近年来,中国债务余额迅速增长,中国债务总规模由11.89万亿迅速攀升至33.22万亿,年均增长率高达30%。由数据可以看出,1996-2014年间各部门的债务规模均呈现递增的趋势,居民部门债务规模增长比例高达11倍,金融机构部门债务规模增长4倍多,政府部门增长近1.5倍,而非金融企业增长约为0.5倍。中国债务水平是否过高,风险是否可控的议题渐渐成为国家、市场讨论的焦点。课题组认为,中国的债务虽然是可控的,但是也面临双重挑战,最终可能会拖累实体经济发展。因此,课题组认为,针对中国经济高债务的问题,应当加快从地方政府融资平台债务向地方政府债券的转变;允许并鼓励有条件的省级地方政府去香港等离岸市场上发行人民币计价的债券;立法并成立PPP管理机构,推进PPP项目落地;推广项目收益债;并且尽快编制地方政府资产负债表,在发行债券的同时进行公布。
文/中国经济分析课题组
2008年以来,中国地方政府的巨量债务的实际规模、结构与可持续性问题成为萦绕在中国经济新常态上的疑云。多数研究机构数据表明,2009年以后,中国债务负担迅速增加:债务总额与同期GDP的比率从2009年的不足140%,迅速放大到2015年的220%左右。但是这些数据极少能够给出完整且具体的债务结构信息,同时,根据这些数据也很难做出债务可持续性的可信估计。因此,摸清中国地方政府性债务的确切情况成为把握当前中国经济整体债务情况的重要方面。
中国债务的规模与结构
(一)中国债务的总体规模
自2007年到2013年的短短7年内,中国债务总规模由11.89万亿迅速攀升至33.22万亿,年均增长率高达30%。具体而言,通货由0.30万亿增至0.59万亿;存款由3.96万亿增至11.51万亿;贷款由3.01万亿增至9.39万亿;债券由1.32万亿增至3.03万亿;股票规模由0.93万亿增至1.30万亿;证券投资基金份额由0.08万亿增至0.19万亿;证券公司客户保证金由0.13万亿降至0.04万亿;保险准备金由0.30万亿增至0.89万亿;金融结构之间的往来由0.33万亿增至0.67万亿;准备金由0.54万亿增至1.94万亿;库存现金由0.07万亿增至0.11万亿;外商直接投资由0.65万亿增至1.47万亿;其他债权债务由0.25万亿增至0.53万亿,以及金融负债的其他方面(如,中央银行贷款、结算资金)。
进一步,利用债务总额与GDP的占比得到全社会杠杆率。不难发现,全社会杠杆率由1996年的113%持续上升至2014年的235%,年均上升幅度为6.8%。同时,以2008年作为分界线,1996-2007年间呈现较为平缓的上升趋势,而2008年后呈现较为陡峭的上升趋势,两者的增长幅度分别为和4.8%和11%。出现这种情况的背后原因在于2008-2009年的“四万亿”刺激计划。事实上,紧接着中央的“四万亿”政策的是,地方政府近20万亿的配套投资计划(Shih,2010)。
(二)中国债务的结构特征
整体来看,依据借贷主体的不同,中国债务可以划分为四大部门,依次是政府部门、非金融企业部门、居民部门和金融机构部门。其中,政府部门又划分为中央政府和地方政府。由数据可以看出,1996-2014年间各部门的债务规模均呈现递增的趋势,居民部门债务规模增长比例高达11倍,金融机构部门债务规模增长4倍多,政府部门增长近1.5倍,而非金融企业增长约为0.5倍。对于近年来各部门债务规模的增长情况,下文将进行详细解读。
(1)政府债务
1996-2014年间政府部门债务规模与同期GDP占比的变动趋势不难看出,在此期间该比值保持较为平稳的上升趋势,由1996年的23%增至2014年的57%,年均增幅为1.9%。
从2007-2013年间中央政府的资产负债情况不难看出,伴随着中央政府负债规模的不断扩张,其总资产规模亦呈现雷同趋势。具体而言,总资产规模由14.09万亿增至25.35万亿,总负债由5.6万亿增至10.24万亿,资产净值由8.48万亿增至15.11万亿。进一步,中央政府的资产负债率呈现涨跌互动的波动趋势,但整体维持在40%左右。
2007-2014年间地方政府的资产负债情况显示,与中央政府债务一致的是,伴随着地方政府负债规模的迅速扩张,其总资产规模亦呈现相同的趋势。具体而言,总资产规模由49.87万亿增至108.20万亿,总负债由13.89万亿增至302.8万亿,资产净值由35.98万亿增至77.92万亿。进一步,中央政府的资产负债率呈现涨跌互动的波动趋势,但整体维持在28%左右。由此可见,地方政府的资产负债率远低于中央政府。
进一步,据全国人大地方债务调研报告称,截至2014年底,全国地方政府债务余额总规模为24万亿。其中,地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿,地方政府或有债务余额为8.6万亿,对应的占比分别为64%和36%。进一步,政府或有债务包括两部分:一是政府负有担保责任的债务,余额规模为3.1万亿,占比为13%;二是政府可能承担一定救助责任的其他相关债务,余额规模为5.5万亿,占比为23%。
其次,从政府层级来看全国地方政府负有偿还责任的债务余额,省级、市级和县级(含县镇)的债务余额分别为2.1万亿、6.6万亿和6.7万亿,对应的占比分别为14%、42%和44%。
进一步,自2015年底至2016年初,各级地方政府相继披露2015年的最新地方政府债务数据。依据《第一财经日报》记者搜集的25省、自治区和直辖市的负有偿还责任的债务数据可以看出,2015年各省份的债务规模呈现出从0.1万亿到1万亿不等的空间布局。其中,江苏省政府债务最高,约为1.10万亿,紧随其后的是山东、浙江、广东、辽宁和贵州,对应的债务规模均超过0.90万亿。当前阶段,债务规模最小的是宁夏,约为0.11万亿。
从增长速度来看,最快的是宁夏,在2013年6月到2016年1月的两年半时间内,债务余额增长率为127%,广西、福建超过100%,贵州增长幅度逼近100%。对比全国地方那个债务增长速度的平均值,陕西、浙江、山东、安徽、江西、云南、新疆、辽宁和内蒙古亦在其列。值得说明的是,湖北和重庆出现轻微的负增长,而北京债务增长也仅为个位数。
当然,判定债务规模是否过大并非看其绝对规模大小,而是看其相对大小。国际上,通常以年末债务余额与地方综合财力的比例作为判别指标,100%为警戒线。第一财经日报的测算结果发现,2015年债务率最高的是贵州,约为190%,辽宁、云南和内蒙古债务率亦超过100%警戒线,而北京、福建、陕西和浙江债务率逼近100%警戒线。
最后,从债务期限来看全国地方政府负有偿还责任的债务余额,2015年到期债务规模为3.1万亿,所占比重为20%;2016年到期债务规模为2.8万亿,占比为18%;2017年到期债务规模为2.4万亿,占比为16%;2018年及以后年度到期债务规模为6.2万亿,所占比重高达40%。此外,以前年度逾期债务规模为0.9万亿,占比为6%。
(2)非金融企业部门债务
作为实体经济的重要组成部分,非金融企业部门的资产负债基本情况显示,在2000-2014年间,总资产规模由36.57万亿增至337.61万亿,年均增速为59%;总负债由24.55万亿增至201.87万亿,年均增速为52%。相应地,资产负债率由2000年的67%下降至2014年的60%,并在此期间呈现先下降后上升的“U”形变动趋势,且结构变化点为2008年。
进一步,1996-2014年间非金融企业部门债务规模与同期GDP占比的变动趋势显示,尽管此期间该比值呈现涨跌互动的波动趋势,但整体上呈现上涨趋势,由1996年的84%增至2014年的123%,年均增幅为2.2%。其中,2005-2010年间基本保持不变,但2010年后涨幅较大。
根据麦肯锡估计,自2007年至2014年中期,中国的债务规模已经由7万亿美元翻了4倍增长至28万亿美元,其债务GDP比率已经超过了美国和德国。更令人担忧的是,这其中将近50%的债务直接或者间接地与房地产相关,而且接近一半的资金是由不受监管的影子银行借出的。
(3)居民部门债务