发布时间：2015-09-02 来源：人大经济论坛

　　摘要：农村留守儿童问题已经成为我国经济转型时期越来越突出的社会问题，本文从我国目前农村留守儿童基本权利的现实状况进行分析，对目前农村留守儿童权益保护中存在的问题，提出一些保护农村留守儿童合法权益的针对性的措施。 　　关键词：留守儿童；监护制度；教育机制；社会保障制度 　　一、我国农村留守儿童合法权益保护现状 　　近年来，数量越来越多的农村人口进城务工，同时也导致留守儿童人数的增加。截至2010年6月全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童21.88%，与2005年全国1%抽样调查估算数据相比，五年间全国农村留守儿童增加约242万。①农村留守儿童已经成为不得不关注一个社会群体，尤其在中西部地区及少数民族区域面临的问题更加明显。我国《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪保护法》中明确规定未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权、受教育权等基本权利，但就我国目前部分农村留守儿童而言，基本生存都很难保证，何谈其他权益的实现？目前，我国农村留守儿童基本权利实现现状如下： 　　1、生存权现状 　　目前农村绝大多数家庭至少有一人外出务工，留守儿童大多是和自己祖父母辈或者其他亲属一起生活，部分留守儿童甚至处于无人看管的状态。其生活起居、饮食、患病等最基本的生存状态与正常家庭孩子的差距甚大，部分留守儿童在生活上“完全自理”，还有来自外界的排挤、歧视，甚至是溺水、触电、自杀、车祸、外界人身伤害、奸幼等各种悲剧屡见报端，[1]其生命健康权得不到很好的保障。 　　2、身心发展、受教育权现状 　　2013年全国妇联发布的《中国2010年第六批人口普查资料》显示，我国农村留守儿童各年龄阶段所占比例：学龄前（0―5周岁）为38.7%；小学学龄（6―11周岁）占32.01%；初中学龄（12―14周岁）占16.30%；大龄（15―17周岁）占13.32%。[2]接受教育对一个人的人生发展意义重大，但是诸多农村留守儿童由于家庭监管缺乏、年龄所限导致的对教育认识不足而厌学、辍学，有可能造成其一生将与其父母同样的命运：达到一定年龄只能外出打工，再次成为“穷二代”。成长发育的关键时期缺乏父母、教师对其人生观、价值观等思想观念及情感精神上的鼓励、引导和支持，导致其“随性发展”、性格内向、孤僻、内心自卑等，缺乏正确的人生价值观念，甚至会走上违法犯罪的道路。这也是导致我国未成年违法犯罪率上升的原因之一，②同时也在很大程度上影响了农村社会的稳定性。 　　3、受保护权现状 　　越来越多的留守儿童被歧视、被人身侵权、暴力、自杀，甚至被诱拐、贩卖等事件的曝光表明作为父母不在身边的弱势群体，留守儿童享有的受保护的基本权利都很难得到保障，更别说身心健康、受教育权益的实现。父母不在身边，很多时候政策于他们而言显得苍白而无力。 　　二、我国农村留守儿童权益保护存在的问题及原因分析 　　1、受监护权并未完全得到实现 　　目前农村留守儿童监护主要包括以下几种形式：单亲监护、隔代监护、委托监护、无人监护四种情形。 　　（1）单亲监护 　　单亲监护，是指父母双方其中一方外出务工，另一方在家照顾孩子的监护方式。我国《民法通则》、《未成年人保护法》等都规定父母是未成年人的监护人，父母负有对孩子监护的义务。由于父母亲自身所受教育及对教育重要性认识程度不高，对孩子教育不重视，有的家庭甚至存在对留守儿童虐待的现象。据调查，由父亲监护的留守儿童未按规定接受义务教育的比例高达5.12%，由母亲监护的儿童接受义务教育的比例为3.13%。③单亲监护模式下，儿童从小就缺乏父母一方的关爱，不利于其心理健康的发展。 　　（2）隔代监护 　　隔代监护，是指父母均外出务工，由祖父母或者外祖父母对留守儿童照顾的一种监护方式。截止2010年，我国由祖父母辈单独监护的留守儿童接受义务教育的比例为3.11%，祖父母平均年龄为59.2岁，有8%的祖父和25%的祖母从未上过学。④隔代监护对留守儿童权益保护存在的问题主要表现在：首先，存在明显的“养”而不“教”，受教育权并未完全得到保障。祖父母辈对孩子过于溺爱，注重对孩子的养育而忽视对其在思想观念、行为发展方面的管制和约束，导致部分留守儿童的学校教育程度不高，受到一些社会不良风气的影响，价值观念偏差、品性变坏，甚至走上犯罪的道路。究其原因，主要是由于隔代监护中祖父母辈由于年龄差异和自身对孩子教育观念的限制，并没有更多的精力和意识来加强对孩子教育和良好性格的塑造。其次，长期脱离双亲的监护，导致留守儿童在成长的关键阶段缺乏最基本的亲情关爱，身心健康发展不健全。容易造成留守儿童心里发展异常、性格孤僻，严重的有自闭症、孤独症等，留守儿童的健康权得不到基本的保障。 　　（3）委托监护 　　委托监护，是指父母双方均外出务工将孩子委托亲友或有关部门代为照顾的一种监护方式。目前，委托监护是一种解决留守儿童基本权利保障的较为有效的监护方式，但是我国尚未建立完整的委托监护制度，受托人对被监护人的监护仍然基于亲友间的互相照顾的道德观念，很难将自身受委托的义务落到实处，重“养”而轻“教”。主要原因在于：由于委托监护缺乏一定的约束力，受托人监护义务履行不当时的责任承担不明确（或者几乎无责任承担一说）而导致其懈怠履行监护责任。于留守儿童本身而言，由于身处另外一个家庭，如果受托人疏于对其心里健康的引导，其很可能受到来自家庭的排挤产生“寄人篱下”的感觉，从小感受不到父母对孩子的亲情，对身心健康发展不利。 　　（4）同辈监护或者无人监护 　　同辈监护，是指父母双亲均外出务工没有祖父母辈，而由年长兄姐对年幼留守儿童照顾的监护方式。首先，部分家庭往往监护人也是未成年，自己是留守儿童的同时还要照顾弟弟妹妹，加重生活负担，这样的监护方式等同于无人监护。并且从小就有一种被父母、被社会抛弃的感觉，孩子的基本生存能力都存在问题。其次，对于由成年兄姐监护的留守儿童而言，其生活在很大程度上比未成年兄姐的监护更有保障，但是仍然比不上双亲监护。 　　2、农村教育机制不健全 　　对留守儿童的教育主要包括家庭教育及学校教育，就我国目前农村留守儿童的教育现状而言，两者似乎都不太乐观。首先，家庭教育几乎不存在。单亲监护模式下，父母一方对孩子的教育相对乐观一点；隔代监护往往“养”而不“教”；委托监护重“养”而轻“教”；无人监护模式无“养”而无“教”。其次，学校教育并未得到有效开展。一方面，固定的留守儿童教育现状不容乐观。很多留守儿童虽能按照规定入学接受义务教育，但是其入学后由于缺乏来自父母的监督和照顾，且自身对于接受教育重要性的认识不足，导致的留守儿童辍学率较高、学习状态不佳，甚至在学校受到人身伤害、参与不良青年社会群体、沾染不良社会行为等，国家教育的初衷于农村留守儿童而言很难实现。另一方面，流动的儿童的义务教育也存在极大问题。现有教育机制的二元分割性，导致随父母进城的孩子在学校受到很大的歧视，这也是导致父母将孩子留在农村不愿带进城的原因之一。[3]以大众化为主的教育，忽视农村留守儿童身心健康及教育家庭背景的特殊性，使得很多农村进入城市的儿童也未能很好的接受国家的义务教育。 　　3、缺乏对农村留守儿童权益保护的针对性措施 　　政府对农村留守儿童权益保护的问题在于：一方面，政策制定缺乏针对性。我国农村留守儿童的现实情况并非千篇一律，由于地域、家庭、父母亲受教育水平等不同，留守儿童的生活、受教育情况也存在明显的差异。对待留守儿童权益的保护必须考虑到该群体的特殊性，有针对性的解决问题。另一方面，缺少专门投身于改善农村留守儿童现状的人才。现有对农村留守儿童的关怀方式主要包括：政府政策、社会组织和志愿者的关爱等，而真正缺乏的是一些实际投身到农村留守儿童健康照护、学校教育、心里关怀的高素质的人群，只有这些“一线”人员的存在才能真实了解和反映农村留守儿童存在的现实问题，并将国家对留守儿童的福利政策落到实处。 　　4、缺少一个整体的对农村留守儿童关爱的社会环境 　　我国农村留守儿童缺乏一个充满爱心的社会背景。一些偏远农村地区经济较为落后，年轻人均外出打工，剩下的只有留守儿童和留守老人，没有一个对留守儿童关爱的整体社会环境。很多农村甚至出现留守儿童要照顾年迈祖父母的现象，从小就承担着很重的家庭负担，虽然在某种程度上可以锻炼孩子的吃苦耐劳的精神，但是对于很多年幼的儿童其所承受的负担与其年龄阶段应该体验的经历是不相符合的。 　　三、对我国农村留守儿童权益保护的完善 　　如果我国法律赋予的留守儿童享有的基本权利得不到切实保护，不仅对于留守儿童自身身心健康发展不利，而且必然会导致贫富差距恶化、社会不稳定因素的增加。因此，对这一弱势群体合法权益的保护问题不容小觑，笔者建议从以下几个方面加以完善： 　　1、留守儿童监护制度的完善 　　留守儿童监护权的实现，是保障其享有健康生命、接受教育权的基础，就我国目前对留守儿童监护制度的完善主要包括以下几个方面： 　　首先，明确各种监护模式下监护主体的监护责任。目前农村中对孩子的监护观念普遍基于传统的道德伦理，绝大多数监护人（包括隔代监护人、委托监护人）意识不到对留守儿童监护是一种法律上的义务，加之监护义务履行不当时的责任追究不健全，往往只停留于留守儿童吃饱穿暖，其他方面则任由发展。因此，强化各监护人的监护责任，增强监护人履行监护义务的法律意识，将有助于对留守儿童身心健康的全面发展。 　　其次，完善我国现有的委托监护制度，制定专门针对留守儿童权益保护的法规。双亲外出时，相对于隔代监护下的“养”而不“教”、无人监护模式“自由发展”，委托监护模式是在现有监护模式下对留守儿童的一种较为有利的监护模式。监护人是接受委托的亲友或者有关部门，不仅能保障留守儿童的生存、生活问题，而且代沟较小，更容易照顾到留守儿童的心里健康和对受教育的监督。因此，必须完善我国现有的委托监护制度，明确我国委托监护的主体、权利、义务及责任追究机制。 　　最后，构建完善的农村留守儿童监护监督机制。[4]由政府专门设立的留守儿童办公室根据所登记的留守儿童留守、委托监护的现状，定期对被委托监护的留守儿童进行家庭走访，并对其身心健康发展情况进行了解、掌握。对委托监护不到位的受托人进行批评教育，发现有虐待、暴力倾向的受托人，应该及时与留守儿童父母联系或者将留守儿童转移至政府有关部门的监护。 　　2、农村教育机制的变革 　　对于留守儿童受教育的一般情况无论是哪种调查，都表明各个年龄阶段的农村留守儿童按规定接受义务教育的比例高于非留守儿童。[5]因此，教育问题是农村留守儿童与非留守儿童的共同面临的问题，农村教育机制主要从以下方面完善：首先，学校应该设立有关的心里健康、安全保护、法律常识等教育课程。注重对其生活态度、人生价值观、积极进取等良好品质的培养。其次，鼓励农村职业教育的开展。尤其是对于那些以达到一定年龄的无事可做的辍学留守儿童，接受职业教育、掌握一门能够养家糊口的技能，可以增加其就业机会、改变游手好闲的现状的同时也可以降低其走向犯罪道路的可能性。最后，完善各个阶段留守儿童的寄宿制度。对那些脱离父母亲生活的留守儿童，寄宿学校相对来说比其在校外身心健康更有保障，增强留守儿童与人交往的能力，提升其归属感。 　　3、加强政府政策的针对性，强化社会保障功能 　　政府政策的制定要充分考虑到留守儿童的之间差异性和层次性，根据不同层次的留守儿童群体制定有争对性的支持政策，做到具体政策解决具体问题。 　　首先，政策上对农村留守儿童权益保护给予照顾。一方面，资金支持。农村儿童留守的一个原因也是由于家庭经济困难，国家要在一定层次上对于农村留守儿童的基本生活、受教育权的实现给予不同层次的补助。另一方面，吸引更多的愿意为农村留守儿童权益保障做出贡献的“一线”人才，保障农村留守儿童的基本权益的实现。其次，设立专门的农村留守儿童服务机构。可以设立专门为农村留守儿童服务的“留守儿童办公室”，其职责包括：（1）对本地区留守儿童的现状（留守儿童数量、家庭情况、留守的方式）进行登记和掌握，便于对不同层次的留守儿童做出不同的支持；（2）该机构成员要对国家关于留守儿童的帮助和扶持政策一家一户落实到位；（3）定期对所辖区域的留守儿童召集，并组织相关的心里健康、法律常识等有益身心的教育活动。最后，增加农村的社会资源，促进农村内部团结，增强人与人、户与户之间的“互助共济，互相帮扶”的观念。充分利用农村的社会资源，政府在政策、资金上应该给予一定的支持，号召村民积极投入一些村办企业、个体创业户、乡镇企业中，在很大程度上也是解决农村闲散劳动力就近就业、增加农民收入、加强农村和谐的一个措施，可以减少农村外出务工人员的数量，从而减少留守儿童的数量。 　　4、塑造良好的社会环境 　　留守儿童问题是关乎整个社会的安定、和谐。因此，发动全社会的力量来对留守儿童的合法权益进行保护，将更有利于整个社会的和谐发展，减少留守儿童被侵权或者侵权事件的发生。首先，呼吁各种社会组织和社会力量加强对农村留守儿童的支持和关注。一方面，高校志愿者和专门的儿童保护基金组织的参与，对促进农村留守儿童的心理健康发展意义重大。另一方面，发挥现代网络的作用，由专门负责对留守儿童服务的机构建立相关的募捐网站，借用网络资源、通过网上募捐的方式，号召全社会成员加强对农村留守儿童的关爱。其次，改善不良农村生活环境。一方面，有关部门要加强对网吧、游戏厅等娱乐场所的监管，严格禁止未成年留守儿童的进入。另一方面，乡村社区应该多加强对社区成员的法制教育、呼吁社会对留守儿童的关爱，减少对留守儿童的歧视，努力为留守儿童塑造一个良好的社会环境。 　　总之，留守儿童问题是我国经济转型时期的一个特殊而长期的问题。根本措施在于如何使得留守儿童“不留守”，改善农村现状，增加农民收入。笔者以上论述的出发点在于对留守儿童权益保护，希望对现阶段我国农村留守儿童保护起到一定的作用。（作者单位：西南政法大学） 　　注解： 　　①数据来源：2013年全国妇联发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》 　　②近年来，在青少年违法犯罪分子中，留守儿童所占比例接近20%，部分地区甚至多达50%。足以显示，真正落实留守儿童教育制度的重要性。数据参见：安徽省法学会青少年法律研究会课题组：《留守儿童的权益保护及法律对策研究》，青少年保护，2007年第3期。 　　③数据来源：2013年全国妇联发布的《我国农村里留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》 　　④数据来源：2013年全国妇联发布的《我国农村里留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》 　　参考文献： 　　[1]袁峰，崔春：《农村留守儿童全力保障初探》，法制与社会，2008年第12期。 　　[2]杜进文：《我国农村留守儿童权益保护问题研究》，东北大学2013年硕士学位论文，第9页。 　　[3]谭深：《中国农村留守儿童研究评述》，《中国社会科学》，2011年1期第147-148页。 　　[4]王琬：《我国农村留守儿童安全社会监护援助体系研究》，湖北大学2014年硕士学位论文，第31页。 　　[5]谭深：《中国农村留守儿童研究评述》，《中国社会科学》2011年第1期，第142页。