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谈谈农村土地确权

2013年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》中提出：用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

我这篇文章就来谈一点对“农村土地承包经营权确权”（以下简称“土地确权”）的一点个人看法。

一、土地确权的法律意义：将农民的土地承包经营权从契约权利转变为财产权利

别看这个简单的确权，它意味着我国农村土地制度的巨大变革，通过确权，我国农民原来对土地的承包经营权从契约权利变成了财产权利。

那末，契约权利和财产权利有什么不同呢？我下面来说明一下：

1、契约权利是依附于合同的，而财产权利则是由政府主管部门颁发产权证来确认的。

我们这里所说的契约，就是指合同。上世纪八十年代全国农村推行“家庭联产承包责任制”的时候，农民普遍是通过与所在的生产大队队委会（人民公社解散以后，改为“村委会”，下同，不另作说明）所代表的“集体”签订“生产责任制承包合同”而取得了对土地的承包经营权。

在法律上，契约权利通过合同的签订而产生，也随着合同的消灭而消灭。合同可以因为到了合同规定的期限，或者因为合同双方已经履行完毕，而终止；可以因为签订合同的某一方未履行或未合格履行合同义务，而被另一方解除合同；合同还可以因为签订合同的某一方对合同内容有重大误解或其他法定事由，而申请人民法院撤销合同；合同还可能由于合同内容违法、违反社会公共利益等法定事由，由人民法院宣布无效。一旦合同因为某种原因而终止，或被解除，或被人民法院裁定撤销，或被人民法院宣布无效，与合同相关的契约权利也就不存在了。

财产权利（简称“产权”）就不一样了。财产权利是通过政府主管部门颁发的产权证来确认的，它不依附于合同，它是产权人私有的一种权利，在法律规定的范围内，产权人可以任意使用或处置属于他的财产，不象契约权利那样是要受签订合同的另一方牵扯制约。所以，一旦农民的土地承包经营权确权以后，农民原来与村委会所代表的“集体”签订的承包合同就形同废纸了。

2、契约权利是与契约义务相对应的，而财产权利则是独立存在的，无对应的义务

合同分双务合同和单务合同，我们这里涉及到的是双务合同，因为当初的农村签订的“生产责任制承包合同”，属于双务合同。在双务合同中，“权利与义务相对应”的含义之一是，合同当事人一方之权利，即合同当事人另一方之义务；反过来也是这样，合同当事人一方之义务，即合同当事人另一方之权利。含义之二，合同当事人的任何一方都有权利，也都有义务，而且，履行合同义务是享受合同权利的前提，也就是说，合同当事人的任何一方，如果拒绝履行他的合同义务，或者履行合同义务不合格，就不能享受合同权利。马克思说，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。

上世纪八十年代推行农村“家庭联产承包责任制”的时候，从中央到地方、到基层的各级领导干部，以及各种官方媒体，都努力强调：实行承包制不是要改变土地公有制，承包制只不过是农业经营方式的一种改变，只是把耕种集体土地的“生产任务”承包给了农民，而不是把土地分给了农民，也就是说，在当时的形势下，必须在理论上划清“包产到户”与“分田单干”之间的界限。“包产到户”中，农户所“包”的“产”就是指“生产任务”。

所以，在农户与以村委会为代表的“集体”签订的承包合同中，农户一方的基本义务就是：完成生产任务。同时，农民还要承担其他一些义务，例如，向国家缴纳各种农业税费的义务、向“集体”交“提留”的义务。当时有一句顺口溜，叫“缴足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”。给集体交的“提留”，一是用于支付村委会管理干部的报酬；二是用于各种集体公共开支；三是用于兴建或维护各种集体公共设施；四是增加集体储备。我们都知道，现在，向国家缴纳农业税费的义务已经不存在了，给集体交“提留”的义务也绝大部分不存在了。

既然农民在承包合同中的基本义务是：完成生产任务，所以，如果某个农户的劳动力都已经进城打工或经商，无法耕种其所承包经营的土地了，那末，村委会就可以顺理成章地将土地收回来，承包给其他农户，或者另作他用。

但是，经过土地确权，将农户的承包经营权变更为财产权利，这就不同了。财产权利是不依附于合同的，而是通过产权证来确认的。一旦农民握有产权证，即使他全家所有的人都进了城，村委会干部也无权处理他的承包地。事实上，中央已经下了通知：不得因为农民进城而收回他们的承包地和宅基地。

这次农村土地确权的对象，除了农民的承包地以外，还有农民的宅基地。宅基地也属于集体所有制的土地，是由村委会（人民公社时期是生产大队队委会）无偿划拨给村民，用于解决村民居住问题的土地。在过去，如果某家农户由于家庭人口增加，或者由于子女长大成家后要分家单过，可以向村委会申请拨给新的宅基地；如果某家农户由于主要成员进城当了工人或干部，或迁居到其他村去，全家搬离该村，村委会也可以收回其宅基地。但是，现在就不同了。土地确权以后，农户即使全家离开该村，进城打工或经商，村委会也无权收回其宅基地，因为该农户拥有政府主管部门颁发的产权证，他对这块宅基地拥有产权。

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二、农村土地确权的正面意义和负面隐忧

1、农村土地确权的正面意义

（1）保护农民的权益

农民是我国社会中最大的也是最底层的弱势群体。近些年来，农民大量进城打工或经商，农村的基层干部就趁机以村委会的名义收回农民的承包地。如果说，将收回的承包地交给那些还坚持在农村种地的“种粮大户”耕种，那还则罢了，而目前的主要问题是，许多地方的村委会将收回的承包地另作了他用。有的引进外来的工业或商业投资商，将这些土地租赁给投资商盖工厂或作其他工商业用途；有的在这些土地上盖小产权房，然后高价出售或出租牟取暴利；有的还将这些土地以租赁或出售的名义转让给城镇的某些干部或有钱人，供他们盖乡间别墅，等等。更有些基层干部，将全家进城的那些农户的承包地和宅基地收回来另作他用还觉得不够过瘾，甚至将那些并未全家进城的农户的承包地也侵占了。在将土地租赁给工商企业投资商、盖小产权房、供城里干部盖乡间别墅等中间，某些基层干部内外勾结、大做手脚，贪污受贿，所以，近年来，“小官巨贪”的案件屡见不鲜。

还有一些是在国家征用土地的过程中肆意侵吞农民的利益。因为土地在法律上都是集体公有的，在确权以前，农民对土地没有产权，所以，征地部门只要与村委会或村委会的某些领导人签订征地合同就行了，这样的征地合同就可以在法律上生效了。某些村干部就趁机向农民隐瞒征地补偿款、动迁房的真实数额，从中大肆贪污。有的村长或村支书贪污的征地补偿款和动迁房价值竟高达上亿元。

由于农民原来的土地承包经营权只是一种契约权利，是依附于承包合同的，而村委会是签订承包合同的另一方，常常可以借承包合同另一方当事人的身份，找出种种借口来指责农户履行合同不合格，从而侵犯农户的权利。这样的官司即使打到法院去，法院也只能按合同纠纷来处理，农民的官司也未必打得赢，最终往往是调解一下，多少给农民一点补偿了事。

确权以后就不同了，农户对土地有了政府颁发的产权证，村委会干部跟这块土地没有任何关系了，就无法任意侵犯农民的土地权益了。即使遇到政府征用农村土地，土地征用合同也只是在征地部门与农户之间签订，没有村委会干部什么事。如果村干部硬要插手，就构成侵犯他人财产权，产权人是可以向法院起诉他的。

（2）给农民留一条退路

为什么要通过确权，给进城农民保留他们在农村的宅基地权和耕地承包经营权呢？

如果收回进城农民的承包地和宅基地，大多数进城农民就成了真正的无产者，一旦发生经济危机，进城农民中出现了大批失业者，他们可就是连一点退路也没有了。

目前我国原城镇居民的社会保障体系，尽管还有种种不尽人意之处，毕竟还是基本完整的，生、老、病、死基本上都有一定的制度和基金来保障。而要对我国目前全体农民（包括进城农民和留在村里种地的农民）的社会保障体系，就只是刚刚起步了，不是制订制度条文难的问题，而是政府的财力根本承担不了的问题。就拿住房来说，原城镇居民多少都有福利分房时代留下来的“老公房”，很多人现在就住在“老公房”里，如果遇上动迁，还能得一笔不菲的补偿。进城的农民有什么？要说有，也就只有以前留下来的宅基地和承包地了，他们在生、老、病、死的社会保障方面有很多问题都还没有解决，如果再剥夺他们的宅基地和承包地，确实是不合适的。

（3）给种粮大户银行贷款提供方便

现在，各地方政府都在扶持“种粮大户”，并尽量帮助他们扩大生产经营规模。要让种粮大户扩大生产规模，其主要困难之一，是缺乏资金，种粮大户们需要购置农机、购买种籽、化肥、农用薄膜等。凡遇到需要资金时，第一个想到的就是向银行贷款。但是，现在政、银分家了，银行有银行的规矩：要贷款，就得提供担保。过去遇到这种情况，一般都是政府出面担保，但是，现在有了新的规定，政府已经不得向企业和个人提供银行信用担保了。

如果象过去那样，农民的土地承包经营权只是依附于承包合同的契约权利，或合同权利，那末，从法律意义上说，这种承包经营权也是不能用作向银行的贷款担保的，因为一旦承包合同不存在了，依附于它的土地承包经营权也就消失了，银行的贷款担保岂非落空了？但是，现在不同了，经过确权以后，农户的承包经营权变成了财产权利，有了产权证，用这种财产权利向银行作抵押或质押贷款，至少在理论上、法律上是说得通了。

（4）妥善解决承包土地面积不准、四指不清的问题

如前所述，当初在推行“家庭联产承包责任制”的时候，强调的是承包“生产任务”，而不是“分田单干”，甚至最初许多基层干部和农民对承包制抱着一种“临时”的心态，所以，当初在丈量划分承包地的时候，基层干部并不是很认真，农民也并不很计较，土地面积丈量不准，承包地四指不清的问题是普遍存在的。所以，在承包制实行以后，很多地方都发生农户之间因承包地之间的界限不清而产生的纠纷和矛盾。尤其是当政府有关部门或房地产商向农村征地的时候，常常会出现征地部门丈量的土地面积与承包合同上所载的土地面积不符的情形，从而引致双方争执，因为面积的多一点或少一点，都影响着征地补偿的金额。

当然，某些村干部为了谋取个人利益，在承包地面积和四指上故意“捣鬼”的事情也是存在的。

妥善解决承包土地面积不准、四指不清的问题，也有利于政府主管部门摸清中国农村土地的“家底”。建国以来，我国各地农村历年的耕地面积是在不断变化的，既有通过开荒增加的耕地面积，也有由于农田水利建设、修建道路、村庄扩大、举办农村企业等原因而减少的耕地。而各地的基层统计人员，往往是通过在历史数据基础上加减各种原因造成的增减数而得出现存数字，而各种原因产生的增减数都是依据下面报上来的数字。往往没有经过实地测量核实，所以，这种统计数据是很不准确的。如果有通过这次农村土地确权，查清我国土地资源的家底，未偿不是一件好事。不过，如果所确权的土地都要经过权威测量部门统一测量核实，载于产权证上，可能需要的工作量非常之庞大。

2、农村土地确权带来的隐忧

（1）从理论上讲，有架空农村土地集体所有权的嫌疑

过去的教科书上都是这样说的：所有权包括了占有权、使用权、收益权、处分权四项权能。这四项权能是所有权的具体体现，虽然在一定条件下，所有权与使用权、收益权等权能可以有条件地相互分离，但所有权的存在归根结蒂是体现于这四项权能的存在的，如果这四项权能统统不存在了，所有权也就不存在了。

但是，现在，在我国农村土地制度上，在土地集体所有权与四项要能中间，又冒出来一个“土地承包经营权”，这个“土地承包经营权”与“集体所有权”之间是什么关系？“土地承包经营权”与“四项权能”之间又是什么关系？这恐怕又得中国的那些歪嘴子理论家们费一番心力，好好将其解释圆满了。

从实践中来看，占有权、使用权、收益权、处置权今后可能都归了持有“承包经营权”的产权人，而“集体所有权”的代表（村委会）基本上被踢出局了。那末，土地的集体所有权还有什么实际意义吗？

（2）将出现土地产权人与土地大规模分离的奇观

我们都知道，在过去的二、三十年中，中国已有数亿农民进了城，而且未来还会有越来越多的农民要离开农村进城。很可能未来进城农民的总数要远大于留在农村的农民。那末，进了城的农民将来还可不可能重新回到农村老家去呢？我们认为，也许有少数进城农民将来可能回到农村去，但他们中的绝大多数是永远也不回去了。我们发现，第二代农民工已经不会种地，也不肯学习种地了，第三代农民工、第四代农民工呢？其实到了一定的时间，“农民工”这个称呼本身就需要改掉了，如果永远都不肯回到农村去种地了，对他们的称呼前面就不要再冠以“农民”二字了。

总之，城镇化运动一旦开始，就再也不会逆转的。

但是，土地确权以后，这些不会种地，可能永远也不回到农村去的人，却可能掌握着中国农村大部分耕地和宅基地的产权，他们持有ZF颁发的产权证。而且，这些产权是非常之分散的，它可能分散在上亿进城农户的手中。试想，这种奇观的出现，可能给中国未来农业的发展形成什么样的障碍？

（3）中国农业未来发展的理想模式应该是什么样的？

我认为，理想的模式应该象已经实现农业现代化的先进国家那样，用高速奔跑的拖拉机耕地，用农用飞机播种、施肥，用大型联合收割机收割，等等，而要做到这一点，首先就需要将土地联成几千亩、上万亩的一大片。

还有中国农业地区的自然村，都是在牛耕时代自然形成的，星罗棋布地分散在广大的农业区域里，每个村庄都占用了相当大的土地资源。由于数亿农民进城，许多地区的农村出现了“空心化”现象，村里的青壮年都走了，只剩下老人和孩子留守。据媒体对江西省“空心村”的采访报道，很多“空心村”进村后，只见房子不见人，有一个最严重“空心”的，原来100多户人家的大村，现在走得只剩下了一位老人。

其实这是一个很大的契机，我们完全可以将许多“空心村”里剩下未走的人合并到一起，几个或十几个“空心村”，合并成一个村，既便于对空巢老人集中照顾，也便于留守儿童集中上学。这样，我们就可以将这些空出来的村庄推平，既可以与环绕村庄的耕地连成数千亩、上万亩的一大片，又能大幅度增加我国耕地面积，因为这些自然村及联结自然村之间的道路等，占用的土地资源是很可观的。

至于将来有少数进了城又想回老家农村的，可以在合并以后的新农村里对他们进行妥善安置。

（4）隐忧是什么？

就拿上面我说的那个只剩下一位老人的“空心村”为例。也许若干年以后，那位老人也去世了，这个村子就成了名副其实的“鬼村”。但是，这个村子里的宅基地和村子周边耕地的产权证，掌握在100多户已进城的农民手中。今后，即使这个村子里荒草丛生，即使一埸暴雨过后这个村子里房倒屋塌，那些已进了城的产权人也懒得回来把倒塌的房子维修一下，因为他们压根儿就不打算回来住了。但是，如果ZF或哪家企业和个人想把这些土地资源利用起来呢？不管用什么办法利用，都要先取得这100多户产权人签字同意，否则，就是侵权，产权人就可能将你告上法庭。但这100多户产权人可能都不知道跑到哪个城市去了，光是联系这些产权人可能都是一项非常耗时耗力的事情，甚至有可能一户产权人家庭的几个成员分散在几个不同地方，而这些成员对产权都有份额，不征得他们同意不行。全部联系上了，接着就是跟这100多家产权人谈判签订征地或租地合同，更是一件非常麻烦的事，如果其中有几个产权人学城里人当“钉子户”，开出天价，不达目的打死也不签字，怎么办？这仅仅是一个自然村。中国有多少个这样的自然村啊？

如果将来向这样的产权人征用土地的成本越来越高，如果征用来的土地是用来种粮食的，那末，这些天价的征地成本都会间接摊入粮食成本，从而使中国的粮食成本也成了“天价”，种粮食还有利可图吗？

当然，以上是我个人的一点“隐忧”，也许ZF以后会想出办法来解决这个问题，使我所担心的事不至于变成现实。