内容提要:20世纪三十年代后期,为避免农业合作事业过度依赖商业金融所产生的种种弊端,同时为保证抗战物资供应,国民政府开始探索建立以合作金库制度为中心的合作金融体系。但由于合作基础薄弱,以及政府强制制度供给的无效,导致贷款质量低下,合作金库难以持续发展。对前期合作金库制度建设的失败,国民政府将其归因于政府控制力不足,乃改为自上而下发展路径,从资金与行政各方面实行对合作金库的全面控制,最终导致合作金库完全丧失独立性与能动性,变异为国家农贷政策工具。国民政府建立独立合作金融体系的目标最终未能实现。
关键词: 民国 合作金库 制度 农业贷款
所谓合作金库,系由合作社自集资金所组织的专业金融机构,以调剂合作事业资金为主要任务,国外亦称其为合作银行(Co-operative Bank)、平民银行(People Bank)。合作金库为国民政府时期农业合作金融制度建设的核心内容。国民政府之所以命名为“金库”而不以银行称之,主要是为规避《银行法》的限制,使得合作金库可以较一般银行更加自由地开展业务,服务合作事业。1935年以后,为规避商资归农所带来的种种弊端,实现合作金融的规范化,国民政府内部乃有设立合作金库,取代商资之议,期以之实现农业合作事业的资金自给,使20世纪30年代前期商资归农中“不合理现象与苛刻条件,可以一扫而空”。[①]但经过十多年的探索努力,国民政府一手组建起来的合作金库体系,却并未能实现服务合作事业、独立发展的目标,而是变异为执行国家农贷政策、兼营工商投资的国家金融机构。
对民国时期合作金库问题,有部分学者作了研究,主要有:潘标对抗战期间浙江省合作金融业务活动及受制于政府政策的状况作了论述;[②]成功伟对四川合作金库体系的创建过程及业务概况作了阐述,分析了四川合作金库与县指导机构之间的矛盾;[③]龚关对抗战初期合作金库的辅设问题作了论述。[④]李顺毅考察了抗战中期以前合作金库的资金来源结构。[⑤]以上成果多为阶段性或区域性研究,或者针对合作金库资金状况等侧面进行论述,未涉及合作金库制度分析。目前仅见魏本权从对外部资金的依赖性及运行的非独立性视角,分析了近代合作金库体系的不足,[⑥]但未能解释合作金库制度失败的深层原因,仍有深入空间。
综上所述,民国时期合作金库制度研究目前尚缺乏整体性与系统性,对合作金库制度探索的整体历程及失败原因分析尚待深入。本文在前期研究成果基础上,考察对近代合作金库制度变迁历程,审视政府强制性制度供给环境下,近代合作金融失败的制度性原因,此亦为本文创新之处,本文并在资料挖掘及制度分析方面有所创新。
一、“自下而上”合作金库制度建设及失败
1935年以后,为规避“商资归农”所造成的种种弊端,国民政府开始在江西、四川等地尝试组建合作金库,意图以合作金库取代商资,实现农业合作金融的资金自给。至抗战以前,已有四川省合作金库(1936年11月成立)与江西省合作金库(1937年4月成立)先期成立,另设立县库6所,分别为:山东寿光、济宁两县,河北定县,安徽芜湖、宣城两县,以及南京市合作金库。抗战开始以后,上述6所县库被迫结束。抗战军兴,国民政府将“全力发展农村经济,奖励合作”[⑦]列为《抗战建国纲领》内容之一,希图通过合作贷款增加农业生产,保障抗战物资供给。基于以上两方面考虑,国民政府开始在抗战后方推广农业合作组织,辅设合作金库,开始了合作金库制度的建设。由于其合作金库制度建设于前后两个时期采取两种截然不同的发展路径,即抗战初期主张先以发达之合作组织体系为基础,由合作社缴纳股金,成立县市合作金库,再由县市合作金库缴股设立省合作金库,并依此办法设立中央合作金库,是为“自下而上”发展;后期则采取先设中央合作金库,再由中央合作金库主持,依次推广省库与合作组织,又表现为“自上而下”发展路径,本文以此为自然分期,论述国民政府合作金库探索历程。
(一)“自下而上”制度设计及省市合作金库的辅设
早于1935年4月,国民政府军事委员会委员长南京行营就曾颁布《剿匪区内各省合作金库组织通则》,通令豫鄂皖赣四省克期组设合作金库,为最早有关合作金库的法规文件,但此文件效力仅限于剿匪区四省。继之,国民政府实业部于1936年12月颁布《合作金库规程》,成为抗战初期合作金库制度建设的主要法规依据。
国民政府最初设计的合作金库制度,是以合作社为基础,采自下而上发展路径,分县市、省、中央三级,县以下酌情设立合作金库代理处。合作金库组设方式仿照合作社联合社办法,《合作金库规程》第6条规定,“中央合作金库由省及直隶行政院之市合作金库暨以全国为范围之合作社联合社认股组织之;省合作金库以县市合作金库及以省为范围之合作社联合社认股组织之;直隶行政院之市合作金库及县市合作金库由各该区域内信用合作社及各种合作社联合社认股组织之。”但在试办期内,可允许“农本局及其他不以营利为目的之法团”认购提倡股。[⑧]凡认购股份之机关、法团、信用合作社、各种合作社联合社,以及下级合作金库,均可为合作金库社员,由社员选派代表召开代表大会,代表名额一般按照所缴股额分配,但合作社或合作联社则应至少保证一名代表,[⑨]这保证了合作社参与合作金库管理的权利,但同时规定,合作金库直接受政府指导,各级库分别接受同级政府主管机关之监督。中央合作金库股本不低于1000万元,省合作金库不低于100万元,县市库股本以不低于10万元为标准。[⑩]合作金库放款对象限于信用合作社及合作社联合社[11]。
根据《合作金库规程》,合作金库之组织设立及股份认购主要由合作社及各级合作社联合社进行,因之,合作金库之管理权亦应掌握于合作组织之手。但至抗战之前,西南西北大后方合作基础极端薄弱,大部分省份合作事业尚未起步。各省合作组织主要在国民政府强制推进下,突击设立,绝大部分合作社社内资金积累接近于零,合作组织质量普遍低下,根本不可能自主组设合作金库。抗战初期,合作金库主要依靠农本局主持设立。由于国民政府急于通过合作金库扩大农贷,农本局一家组设速度过缓,经济部乃于1938年2月修正《合作金库规程》,规定“各级政府、农本局、农民银行、地方银行及办理农贷各银行暨其他不以营利为目的之法团,得酌认股额提倡之。”[12]如此,除农本局之外,农民银行、中国银行、交通银行、中央信托局等国家银行以及地方银行,均获得与农本局同等辅设合作金库的权利,参与合作金库的辅设。在各行局共同推动之下,中国农业合作金库数量快速增加,分布地区日益广泛,1937年全国合作金库仅13所,1938年底即增至125所,增加将近10倍,至1941年,全国县合作金库数量达413所,省库6所,分布地区17省市。[13]其中以西南五省,即四川、广西、贵州、西康、云南最为集中,合作金库总数在全国占比在60%以上。[14]但至抗战结束,合作金库实际成立者仅省县两级,中央合作金库并未组设,各省合作金库由地方政府自行监督,统一的合作金库体系未能建立。
表1 抗战期间县农业合作金库历年发展概况 单位:所
1937年 | 1938年 | 1939年 | 1940年 | 1941年 | 1942年 | 1943年 | 1944年 |
13 | 125 | 220 | 356 | 413 | 454 | 465 | 466 |
资料来源:根据朱斯煌主编:《民国经济史》,银行学会1948年版,第19页数据编制。