从“财政分灶吃饭”看中央和地方财政关系的症结与应变（一）

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引子

“集中力量办大事”实际上是中国政府财政体制的一个基本问题的另一种说法，也是长期以来中央与地方事权博弈的基本问题。“集中力量办大事”固然有利于中央集中财力解决国民经济的重大项目，但“集中力量办大事”的事权无限扩大，也就如冯兴元所说的：计划经济变成只顾当下的“统治主义”经济。在中国这样一个发展极度不均衡的国家里，结构调整不能仅仅盯住产业结构调整。东西南北的发展不平衡实际上至少在土地资源利用的水平上差距也很大。我国的自然资源的可持续科学利用水平在很大程度上决定了未来几百年内中国是否能成为世界强国的一个关键因素。所以本文搜集了部分学者的观点供讨论。

一、   中国政府间财政体制的变革：从“分灶吃饭”到“分税制”的回顾

　　

(一)1980—1988年“分灶吃饭”财政体制改革及其主要内容

　　1979年4月中央经济工作会议正式提出对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。其后筹划、启动了“分灶吃饭”的财政分权改革。

　　1.1980年的“划分收支、分级包干”财政体制。国务院于1980年2月颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，从1980年起实行财政管理体制改革。

　　同原财政体制比较，新的财政体制有以下几个特点：一是由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”。分为中央一个灶，地方20多个灶，打破了吃大锅饭的局面。这种体制，是在中央统一领导和计划下，各过各的日子，有利于调动两个积极性。二是财力的分配，由“条条”为主改为“块块”为主。大大增加地方的财政权限，有利于因地制宜地发展地方建设和社会事业。三是分成比例和补助数额，由原来“总额分成”时的一年一定改为五年一定，定后五年不变，使地方“五年早知道”，便于地方制定和执行长远规划。四是寻求事权和财权统一，权利与责任统一。这种财政体制是根据计划与财政实行两级管理的原则设计的，财政的收支范围又是根据企事业单位的隶属关系划分的。谁的企业，收入就归谁支配；谁的基建、事业，支出就由谁安排，其事权与财权比较统一，而且分灶吃饭，自求平衡，权利与责任也挂得比较紧。“分灶吃饭”开始后对于直辖市、广东、福建、江苏和少数民族地区，仍分别定有特殊体制或特殊照顾。

　　2.“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。随着以两步“利改税”为中心内容的税制改革的实行，根据党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》的精神，国务院决定，从1985年起，各省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的预算管理体制。其基本规定如下：一是基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置，划分各级财政收入。特别对中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入作了细分。二是仍按隶属关系，划分各级财政支出。三是区分不同情况实行上解、分成、补助。四是广东、福建两省继续实行财政大包干办法。五是对民族自治区和视同民族地区待遇的省，按照中央财政核定的定额补助数额，在5年内，继续实行每年递增10%的办法。六是经国务院批准实行经济体制改革综合试点的重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、西安、广州等城市，在国家计划中单列以后，也实行全国统一的财政管理体制。七是在财政体制执行过程中，由于企业、事业单位的隶属关系改变，应相应地调整地方的分成比例和上解、补助数额，或者单独进行结算。

　　(二)1988年以后的多种形式的地方财政包干体制

　　1.财政包干体制的形式。

　　1988年7月，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，从1988年开始执行。全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地方分别实行不同形式的包干办法。一是“收入递增包干”办法。这种办法是：以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率(环比)和留成、上解比例。在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比例，实行中央与地方分成；超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到递增率、影响上解中央的部分，由地方用自有财力补足。二是“总额分成”办法。这种办法是根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方的留成和上解中央的比例。三是“总额分成加增长分成”办法。这种办法是在上述“总额分成”办法的基础上，收入比上年增长的部分，另定分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，增长部分除按总额分成比例分成外，另加“增长分成”比例。四是“上解额递增包干”办法。这种办法是以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上交。五是“定额上解”办法。这种办法是按原来核定的收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。六是“定额补助”办法。这种办法是按原来核定的收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助。

　　此外，各省、自治区、直辖市和计划单列市所属市、县的财政管理体制，由各地人民政府根据国务院的上述决定精神和当地的情况，自行研究决定。

　　2.对“分灶吃饭”框架下财政包干责任制的述评。

　　财政包干体制的原则和框架，发轫于80年代初的“划分收支，分级包干”，并受1987年后普遍推行的企业承包(包干)的影响，在当时的经济发展中，特别是在调动地方组织财政收入方面，起过积极的作用。但是随着改革的深化，它的弊端也日益明显，主要表现为：一是仍然束缚企业活力的发挥、无法实现真正的公平竞争。二是强化地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。三是中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性，脱离不开频繁变动之苦。四是运行结果带来财力分散，“两个比重”(财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重)过低，地方缺乏必要的税权和稳定财源，中央缺乏必要的宏观调控主动权。

随着改革与发展的进程，建立统一的、科学的和规范化的财政管理体制成为建立社会主义市场经济体制、正确处理政府与企业、中央与地方两大基本经济关系和财政关系的迫切任务。这最终导致在经过了积极、深入的探讨和部分地方的试点之后，1994年实行了财税制度根本性的改革，建立以分税制为基础的分级财政框架。

　(三)“分税制”财税体制改革

　　1992年10月，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标模式。经过一定的前期准备，1994年，中国实行“分税制”财政体制改革，体现了按照市场经济的要求进行的从“行政性分权”转为“经济性分权”的根本性变革。这次改革的着力点集中在解决改革开放前15年中由于在“条块分割”行政隶属关系控制体系内“放权”、“让利”所导致的财政实力过弱、财政体制关系紊乱、中央财政调控能力严重不足等问题；关键内容是以构建分税分级财政体制来正确处理政府与企业、中央与地方两大基本关系，为适应市场经济客观要求的财政职能转轨和正确处理政府与市场关系的全局性深化改革奠定基础。

　　1.分税制财政体制的主要内容。

　　 1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，新体制从1994年1月1日起在全国实行。分税制财政体制主要包括以下三方面的内容：

　　(1)中央财政与地方财政税收划分。根据事权和财权相结合的原则，将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；把同经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税种，增加地方收入。

　　中央财政固定税收及收入有：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)，中央企业上交利润，外贸企业出口退税。

　　地方财政固定税收及收入有：营业税(不含铁道部门，各银行总行，各保险总公司集中交纳的营业税)，地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业的所得税)，地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分)，房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产收入征收的农业税(简称农业特产税)、耕地占用税、契税、遗产和赠予税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。

　　中央与地方共享税收有：增值税(中央分享75%，地方分享25%)、资源税(海洋石油资源归中央，此外资源税归地方)、证券交易税(当时规定中央和地方各分享50%)。

　　(2)中央财政与地方财政支出划分。根据财权与事权相统一的原则，在支出范围上作了如下规定。

　　中央财政支出有：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科技等各项事业支出。

　　地方财政支出有：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护建设费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。

　　(3)中央财政对地方税收返还额的确定。实行分税制财政体制时，为了保持地方的既得利益而逐步达到改革目标，一方面按照国务院《关于分税制财政管理体制的决定》，实行中央和地方的税种划分、支出划分，使分税制如期实施，另一方面对原包干体制下的分配格局暂时不作变动，原体制下中央对地方的补助继续按规定补助。原体制下地方上解收入仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，继续递增上解；实行总额分成的地区和原分税制试点的地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数和核定递增率，每年递增上解。通过这种办法过渡一段时间再逐步规范化(后来取消了地方上解的“递增”)。

　　2.分税制财政体制的配套措施。

　　(1)改革国有企业利润分配制度。根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配关系。从1994年1月1日起，国有企业统一按国家规定的33%税率交纳所得税，取消各种包税的做法。考虑到部分企业利润上交水平较低的现状，作为过渡办法，增设27%和18%两档照顾税率。企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业留用资金归还。取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。作为过渡措施，可根据具体情况，在一段时间内对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库。

　　(2)同步进行税收管理体制改革，建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所得税制。从1994年1月1日起，分设中央税务机构和地方税务机构。国家税务局负责征收中央固定收入和中央与地方的共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。

　　(3)改进预算编制办法，硬化预算约束。实行分税制之后，中央财政对地方的税收返还列中央预算支出，地方相应列收入；地方财政对中央的上解列地方预算支出，中央相应列收入。中央与地方财政之间都不得互相挤占收入。改变中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求，地方编制预算后，报财政部汇总成国家预算。

　　(4)建立适应分税制需要的国库体系和转移支付制度。根据分税制财政体制的要求，原则上一级政府一级财政，相应要有一级金库。在执行国家统一政策的前提下，中央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责。实行分税制以后，地方财政支出有一部分要靠中央财政税收返还来安排。为此，要建立中央财政对地方税收返还和转移支付制度并且逐步规范化，以保证地方财政支出的资金需要。

　　(5)妥善处理减免税政策问题。考虑到有的省、自治区、直辖市政府已经对一些项目和企业作了减免税的决定，为使这些企业有一个过渡期，在制止和取缔越权减免税的同时，对于1993年6月30日前，经省级政府批准实施的未到期地方减免税项目或减免税企业，重新报财政部和国家税务总局审查、确认后，从1994年起，对这些没有到期的减免税项目和企业实行先征税后退还的办法。这部分税收中属中央收入部分，由中央财政统一返还给省、自治区、直辖市，连同地方收入部分，由省、自治区、直辖市政府按政策规定统筹返还给企业，用于发展生产。这项政策执行到1995年。

　　3.1994年后中央和地方收入划分的调整和变动。

　　1994年以后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，对中央与地方收入划分又作了一些调整，主要措施有：

　　(1)证券交易(印花)税分享比例的调整。自1997年1月1日起，将证券交易印花税收入分享比例调整为中央80%、地方20%。从2002年起中央97%、地方3%。

　　(2)1997—2001年期间将金融保险业营业税税率由5%提高到8%，提高税率增加的收入归中央财政。为支持金融保险行业的改革，从2001年起，经国务院批准，金融保险业营业税税率每年下调1个百分点，分3年将金融保险业营业税税率从8%降低到5%。

　　(3)实施了所得税收入分享改革。国务院决定，2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%；2003年以后中央分享60%、地方分享40%。并明确中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司(子公司)所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。所得税收入分享改革自2002年1月1日起实施后，国家税务局、地方税务局征管企业所得税、个人所得税的范围暂不作变动。自改革方案实施之日起新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理。

　　(4)改革出口退税负担机制，建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75：25的比例共同负担。自2005年1月1日起调整中央与地方出口退税分担比例。国务院批准核定的各地出口退税基数不变，超基数部分中央与地方按照92.5：7.5的比例共同负担。

　　(5)政府间转移支付制度不断改进。1994年实行的分税制改革，除保留了原体制中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况，建立了中央对地方的税收返还制度，其目的在于保证地方既得利益，实现新体制的平稳过渡。税收返还以、1993年为基数，以后逐年递增，即1993年中央将净上划中央的收入返还地方，1994年以后，返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即上述两税每增长1%，中央对地方的税收返还增长0.3%。另外，以“过渡期转移支付制度”为开端，基于“因素法”的转移支付办法逐步发展，较客观、公正而有力地支援欠发达地区。

　　4.省以下财政管理体制的改进。

　　在中央对省实行分税制后，各地也比照中央对省的分税制框架，试行省以下分税制，力求按税种划分各级政府的收入范围，省级财政调控力度有所增强。与此同时，初步建立了相对规范的省以下转移支付制度，规模也逐年扩大。

　　中国省以下政府间财政关系在1994年后的突出问题，是基层财政的困难没有有效缓解，省级政府财力集中度高，转移支付力度不足，省级以下纵向财力差距过大。从2005年起，中央财政另外拿出150亿元对地方实施“三奖一补”政策。政策实施的目标是：通过继续增加财力性转移支付和不断创新省对县及县对乡财政管理模式，力争在3年时间内，使县乡财政困难状况有明显的缓解。

　　综上所述，1994年分税制财政体制改革，是中国改革开放之后财政体制的一次具有里程碑意义的重大改革。实行分税制，在“经济性分权”框架下超越了“行政性分权”的局限，调动了各级地方政府的理财积极性，促进了企业的公平竞争，并开启了后续深化改革推进公共财政转型的空间。

    文章来源：http://blog.sina.com.cn/s/blog_53aecffb0100ywzn.html

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