二、城市土地制度改革向何处
姜大明部长在2018年全国国土资源工作会议上的讲话,没有透露非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的具体办法,落地时间点也没有明确。
结合姜部长提到的权属不变、符合规划条件,参考建国后城市土地制度变迁史,我们认为非房地产企业依法取得使用权的土地转为住宅用地的可能办法有三个:
一是通过土地储备机构,征购非房地产企业依法取得使用权的土地,再次进行招拍挂。
二是借助土地招拍挂系统,非房地产企业依法所取得使用权的土地,公开转让给房地产开发企业。
三是允许非房地产企业,将其依法取得使用权的土地,开发建设成住宅。由于所经营业务不包括房地产开发,可以作为福利房面向员工销售,但对外销售的可能性不大。
目前来看,第一种方法的可能性最大,第三种方法的可能性最小。垄断一级土地市场,是土地财政得以运行的前提之一。加之要满足规划需要,土地储备机构统一征购,对拥有土地使用权的非房地产企业而言也更加公平。
而第三种方法,从目前情况看,能否明确住宅产权具有很大不确定性。如果可以给予产权,由于工业用地的价格比住宅用地低,将工业用地转为住宅用地,会降低住宅的总成本,这会给商品房市场带来调整压力。此外,大规模的相对低价住宅供应,也会让企业和非企业职工有交易套利的动力,因为双方都能受益。
但无论最终是何种方式,可以确定的是,在维持土地财政和房地产市场稳定的背景下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的量,占每年新增住宅用地的比例可能很有限。
一方面,地方政府短期之内,难以摆脱对土地财政的依赖。除了最直接的国有土地使用权出让收入外,以土地作为资产进行抵押融资,也是地方政府建设基础设施和公共服务项目的重要资金补充。
而快速发展的房地产市场、垄断土地一级市场供给、招拍挂制度的组合,是城市地价和土地财政得以运行的前提,其中一个因素出现利空,都将威胁到土地财政的稳定。这就意味着,即使是放开非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地,在规模上可能比较有限。
另一方面,2013年以后国有建设用地供应面积持续下降,除受耕地18亿亩红线和城乡二元土地制度限制外,也有人为控制的因素。我们可以看到,2013年至2016年,北京市住宅用地供给完成率是持续降低的,这除了维持地价稳定外,也是为了维护房价的稳定。
从房地产调控经验看,重视限购、限贷等需求管理,而扩大供给的实际措施较少。从这一角度看,短期也难以大规模放开非房地产企业依法取得使用权的土地进入住宅用地市场。
房地产长效机制正逐步建立,而适度增加住宅用地供给是必要举措之一。我们认为,除了将非房地产企业依法取得使用权的土地用作住宅用地外,还可以采取以下三点措施。
一是拓宽地方政府财政资金来源,减少其对土地财政的依赖。我们前文提到过,2013年之后国有建设用地面积供应持续回落,有一定的人为因素,目的是通过控制土地供给维持土地财政的运行。
因此,使地方政府可以切实增加土地供应、加快商品房回归居住属性本源的前提是,地方政府对土地财政的依赖度降低。这需要从财政收入和支出两方面着手:
收入方面,增加新的地方税种,并适度提高新增地方政府债券的额度。2017年开始加强对地方债务严监管,各类融资偏门几乎都被堵住了。作为地方政府举债的唯一合法渠道,应适度增加地方政府新增债券的额度。同时,拓宽财政收入,如开征房产税并划为地方税种等。
支出方面,事权适度上移至中央财政。
二是提高住宅用地的比例。除了国有建设用地供应面积减少外,国内还普遍面临着住宅用地占比低的情况。
以北京为例,2008-2017这10年中,住宅用地供应占总供应面积的比例持续低于50%,2015年由于总供给面积减少而被动提高至47.8%,2017年则因住宅用地根据库存情况供应动态调整而提高至47.7%。上海住宅用地占比略高于北京,但整体也低于6成。
伴随着产业结构升级,工业用地占比收缩是趋势,这也为提高住宅用地比例提供了基础。
三是疏通城乡二元土地制度,缓解大城市的土地供给压力。中国现行土地制度下,城市土地属于国家所有,而农村土地属于集体所有。根据现行法律,农村集体用地必须先征为国有,才可以进行转让、拍卖。
姜大明部长指出的研究深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,实际是在加快城乡土地制度的融合,这有助于缓解城市土地供给压力。
以深圳为例,据统计2013年深圳有241个城中村,总用地面积43.9平方公里,人口215万人,超过深圳当年常住人口的20%。将这些集体用地征收为国有用地,可以明显丰富深圳的土地供给。