新世纪初年频繁调整，2011年前后引入“双限”管制，更是引发热烈讨论。房地产为何成为中国宏调政策焦点对象？当初为何需要推出“双限”超常举措？探讨这些问题是反思中国十年宏调史的必要功课，对观察中国房地产市场目前走势也有助益。一项争议政策退出之际提供理解其真实含义的好机会。
前文讨论过，通胀环境下不同商品与资产价格涨幅与各自供给弹性大小成反比。与这一规律相联系，新世纪初年中国房地产等资产价格大幅飙升，成为通胀冲击下物价动态有别于改革较早时期的突出特点。中国宽泛化宏调政策在搞对价格、管好货币方面着力不足，使得通胀失衡难以根治，房地产调控成效不彰折射宏调困境，“双限”是这个时期房地产政策变奏曲的高潮内容。
新世纪初年中国房地产调控跌宕起伏。初期政策以鼓励呵护为主，世纪之交促进内需政策环境下房地产业“野蛮生长”；针对新一轮信贷扩张导致房地产偏热苗头，2003年6月央行发布121文件加码房贷监管，然而受到业内人士质疑与“舆论狂轰滥炸”；两个月后中国国务院出台18号房地产政策文件，强调房地产是“国民经济的支柱产业”，要求对房地产开发企业和项目继续加大信贷。文件指出房地产存在一些问题，不过总体仍侧重鼓励呵护。
第二阶段频繁抑制房地产过热。随通胀压力加大与房价快速增长，2004年4月中国政府将房地产开发项目资本金比例由20%及以上提高到35%及以上，标志房地产调控取向悄然转变。2005年3月和4月颁发“前国八条”和“后国八条”，部署“稳定住房价格”、“土地供应调控”、调节房地产交易等政策。2006年5月“国六条”“制止擅自变更项目、囤积房源和哄抬房价”。同年出台著名“双70％标准”管制，对购房5年内转手交易住房按售房收入全额征收营业税，征收二手房转让个人所得税。
2007年加大房地产调控力度。9月27日中国央行和银监会推出差异性房贷政策，购房首付比例和利率水平随购房套数增加大幅提高。具体而言，对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以下的，贷款首付款比例不得低于20%；首套面积90平方米以上，首付款比例不低于30%；二套（含）以上住房贷款首付比例不得低于40%，贷款利率不得低于同期同档次基准利率1.1倍。
第三阶段又转而重手刺激。作为“四万亿”计划一部分，2008年12月底官方新文件要求“落实和出台有关信贷政策措施，支持居民首次购买普通自住房和改善型普通自住房”。“支持房地产开发企业合理的融资需求”。同时放松房贷管制，实际上取消一年多前引入的差异性房贷管制。
刺激政策另一重要举措，是2009年5月底把普通住房项目最低资本金比例从35%下调至20%，其他房地产开发项目最低资本金比例从35%下调到30%。中国官方把固定资产投资项目资本金制度视为“宏观调控手段”，上述政策显然意在进一步刺激。然而考虑“四万亿”计划刺激房价应声而起，从2008年11月到2009年5月半年间全国平均房价飙升28.2%，这时降低资本金比例着实令人费解。
第四阶段政策再度急促转向。面对货币信用大尺度放松推动房地产泡沫因素增长的形势，从2009年年底到2011年初约一年间，推出四波力度递增的调控举措。一是2009年12月14日中国政府提出抑制房地产投机、加强监管等“国四条”任务，发出政策转向信号。二是3周后2010年元月7日“国十一条”要求加大差异房贷管制，规定对申请购买第二套（含）以上住房的家庭贷款首付款比例不得低于40％，贷款利率严格按照风险定价”。
三是2010年4月出台“新国十条”进一步抑制需求。一是强化首付与利率调控力度：规定包括“90平方米以上首付款比例不得低于30%。二套首付不低于50%，利率不得低于基准利率的1.1倍。三套及以上住房首付比例和利率应大幅提高。”二是部署直接数量限制。规定对房价上涨过快地区商业银行暂停发放购买第三套及以上住房贷款，对不满足要求非本地居民暂停发放房贷，另外还指示地方人民政府视情况“在一定时期内限定购房套数。”
最后则是2011年元月推出“新国八条”限购令，要求各相关城市从严制定和执行住房限购措施。对已拥有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭限购1套住房，对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。
市场机制有助于提升经济效率与福利。中国1998年开始实施住房市场化改革，对经济增长与改善居民住房做出了巨大贡献。与此同时，市场经济有效运行离不开价格调节、自愿交易等前提条件。限制价格是对市场经济的严厉管制，限制交易数量则是力度更大的行政干预举措。在逻辑上，如果对市场交易商品劳务可以任意进行数量限制，市场经济与计划经济本质区别一定程度上便不复存在了。
不过上述简略观察显示，中国官方当时推出房市“双限”举措，并非基于一般意义上对行政干预的偏好，而是出自应对当时货币超发与通胀形势的急迫需要。依据中国官方数据，刺激经济推出后17个月全国房价飙升46.6%，消费物价指数经过一段滞后期也开始新一轮快速上升。“新国八条”限购令推出前夕，时任中国总理温家宝在回答网民为什么到处都在涨价提问时说：“你的一番话，刺痛了我的心”，折射高层很重视当时通胀形势。
“限购令”这类重手行政干预举措显然会对市场机制带来负面影响。不过鉴于当时货币信用过度扩张伴随通胀加剧的现实情况，采用本身并非合意手段遏制形势进一步恶化，在中国政策短期选择空间较大的体制背景下，应是务实合理的政策选择。由此理解“双限”政策的现实必要性，意味着需要总结货币信用超常扩张的经验教训，加深认识开放宏观经济成长的内在规律，提升宏观政策科学水平与稳健程度。
由此反思当初有关政策争论不无启示。如“限购令”出台后，一些法学家对政府采用红头文件方式“限制民事主体购买房屋”有保留看法，对这一政策与《立法法》、《物权法》、《合同法》是否一致提出质疑。也有法学家依据中国政府文“件在国家治理中的实际重要作用，认为对限购令性质与合法性无需讨论，甚至提出我们应像敬畏“头顶星空”一样，对这些政策“充满无限的敬畏”。
“敬畏说”强调“现实的就是合理的”自有道理。不过我们不应忘记，过去30多年中国经济发展取得举世瞩目成就，正是在对历史上完全依靠“红头文件”甚至“最高指示”治国理政与管理经济模式不断改革修正过程中实现的，在体制转型时代显然还需重视“合理的才是现实的”，动态持续地总结经验教训以探求经济体制与运行机制的逐步改进与完善。
更值得关注的，是不少经济学家试图在更为一般意义上阐释限购令的合理性依据。这类“力挺”观点无论是评论短文或论文报告，大抵认为住房是一种特殊商品并具有经济稀缺性，我国收入分配不均问题加剧房地产市场失灵，并且市场机制难以自发实现服务民生目标，因而房市“双限”不仅自然合理而且极为必要。这类观点虽一度流行，然而结合这项政策实施至今和退出的全部情况，不难看出其内在局限与矛盾。
我们看到，“双限”政策实施三年多时间，中国房地产行业特殊性或稀缺性并无根本变化，收入分配状态也未有实质性转变，房地产应更好服务民生的立论今天与过去同样正确……“力挺论”倚重的上述结构性变量都没有根本变化，可见这些因素难以很好解释为什么当初不得不诉诸“双限”，而现今却可以从容退出。笔者认为，决定性变化其实是宏观环境变量，当前货币信用宽松盛宴暂时告一段落，通胀怪兽被阶段性制服，多年喧嚣躁动的房地产行业难以回避调整。
中国房市“双限”案例具有难得认识价值。我们看到，“四万亿”刺激与货币超常扩张推动房价快速飙升，政府不得不接二连三调控以至诉诸强行限购。十八大后政府不再出台针对房价新“遏制”政策，然而随着货币政策回归中性稳健，房地产泡沫因素如釜底抽薪面临调整。两方面经验事实提供的“天然试验”显示，房价泡沫并非市场失灵的注定结果，而是市场环境下货币信用过度扩张的产物，政府管好货币是治理房地产及其它资产泡沫的对症药方。
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