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新制度经济学的国家理论及其启示
【 作 者】高萍
【作者简介】高萍，中南财经政法大学经济学院，湖北 武汉 430064
　　高萍（1964─），女，湖南益阳人，中南财经政法大学经济学院讲师，博士研究生。
【内容提要】新制度经济学国家理论是一个完整的体系，包括国家起源理论、国家模型、“诺思悖论”、国家在产权制度形成中的作用、国家与制度创新、国家与制度变迁的关系等。当前中国政府如何推进制度变迁？首先，要从制度变迁的需求和供给的角度发挥国家在制度变迁中的作用。其次，充分发挥国家在产权制度变迁中的作用。第三，努力克服“诺思悖论”。第四，充分发挥国家在制度创新中的作用。
【关 键 词】新制度经济学/国家理论/制度变迁/中国经济体制改革
【 正 文】
　　中图分类号：F091.349 文献标识码：A 文章编号：1003-5230（2000）06—0026—05
　　国家理论是新制度经济学的理论基石之一。“理解制度结构的两个主要基石是国家理论和产权理论。因为是国家界定产权结构，因而国家理论是根本性的。”［1］（P17）本文将概述新制度经济学的国家理论的基本观点，在此基础上探讨有关中国体制改革和制度变迁的理论启示。
　　 一、新制度经济学的国家理论
　　 （一）国家的起源：“暴力潜能”分配论
　　在西方理论界，关于国家的起源曾有契约论和掠夺论或剥削论两种解释。契约论认为，国家是公民达成契约的结果，为公民服务。掠夺论或剥削论认为国家是某一集团或阶级的代理者，它的作用是代表该集团或阶级的利益向其他集团或阶级的成员榨取收入。
　　诺思则提出“暴力潜能”分配论。他认为，尽管契约论解释了最初签订契约的得利，但未说明不同利益成员背后的最大化行为，而掠夺论忽视了契约最初签订的得利，而着眼于掌握国家控制权的人从其选民中榨取租金。两种理论都是不全面的。契约论假定主体间暴力潜能的平等分配，而掠夺论假定不平等的分配。“暴力潜能”分配论则使两者统一起来。即国家带有“契约”和“掠夺”的双重属性。若暴力潜能在公民之间进行平等分配，便产生契约性的国家；若这样的分配是不平等的，便产生了掠夺性（或剥削性）的国家。
　　 （二）国家模型：国家的经济人假设
　　在批判契约论和掠夺论的基础上，诺思提出了自己的国家模型。这一模型具有3个基本特征：（1）国家是提供保护和公正而收取税金作为回报的组织。提供这些服务存在着规模经济，因而作为一个专门从事这些服务的组织，它的社会总收入大于社会个体自己保护自己的收入。（2 ）为使国家收入最大化，它将选民分为各个集团，并为每一个集团设计产权。（ 3）由于存在着能够提供同样服务的潜在竞争对手，国家受制于选民的机会成本。
　　从诺思的国家模型中，可以得出如下几点结论：（1）国家是享有行使暴力的比较利益的组织。这个组织的目的是使统治者的福利或效用最大化。国家的行为由成本——收益原则驱使。国家带有浓厚的经济人色彩。（2）国家效用最大化的实现依赖于4种关系：即统治者与选民的关系；统治者与代理人（官僚）的关系；国家与其他国家的关系；统治者与潜在统治者的关系。统治者与选民的关系是决定国家效用最大化的根本因素。国家通过为选民提供保护和公正等基本服务来换取来自选民的岁入。同时，国家试图将每个选民团体分开，为每个选民团体发明和设计所有权以最大限度增加国家的岁入。（3）这4组关系的变动决定历史上国家的稳定和变革。技术的革新，人口的变化，更有效率市场的扩展在国内改变了相对价格和选民的机会成本，造成了统治者与选民、统治者与代理人关系两端力量对比的变动，并可能导致与国家规定的原有所有权的基本结构发生冲突，最后促使国家对所有权进行调整或统治者的更替。
　　 （三）国家的目的及其冲突：诺思悖论
　　国家具有经济人的人格特征决定了国家行为的悖论，即“诺思悖论”。国家一方面要使统治者的租金最大化，另一方面要降低交易费用以使全社会总产出最大化，从而增加国家税收。然而，这两个方面之间存在着持久的冲突。这种冲突是使社会不能实现持续经济增长的根源。“诺思悖论”描述了国家与社会经济相互联系、相互矛盾的关系，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。［1］（P20）制度是国家与社会经济关系形态的主要形式，因而是社会经济兴衰退的主要原因。与此相联系，解决“诺思悖论”的关键，在于国家界定和行使产权的类型、行使产权的有效性，即国家是否能够通过制度供给提供有效率的产权激励。
　　问题在于，在诺思看来，由于国家的阶级性和社会性的双重属性、国家的经济人假定、统治者的多元目标函数、国家的建设性和破坏性决定的双重作用，这一悖论在理论上和实践上都是不可解的。一方面，政府是积极的、公利的。国家作为在暴力方面具有比较优势的组织，代表着公共规则。从人类经济结构的变迁分析，没有一个明智政府的积极促进，任何经济增长都是不可能的。所以，政府的作用和个人的积极性对于经济增长都是不可或缺的。同时，统治者为了自我效用的最大化而制定的减少统治费用的规则在客观上也会起到降低社会成本的作用，从而有利于经济的增长。另一方面，政府是消极的、自利的。国家的建立同时意味着产生了依靠公共强制力的、或多或少不受委托者影响的统治者。同时，在诺思的国家模型中，在统治者与代理人的关系中，由于统治者与代理人都是与委托者（选民）一样具有经济人特征，因此，他们在制定和执行公共政策时，其目标就在于如何使自身的效用最大化。由于统治者面临着交易费用和竞争的双重约束，两者通常造成无效率的产权。界定一套有效率的产权，需要耗费一定的监督与检测费用，如果这些费用过高，就会减少统治者的税收。于是，从短期来看，统治者的收入会减少。由于统治者的理性和生命都是有限的，因此，当统治者的短期利益与经济增长的“长期利益”相冲突时，统治者往往会注重眼前利益。在竞争约束下，统治者将避免触犯有势力的选民。如果这些集团的势力达到威胁统治者利益的“边界”时，统治者会同意一个有利于这些集团的产权结构而无视它对效率的影响。此外，由于统治者偏好的多元性，财富仅仅是被统治者所重视的许多效用中的一种，其他效用还有威望、历史地位、国际影响等。随着财富的增加，财富的边际效用在降低，而其他非财富收益的边际效用却在增加。在这种情况下，统治者就有可能界定一套有利于获得非财富收益却不利于财富增长的产权制度。
　　 （四）国家在产权制度形成中的作用
　　产权制度是制度集合体中最基本、最重要的制度。在人类社会产权制度的演变过程中，国家充当什么角色？起着什么样的作用呢？“诺思悖论”已对这个问题作了形象的回答。国家仅仅在统治者的福利最大化目标的范围内促进和界定有效率的产权。历史上有效率的产权和无效率的产权都与国家有关。在新制度经济学家看来，国家在产权制度形成中的作用主要表现在：（1）界定和明晰产权。（2）降低产权界定和转让中的交易费用。交易成本耗费大量资源。在今天的发达国家中，这些成本约占GNP的一半。［2］（P245）合同的认定、生效、保护、执行等大多数情况下需要经由法律的形式。国家以第三种当事人的身份，作为唯一能够通过非人格化的立法和执行机构的主体，能够降低交易费用。
　　 （五）国家与制度创新：理论描述与历史分析
　　制度的基本功用在于约束追求主体利益或效用最大化的个人行为。与此相关联，国家必须重视制度创新过程中制度安排的规范性和有效性。
　　制度创新是新制度经济学的核心问题。制度创新只有在下列两种情况下发生：一是创新改变了潜在利润；二是创新成本的降低使安排的变迁变得合算。从制度创新主体来看，诺思把制度创新分为三种：个人推动的创新；团体推动的创新；政府推动的创新。政府推动的制度创新，即政府凭借特有的权威性，通过实施主动进取的公共政策，推动实现特定制度发展性更新的行为过程。从新制度经济学的理论描述中，我们可以得出下面关于国家与制度创新关系的两大结论：
　　1.政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。这是因为，在获利团体能够通过运作将部分成本转嫁给他人时，即使组织受益与成本完全相等，政府层次的净现值也高于私人或自愿安排的净现值。这时政府替代安排成为最佳创新安排。由于广泛存在“经济人”的“搭便车”的自利行为倾向，获利团体转嫁成本也是很广泛的。这样，由于统治者不存在“搭便车”的问题，就会不断进行制度创新以适应相对价格的变化，因而，制度创新源自统治者而不是选民。又由于政府创新的组织成本较低，且个人或团体可通过政府强制力实现制度安排，因此，政府的强制力可以实现任何自愿谈判都不能实现的制度安排，从而产生极高的收益。在此意义上，政府安排能够比较每一种可供选择的竞争性组织的净现值，从中选出可获最大正现值的形式。
　　2.国家为个人和团体创新提供了外在制度环境的支持或约束。在制度变迁中，国家的作用体现为：第一，政府制度、法律规则等本身就是国家为个人和团体创新所提供的制度环境。任何个人和团体所推动的制度创新必须在这种环境中进行，必须符合国家设定的规则。第二，法律上或政治上的某些变化可能会影响整个制度环境，使得某些集团实现一种再分配或趁机利用现存的外部利润机会成为可能。第三，国家总是支持能够增加其收入的个人和团体创新。但是，国家在一些集团或阶级控制下常常出现短期行为，看不到这两种创新带来的潜在长远收益，所以国家也可能凭借对暴力的垄断权，扼杀或阻止这两种创新。
　　诺思和托马斯合著的《西方世界的兴起》，通过对经济史的研究，他们提出了对于整个经济史的总体看法：第一，制度创新是现代经济增长的根本原因。制度的创新只有在国家收益同社会收益和谐、共同增长条件下才会成功。第二，国际竞争对于每个国家既是压力又是动力。只有成功地实现制度创新，建立高效率的所有权结构，才能实现经济增长，在竞争中站稳脚跟。西方世界的兴起以及当代拉丁美洲、亚洲和非洲大部分地区经济的动荡和停滞，从正反两方面有力地说明了制度创新的重要性。
　　 （六）国家与制度变迁
　　制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。作为一种“公共物品”，制度同其他物品一样，其替代、转换与交易活动也都存在着种种技术的和社会的约束条件。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，或对一种更有效益的制度的生产过程以及交易过程。［3］（P71—72）在制度变迁模型中，比较著名的模型是诱致性制度变迁和强制性制度变迁。在诱致性制度变迁中，国家的作用主要是以法律、命令等形式承认由个人或一群人响应新的获利机会而创立的新制度；在强制性制度变迁中，由于新制度本身就是国家（政府）以“命令和法律”形式引入实现的，因此国家发挥了决定性作用。
　　为什么需要国家推进强制性制度变迁？第一，制度供给是国家的基本功能之一。第二，制度安排是一种公共物品，而政府生产公共物品比私人生产公共物品更有效，在制度这个公共物品上更是如此。第三，弥补制度供给不足。由于诱致性制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题，因此使制度创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量，即制度供给不足，因此可能会持续地出现制度不均衡。在这种情况下，强制性制度变迁就会代替诱致性制度变迁。因为政府可以凭借其强制力、意识形态等优势减少或遏制“搭便车”现象，从而降低制度变迁的成本。
　　 二、有关中国经济体制改革与制度变迁的理论启示
　　20多年的改革过程实际上是国家主导型的制度变迁，是一个由国家推动的制度创新过程。在中国，有效率的所有权结构尚未成形，市场发育不完善，个人和团体创新成本之大足以扼杀他们的创新冲动。只有在国家保护和推动下，才有可能实现创新成功。新制度经济学的国家理论对于中国的改革实践具有启示作用。
　　 （一）国家要从制度供给和制度需求两个方面同时推进制度变迁
　　国家如何推进制度变迁，依据制度经济学的视野，要从制度变迁的需求和供给这两个方面发挥这种推进作用。
　　首先，从制度变迁的需求角度来看，国家在制度变迁中的作用在于：（1）通过改变产品和要素的相对价格来促进制度变迁。 国家可以有意识地采取某些措施，通过积累某种产品或要素，改变相对价值，引发制度变迁。这方面正面的例子如美国18世纪末19世纪初，通过购买、排挤、谈判及战争等手段将大片西部土地并入美国版图，促进了美国式农业生产制度的形成、发展，构成了美国经济增长的一个重要源泉。反面的例子如中国曾一度鼓励生育，造成人口数量激增，过大的人口压力造成了劳动力与资本、土地资源等要素之间的一系列矛盾，使中国在很多领域内不得不采用了一系列低效率的制度。
　　（2）通过引进或集中开发新技术、推动制度变迁。 国家可以将国内有限的人力、物力资源集中起来更快地开发或引进某些新技术，以便激发制度变迁。例如，日本在明治维新时期，全力推行“殖产兴业”政策，促进了近代企业制度在日本的萌芽、发展。
　　（3）通过修改宪法来促进制度变迁。例如，中国1982 年宪法规定个体经济、三资企业是社会主义公有制经济的补充，结果促进了私营经济、三资企业等多种经济形式在我国的迅速发展，并推动了一系列规范这些经济成份行为的法律制度如合资企业法、个人和合资企业所得税法等的建立。
　　（4）通过扩大市场规模，引起制度变迁。 国家可以消除区域间的人为的壁垒，使分割的国内市场得以统一，市场规模得以扩大。由于利益的驱动，在涉及地方之间的经济问题时，地方政府的保护主义倾向永远会存在，导致市场分割。国家可以通过建立双层司法体制，根据案件性质而非案件大小来划分中央和地方的司法的职责，这样可以使中央一层的司法不受或少受地方政府的影响。独立于地方的中央一层司法体制是打破地方保护主义，维护国内统一大市场的一种有效的制度安排。
　　第二，从制度变迁供给的角度看国家的作用。根据新制度经济学的国家理论，国家可以凭借自己的优势，降低制度供给的成本，拓宽可供选择的制度范围，以增加制度的供给，从而解决制度供给的持续性不足问题。（1）改变宪法和现存制度安排，使其朝着有效率的制度方向变迁。日本的明治维新和中国的改革开放是这方面成功的两个典型范例。（2）通过加快知识存量的积累，提高制度的供给能力。社会科学知识的进步将直接促进制度变迁的供给。而国家可以通过法令、政策等形式，给社会科学研究创造宽松的环境；加大对社会科学研究的投入；扩大对外交流学习，促进理论研究的深入开展和知识存量的积累。（3 ）国家利用其强制性和组织的规模经济优势，直接进行制度创新。制度创新是要付出成本的。国家则可以发挥强制性和规模经济的优势，降低或弥补制度供给中的各项费用，使制度创新成为可能，或者使制度创新的收益极大化。在现代市场经济演进过程中，统一的货币信用制度、度量衡制度，以及国防、教育等制度的建立，都是国家直接提供的。
　　 （二）由于存在“诺思悖论”，在改革过程中，要努力预防及消除国家的消极作用
　　如前所述，“诺思悖论”在理论上和实践上都是不可解的。既然人们不能没有国家，解决“诺思悖论”的有效途径，就在于创造一种有效的制度，加强法治，尽量发挥国家在产权制度建设方面的积极作用，限制其消极作用。为此，至少要明确以下两点：
　　1.明确国家在产权方面的两项基本职能。一是为产权的运行提供一个公正安全的制度环境。二是提供产权运作的规范。国家应该为产权的运作提供“游戏规则”。如资产评估、产权度量、产权交易法规、产权交易契约以及产权市场的建立都需要国家制订相应的法规。
　　2.利用宪法和法律来限制国家权力。要消除国家的消极作用，最根本的一点就是要加强法治，通过法律约束政策行为。国家具有经济人特征，而且，由于国家的权力天然的大于企业或个人，因此，政府对经济随意干预的倾向很难自我抑制，必须通过法律来约束政府行为。当前在中国经济领域中存在的政府部门乱收费、乱摊派的现象，经济政策朝令夕改，对某些市场的过度规制，地方保护主义盛行等，都是因为政府行为没有受到约束。因此，在今后的市场经济体制改革中，要利用宪法和法律来限制政府权力，使政府与经济保持适当距离，使政府成为一个有限制的和有效的政府。中国目前所推动的“转变政府职能”的改革就是把原来的一个无制的和无效的政府转变为一个有限的和有效的政府。［4］
　　 （三）充分发挥国家在产权制度变迁中的作用
　　随着现代企业制度的建立，中国的产权制度发生了很大的变化。中国经济是建立在以公有制为主导多元产权主体并存之上的。不同的产权主体就意味着不同的利益主体，在公有制经济内部也会产生利益矛盾。在交易费用过高、产权难以清晰界定的情况下，需要由国家来协调这些企业之间的关系。
　　例如，由于特定制度环境的约束，中国政府在乡镇企业的制度变迁和发展中起着非常独特的作用。一般地，在乡镇企业制度变迁中，政府的角色是充当“利益相关者”，但在特定层次上，它又可以“创新主体”的面目出现。中国目前制度变迁的现实路径遵循着“三阶段”的特性，在权力中心的供给主导型和微观主体推动的诱致型阶段中间存在着地方政府主导的制度创新阶段，地方政府成为“第一行动集团”，而中国目前即处于这一阶段。［ 5］也即地方政府在制度变迁和经济发展中起着日益显著的作用。而这一作用正是乡镇企业发展的重要原因之一。在乡镇企业的制度变迁中，中央政府可以通过政策和意识形态倾向影响乡镇企业的制度安排。由于资本积累的原始条件不同，乡镇企业在不同地区的发展出现了不同模式，如苏南模式、晋江模式、温州模式，在不同性质、不同地区的乡镇企业中，政府可以发挥不同的影响和作用。
　　 （四）充分发挥国家在制度创新中的作用
　　由于政府主导的制度创新是成本最低的创新形式，同时国家为个人和团体创新提供了外在制度环境的支持或约束，因此，国家在制度创新中起着极其重要的作用。从农村的改革过程看，尽管包干到户的责任制形式由安徽省凤阳县小岗生产队首创，但其后来的推广则离不开政府的作用。从城市改革过程看，作为城市改革体系重点的国有企业改革，一直是中央政府对之进行自上而下的制度创新。国有企业改革中先后出台的“扩权让利”、企业经营承包责任制、建立现代企业制度的试点、放开搞活国有小企业和对国有经济布局进行战略性调整等举措都是党和政府自上而下推进的。
　　从中国农村改革和国有企业改革的改革历程中可以看出，政府在制度创新中起着主导作用。但须注意的是，在改革的初始阶段和改革的后期，政府在制度创新的过程中所起的作用不同。在改革的初始阶段，由于权力中心是改革的倡导者和组织者，权力中心的制度创新能力和意愿是决定制度变迁方向的主导因素。同时，改革初期中央政府面临巨大的财政压力，不得不进行制度变革。［6］此外，改革的方向、速度、 路径等在很大程度上取决于拥有最高决策权的核心领导者的偏好及其效用最大化，改革过程中社会效益的增进是以核心领导者能获得更多的效用为前提的。［7］因此在改革初期，政府在制度创新中起主导作用。 但越到改革的后期，政府从事直接的创新活动的动力越弱。这主要是考虑到自身知识的限制，为降低制度创新的风险，政府可能退出创新，让地方和社会成员成为创新主体，而自己则根据各地的创新绩效进行法官式的裁决。［8］
　　收稿日期：2000-07-20
【参考文献】
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　　［7］胡汝银.中国改革的政治经济学［J］.经济发展研究， 1992,（4）.
　　［8］周业安.中国制度变迁的演进论解释［J］.经济研究，2000，（5）.