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雷达卡
“治理”这个词近年来进入了中国媒体与大众的日常话语，尤其是在2013年党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化之后，它受到了更多的关注。在此之前，对治理的讨论仅限于学界，大家把源自英文“governance”的“治理”看作全球学术界比较新潮的东西，觉得“治理”这个名词和与它相关的种种理论仿佛不无道理。但如果细究起来就会发现，很少有人去追溯：这个概念到底从何而来?它到底有没有准确的内涵与外延?不同领域使用的“治理”概念到底是否相同?即使同一领域里不同学者所说的“治理”到底是不是同一回事?种种治理理论到底是基于意识形态的规范性理论，还是基于实证研究的归纳性理论?党中央提出的治理概念与学界流行的治理概念有什么不同?这种不明就里、拿来便用的现象不仅存在于中国，也同时存在于治理研究的发轫之地欧美国家——“治理”随处可见，但往往不知所云。
以五本近年来出版的英文学术书籍为例。第一本是《世界治理理论：一项思想史研究》[1];第二本是沃格林(Eric Voegelin)的译文集《治理理论与其他论文(1921—1938)》[2];第三本是论文集《修昔底德和政治秩序：治理的教训和伯罗奔尼撒战争的历史》[3];第四本是2017年出版的新书《庞培、卡托和罗马帝国的治理》[4];第五本也是2017年出版的新书《网络与民族国家：从多学科视角看互联网治理》[5]。这几本书都使用了关键词“governance”，也就是“治理”，但它们的含义绝然不同。如果这些作者三十年前出版同样的书，他们也许根本不会想到要用“治理”这个关键词。[6]在这个意义上，这些书名都有赶时髦的嫌疑。
实际上，仅仅25年之前，即使在英文里，“governance”这个词的使用率也是非常低的。在很多国家的语言中，原本没有“治理”这个概念。例如，在希伯来文中，对如何翻译这个词，至今尚无定论。[7]在中国也是如此，如果查看自1978年开始出版的《现代汉语词典》(2016年已出版第七版)，“治理”一词并没有今天人们使用的那些含义。
让人诧异的是，在过去25年里，“治理”忽然变成了一个非常时髦的词语，不只是在学术领域时髦，政客们也成天把它挂在嘴边。有一篇文章这样描绘它的热门程度：“治理被人称作一个流行语，一种风行一时的玩意，一套框架性工具，一个跨越不同学科的概念，一个伞状概念，一个描述性概念，一个模棱两可的概念，一个空洞的指称，一个用于狡辩的遁词，一种拜物教，一个研究领域，一种研究方式，一种理论，一种视角”。[8]
一、来龙去脉受福柯(Michel Foucault)启发，我们首先对“治理”这个概念进行粗略的谱系分析。谱系分析是“一种历史分析方法，它质疑我们对某些名词的常识性理解，检验这些名词的含义在不同情形下是如何构建的”。[9]谱系分析的意义在于，把大家耳熟能详的概念、理论问题化。不要毫无批判地就把它接受下来，而是要追问：它到底从何而来?为什么会出现?为什么会演化?为什么会流行?什么是其背后的推动力?它是否具有实实在在的意义?
讲谱系的话，就要先看词源(etymology)。英文中比“governance”出现更早的是“govern”，源自法文“governe”或意大利文“governo”，这个词语出现在11世纪末，其含义是具有权威的统治。在12世纪晚期，另一个相关的词汇“government”出现了，它具有我们今天常用的政府含义;它最初的含义除了政府之外，还包含对国家进行管理之行为的内容。到13世纪晚期，出现了“governance”，大概是从法文“gouvernance”引入的，其含义是管理、控制、统治某个事物或某个实体(包括国家)的行为和方式。[10]直到20世纪90年代以前，“governance”的含义没有太大变化。比如，一位英国传教士曾于1835年出版了《使用与控制时间和脾气的指导手册》(A Manual of Instruction on the Use and Governance of Time and Temper)，其中“governance”跟我们今天理解的治理毫无关系，而是讲如何控制时间与脾气。[11]英格兰中古末期最重要的政治理论家佛特斯鸠(Sir John Fortescue)1471年的著作《绝对王权与有限王权的区别》(The Difference between an Absolute and Limited Monarchy)，1885年再版时书名改为《统治英格兰：绝对王权与有限王权的区别》(The Governance of England： Otherwise Called the Difference between an Absolute and a Limited Monarchy)这里的“governance”跟我们通常理解的治理也没有什么关系，无非是指对英格兰的统治。[12]
谷歌扫描了三千万本图书，它的“Book Ngram Viewer”英文部分可搜索3600多亿个词。[13]借助这个数据库，图1展示了“governance”在过去五百年中使用的频率。除16世纪下半叶以外，这个词在20世纪中叶以前很少出现在出版物中。图2更集中地展示了“governance”在过去几十年中使用的频率。直到20世纪60年代前后，它在出版物中仍如凤毛麟角，其使用频率直到20世纪70年代以后才开始缓慢增长，而爆发式增长出现在1990年以后。
一个古老的名词，沉寂了几百年，在过去二十多年里却突然走红，这到底是怎么回事?它是如何发生的?为什么会发生?
变化的开端是在20世纪60年代。20世纪50年代的出版物中使用“governance”往往与国家管治相关，如当代缅甸的管治[14]、柏林的管治[15]。到了1960年，开始有人在讨论高等院校管理的出版物中使用“governance”一词。[16]此后，有关学校管理的书籍与论文中，“governance”一词开始频繁出现。[17]60年代有关都市管理的出版物中不时会出现“governing”和“government”。[18]自从1970年出版的一篇论文使用了“metropolitan governance”之后，[19]该领域的出版物中“governance”也不断出现。可以说，从20世纪60年代到70年代末，使用“governance”最多的无非是教育机构管理与都市管理这两个领域。为什么会这样?因为这两个领域都涉及管理，但它又不完全是由中央政府管理，所以与其使用“government”，不如使用“governance”。两者都有管理、管治之意，前者可以避免让人联想到中央政府，看似是一个更优的选择。
20世纪80年代出现了新的变化。此前，“government”与“governance”都曾用于公司管理领域，因为有人认为管理公司与管理城市、国家有相通之处。例如，哥伦比亚大学商学院教授伊尔施(Richard Sedric Fox Eells)在1960年出版的书中第一次使用了“corporate governance”;[20]两年后，他的《公司管控》(Government of Corporations)出版。[21]70年代下半叶，威廉姆森(Oliver E. Williamson)的两个重要成果横空出世：一是1975年出版的书籍《市场与等级制》，[22]二是1979年发表的论文《交易费用经济学：合约关系的治理》。[23]威廉姆森区分了两种经济管理架构——市场与等级制。由于这两部作品在经济学、管理学领域引用率极高，80年代以后，公司管理(corporate governance)成为广泛使用“governance”的又一领域。随着“治理”一词的流行，都市管理往往被译为都市治理，公司管理往往被译为公司治理。
直到20世纪80年代末，在政府管理领域、公共领域还很少有人使用“governance”。不过，三股暗流早已在涌动，它们在90年代掀起巨大的波澜，把“governance”变成了一个热词。
第一股暗流最强劲，来自欧美发达国家，与福利国家的危机有关。
福利国家的起源与资本主义制度的内在矛盾、资产阶级对社会主义的敌视、工人阶级的斗争息息相关。欧洲最早的福利政策都是出于对抗社会主义、对抗工人运动的目的而出台的，[24]极端仇视社会主义的普鲁士铁血首相俾斯麦就是一个最好的例证。[25]既然目的如此，福利政策不可能很慷慨。第二次世界大战以前，欧美国家虽然有些最基本的社会保险，但力度很小，其支出总额占国内生产总值的比重平均在1.66%以下。
二战结束以后，全球社会主义阵营空前强大，欧美资本主义国家也在1948—1973年间经历了一个经济增长的“黄金时期”。[26]这两个因素从引力与推力两个方向促使欧美大步走向福利国家，它们用于福利的开支占GDP的比重快速增长。1960年，欧美国家用于福利的开支占GDP比重的中位数为10.41%，比1930年翻了近10倍，1970年为14.84%，1980年为20.09%，此后增幅较小，1995年为22.52%。换句话说，今天欧美福利国家的基础主要是在战后的前30年(1945—1975年)奠定的。[27]
福利国家的兴起具有重要的政治含义。亚当·普热沃尔斯基(Adam Przeworski)出版于1985年的《资本主义与社会民主》一书有一个重要的观点是，从19世纪到20世纪中期，经过冲突、斗争，资产阶级和工人阶级达成了所谓的“阶级妥协”：一方面，工人阶级接受资本主义生产方式，不再要求废除私有制，让资本家有钱可赚;另一方面，资产阶级必须拿出一部分钱来改善工人的福利，不要盘剥工人阶级到最后一滴血，要使工人阶级有信心，相信明天会比今天好。这是一种阶级之间的妥协，妥协的实现方式就是各种福利和再分配。[28]从这个角度理解福利支出的增加，它实际上是花钱买安定团结、买人心。在战后黄金时期，欧美资本主义国家在很大程度上实现了这种安定团结，但随着时间的推移，也不可避免地带来了严峻的挑战。
20世纪70年代初期的石油危机、布雷顿森林体系的终结，以及其他种种原因让资本主义国家的经济扩张期嘎然而止，接踵而来的是经济增长停滞甚至下降，通货膨胀率高企，失业率大幅上升。[29]经济增长黄金时期结束了，福利国家的黄金时期便难以为继，毕竟福利政策花费巨大，需要雄厚的财力支撑。[30]然而，福利政策方面的麻烦只是表象，更深层次的麻烦反映在70年代上半叶出版的三部著作的书名上。
第一本书是欧康纳(James O’Connor)初版于1973年的《国家的财政危机》。该书第一页的一段话点明了财政危机的原因：“每个经济与社会阶层和群体都希望政府在越来越多的事务上投入越来越多的钱。但是，没有人愿意缴纳新税款或更高的税率。事实上，几乎每个人都希望降低税收，许多团体已成功地为自己争取到减免降税。社会对当地与全国预算的要求似乎是无限的，但人们对这些要求的支付意愿和能力看起来却是有限的”。[31]这里说的是，不管是什么阶级，都希望国家多花钱，资产阶级也希望国家花钱，比如说刺激经济之类，工人阶级更不用说;而在掏腰包方面，所有的阶级都不情愿，都希望尽量把负担转到别人头上去。支出大大高出收入当然就会出现财政危机，这是一种结构性的问题，很难解决。如果看统计数据的话，他的观点今天都是管用的，西方国家的财政收入和财政支出经常是不平衡的，有所谓的财政赤字的问题。
第二本书是哈贝马斯(Jürgen Habermas)初版于1973年的《合法性危机》。该书中的一张图有助于我们理解其核心论点(见图3)。[32]在哈贝马斯看来，经济系统、社会文化系统和政治行政系统之间是相互关联的。他关心的合法性危机(也许叫正当性危机更合适)发生在政治体系与社会文化体系之间：政治行政体系的运作需要以大众的忠诚为支撑，而大众的忠诚度取决于政治行政系统的社会福利政策表现;如果政治行政系统在社会福利政策方面表现不佳，社会文化体系就不会向它回报忠诚，导致出现正当性危机。
第三本书是亨廷顿(Samuel P. Huntington)等学者于1975年向美、欧、日三边委员会提供的研究报告《民主的危机：有关民主政体可统治性的报告》。报告第一段为西式民主描绘了一个近乎四面楚歌的图景。同一年，亨廷顿在另一篇文章中用“民主瘟疫”来形容当时的局面，确信“20世纪60年代展现出来的民主活力给70年代的民主提出了统治能力(governability)的问题”。[33]究其原因，报告列举了以下四点：第一，追求平等与个人主义之类的民主价值已导致权威正当性的削弱，普通民众对领导精英失去信任;第二，政治参与的民主性扩张已给政府造成过重的负担，导致政府活动范围不平衡的扩大，加剧了经济领域的通货膨胀趋势;第三，民主就意味着政治上的竞争，但这导致各社会群体的利益严重分化、政党的碎片化与衰落;第四，为了回应选民与利益集体的诉求，民主国家的外交往往带有狭隘民族主义的倾向。[34]这里需要强调的是第二点，资本主义民主许诺个人自由，允许大家参与政治，结果人们从四面八方向政府施压，要求提供自己可以享用的福利，但同时谁也不愿意付出代价;这必然造成政府无从招架。亨廷顿严词驳斥了这样一种说法：“治疗民主罪恶的唯一处方是更多的民主”。他认为，在当时的情况下用这个处方只会火上浇油，造成更糟糕的局面，当时各种问题的根源是“过度民主”，其处方只能是用两种策略对民主进行限制：一是很多问题不必政府管、不必用民主的方式处理;二是民主制度的有效运作需要一定程度的政治冷淡，一些人与一些社会集团不需要参与政治。如果实在做不到第二点，他希望社会集团都能自我约束。[35]显然，这无异于缘木求鱼。
这三本书在当时的学界与政界掀起轩然大波，它们实质上说的是同一件事，资本主义国家的阶级妥协需付出高昂代价，继续增加福利是国家难以承受的，国家的角色必须作出调整。当福利国家处于黄金时期，不少人认为找到了一个好的方式，可以让资本主义与工人阶级达成妥协，但到20世纪70年代，这种乐观情绪消退了。随着撒切尔夫人于1979年担任英国首相、里根于1980年赢得美国大选，一场新自由主义风暴席卷全球。[36]打着“私有化”与“自由市场”的旗号，新自由主义实行的就是亨廷顿推荐的第一种策略——“让国家缩水”。[37]在欧美发达国家，这是“治理”一词开始在学界走俏的背景。
第二股暗流来自发展中国家。发展中国家在20世纪六七十年代表现不俗。在1960—1979年间，发展中国家的人均GDP中位数的年均增长率为2.5%。但是对大量发展中国家而言，80年代是“失去的十年”。例如，在这十年里，拉丁美洲国家的人均GDP不仅没有增长，反倒下降了;[38]撒哈拉以南非洲国家与阿拉伯国家亦是如此。[39]事实上，在整个1980—1998年间，发展中国家作为一个整体，人均GDP几乎完全没有增长。[40]发展中国家失去的不是十年，而是将近二十年。各方都试图找到发展中国家经济衰退的病因，并对症下药拿出扭转这种局面的方案。世界银行认为，这些地区面临的最大麻烦是，国家管理经济的方式不当、能力不足，其角色必须作出调整。
第三股暗流是全球化(globalization)。熟悉全球化文献的人都知道，全球化已经历了三波高潮，我们今天所说的全球化实际上是第三波全球化，其起点是1980年前后。[41]如图4所示，全球化在80年代初期以前很少被人提及，而从80年代中期开始备受关注。虽然此前有过两波全球化，但新一波全球化对世界各国仍然是严峻的考验。商品、资金、技术、信息甚至人口跨越国界流动的规模越来越大，很多问题并不是一国政府单枪独马能够解决的，这也要求国家的角色作出调整。
上述三股暗流对世界各国造成了严重冲击。如何应对这些冲击?有些人或机构似乎有先见之明，在这些暗流还没有形成巨大波澜之前，他们已亮出了观点，甚至拿出了应对之策。就治理研究而言，有三个里程碑式的人物与机构。
第一个里程碑是美国外交官、教育家克利夫兰 ( Harlan Cleveland)。他在1972年出版了《未来的执行官》一书，希望未来出现一种新的管理方式：“做事的组织将不再采取从上到下的金字塔的管理方式，不再把绝大多数实际控制权集中在最高层手中……因为组织将变为扁平式，它们的管理方式将更可能是和议性、共识性、协商性的。需要解决的问题越大，更多的实权应该分散，更多的人应该能执掌它”。[42]
在这本书里，克利夫兰没有使用“治理”这个词，但他指出的变革方向正是后来治理研究者们倡导的。到1980年，他在文章中提到了“治理”：“如果我们要统治自己，同时不造成政府越来越膨胀，我们社会中的非政府组织将不得不非常清醒地把自己看作治理的一份子”。[43]在公共管理领域，最早谈论治理理念并使用“治理”的人，也许非克利夫兰莫属。然而，今天大谈特谈治理的人似乎遗忘了这位先行者，相关文献中很少提及他与他的思想。不管遗忘也罢，记得也罢，不可否认的是，克利夫兰是公共管理领域治理理论的奠基人。[44]
第二个里程碑是经济学家威廉姆森。20世纪70年代初，他反复提及“市场与层级制”(markets and hierarchies)，[45]并在1975年以此为题出版了一本书。[46]1979年他发表了一篇在经济学与管理学中非常经典的文章，题目是《交易费用经济学：合约关系的治理》。[47]这篇文章把决定交易完整性的制度框架叫做“经济治理结构”(economic governance structure)，而市场与层级制是两种不同的经济治理结构。到目前为止，这篇论文已经被引用10000多次，是经济管理领域引用率最高的论文之一。
第三个里程碑是世界银行。...
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源自：http://www.cwzg.cn/theory/201803/41617.html
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