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中国加入WTO后公共管理范式的转型_MBA论文

发布时间:2015-03-20 来源:人大经济论坛
中国加入WTO后公共管理范式的转型_MBA论文 摘要:中国加入WTO后给公共管理范式带来极大影响,WTO规则推动中国公共管理理念、结构和方法的转变。 关键词:中国;加入WTO;公共管理范式;转型 托马斯库恩在《科学革命的结构》一书里第一一次对范式作了界定。他指出,一个科学的范式就是一套关于现实的假设,这套假设能更好地说明当今的世界。 随着社会的转变,人们的价值、偏好也会发生转变,范式也会产生变化。 特别是中国加入WTO 后,中国已自主地纳入到经济全球化的轨道之中,这将对中国社会产生深刻的影响。世界贸易组织是当今世界上惟一处理国与国之间贸易规则的国际组织,并且从法律上具备健全的国际法人资格。该组织遵循非歧视、自由贸易、透明性、公平贸易等原则,通过制订规则、开放市场和解决争端来建立一个完整的、更加有活力和永久性的世界市场。因此,从某种意义上说,加入VeTO 首先是政府加入VeTO。 它要求政府树立奉游戏规则至上的观念,进一步打开市场,使市场经济向更深层、更广阔的领域迈进。 市场经济要求公民以自己的产权参与到经济活动中去,为了维护自身的利益,这也必然导致公民更广泛地参与到政治和公共管理活动中。 公民的广泛参与必然改变公民在行政权力面前附首贴耳,任其摆布的状态,它会积极引导公共管理以满足公民的期望进行运行。公共行政权力逐渐失去原来的特权地位,公共管理的理念、结构、方法都会产生巨大的变化。 一、公共管理理念的转变 1.知识:从垄断到分散长期以来,我们一直有这样一种观念,认为所有的知识构成一个整体,而且所有的分散的知识是可以集中的,并且最终连同终极真理一道被少数天才所掌握。这意味着一些人凭借着自己的理性禀赋有能力克服无知,最终变为全知全能。 中国的以吏为师就正好反映了这种理念。 官吏无所不知,无所不通。并且知识可以通过人为的手段被合理地分配到社会的各个角落。这样政府就可以凭借权力来垄断知识,建立一种极全能政治。但是,随着市场经济的不断深入,技术变革使得信息、知识不断更新。政府对知识的垄断已成为昨日旧梦,政府对社会的极全能控制也显得力不从心。而通讯媒体的迅猛发展,使得公众可以掌握一定的知识。知识是社会中最稀缺的资源,每个人根据自己的偏好来获取和利用知识满足自身的需求,这样通过市场能对知识进行有效的配置。政府再也不能垄断知识,知识可以掌握在公民手中。 2.能力:从全能到有限由于传统观点认为政府垄断了知识,政府就无所不能,因此政府的权限也就无处不及。既然政府是全知全能,那么,政府就可以提供人们所需要的一切产品,包括思想。而事实上,政府并不能提供人们所需要的一切产品,政府根据自己所掌握的信息来推测公民的偏好往往是失败的。 人们的需求是多样的,而政府在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,并不总像应该的那样或理论上所说的那样有效。⑨并且,政府什么都想做,结果什么都做不好,政府对公民个人生活,对经济的干预往往产生负效应。在市场经济不断发展的今天,公民根据自己的偏好,以自己的产权对选择负责。即使是错误的选择。影响也是有限的。而政府做出决策一旦失败,将会影响极大。米瑟斯认为,国家机器的任务只有一个。这就是保护人身安全和健康;保护人身自由和私有财产;抵御任何暴力侵犯和侵略。一切超出这一职能范围的政府行为都是罪恶。一个不履行自己的职责,而去侵犯生命、健康,侵犯自由和私有财产的政府,必然是一个很坏的政府。④政府只是对市场作用的补充,市场先于政府。 3.作用:从控制到服务在专制主义和全能政治的时代,公共管理最主要的作用就是控制。公民在公共权力面前无能为力。但随着公民不断地融人市场经济,个人权益开始复苏,个人在公共权力面前的被动地位也不断改变。政府的合法性不仅仅是从意识形态中符合公民的选择,更为主要的是政府是否能满足公民的期望。公共权力逐渐失去原来的特权地位而受到法制化和标准化原则的约束。公民要求所需要的公共服务的质量是更迅速、更舒适、更有效和更容易获得。非但如此,公民还会要求公共管理向公民公开,在面向公众的行政程序中让公民表达意见。国家已经就一些公共服务的质量和价格,为使用者的申诉提供听证会。 公民对公共管理的期望与参与,使得公共管理向民主化的方向发展,这是对传统公共管理的一个重大挑战。 二、多元化:公共管理结构的转变 由于传统的理论,人们对于权力尤其是政府权力形成以下一些认识:(1)政府权力被视为统治社会的唯一合法权力,否定国家权力之外其他权力的合法性;(2)将国家和社会合于一体,忽视社会对经济发展、社会稳定的作用;(3)主张政府权力的垄断性和不可分割性;(4)以高度集权为社会稳定的前提条件,0等等。 但是,随着社会的发展,人们对政府权力的唯一性、至上性提出质疑。这主要是出于公民权利的复苏和对公共部门的批评。 1.公民权利的复苏中国是一个集体主义盛行的国家,长期以来,公民是作为一个整体淹没于国家之中,个体的权力、权利都是以整体的形式出现的。但是,随着经济的发展,特别是推行市场经济以来,国家对个人产权的逐步界定为个人权利的复苏提供了物质基础。公民以自己的产权为自己的言行负责,每个人都以追求自己利益的最大化为目标。而每个人的生活方式和思想、需求都不尽相同,整个社会生活开始呈现出多元化的趋势。公民为了增进自身的权益,必然会参与国家政治经济生活,公共领域不可能是封闭状态。但在国家权力面前,个人是渺小的,公民必然以社团的形式来谋求自身的利益。国家之所以存在,一方面是为了控制公民内部的利益冲突,另一方面是为了保护公民的安全和提供公共物品。国家总是有无限制地扩张其权力和活动范围的趋向。为了维护自身的利益,公民及其社团理所当然要限制国家的活动范围和权力。若非是市场失灵和第三部门(介于公共部门与私营部门之间的组织)的失灵,公民不求助于政府。相比较而言,在市场和第三部门内部,双方并不是凭借权力,而是凭借着各自的非权力资源进行交易,交易双方是平等的,采用协商机制。 2.对公共部门的批评建国以来,我国一直处于计划经济体制之下。政府对经济生活、政治生活和社会生活统得过多、管得过死。虽然目前推行市场经济,但仍然带有浓厚的计划经济色彩。而社会日益复杂,政府没有能力管理过多的事务。并且,现有政府规模太大,耗费了太多的稀有资源。官僚机构的服务太平庸和效率低下,并且政府的权力和财政都呈膨胀趋势。既然政府行为的成本高而效率也不令人满意,那么是否有其他的机构来代替政府? 政府是否应从无法胜任的领域中退出? 市场经济体制的确立无疑回答了这些问题。市场经济的发展加速了国家权力的分流。随着具有独立人格和自由意志的市场主体的日益成熟,公民对经济、政治生活的参与要求政企分开、自由竞争、规范操作、民主选举、权力制约等,与之相伴随的民间组织和非政府力量迅速蓬勃发展起来。行政权力有向社会转移,向非政府力量转化的趋势。公民、社会组织开始在一定范围内参与到公共管理中去,如对公共物品质量和价格的听证会制度,它向行政民主化跨出了一大步;公共部门还将部分权力下放或授予给某些社会组织(如各种协会),由它们行使公共部门的职能;另外还有些非政府组织自主地承担起环保、社会、福利、人道救援、教育卫生的职责,分担政府的公共职责。此外,司法权也开始社会化,如公民和社会组织对审判活动的参与,民间调解和仲裁组织的准司法行为分化了国家权力。整个社会公共管理就呈现出公民、政府组织和非政府组织的多元模式。 三、公共管理方法的转变 1.从规制到协调我国学者余晖认为,规制是指政府的许多行政机构,以治理市场失灵为已任,以法律为根据,以大量颁布法律、法规、规章命令及裁决为手g-3t,对微观经济主体(主要是企业)的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制和干预。 由些我们可以看出,规制具有以下特点:第一,规制者凭借公共权力进行运作,并且,被规制者必需无条件地服从;第二,规制者的规制行为必然是公正无误的,他是站在公共利益的立场上。但是实际上,规制的正确无误的前提规制者在规制时必须掌握充足的信息,而信息是分散的,规制行为难免会出错。并且规制行为并不总是公正,它往往是从一定利益群体的角度出发,这些都增加了规制的成本,并且不能取得理想的效果。 规制者凭借的特权从某种意义上讲是因为他们垄断了信息,被规制者无法掌握有效的信息来伸张自己的建议,只得无条件接受。但是信 皂、革命打破了这一垄断,使以信息不对称为基础的特权失去了往日的神秘的强制色彩,为公民参与到公共决策中铺平了道路。通过对话,协商等渠道,公共决策更能体现公众利益。没有个体利益的公共利益只是一句空话。麦迪逊在《联邦人文集》中指出,每个人的私人利益均是公共权利的监视者 。这无疑从道义上说明了规制的不合理性。 2.从单向到互动在传统的公共管理模式中,公共管理的主体往往处于主动状态,而客体则是被动地接受各种政策,整个行政系统内部呈单向流动趋势。而单向流动的行政系统往往会无视问题的存在,问题长期积压得不到解决就会以非规则手段爆发出来,这对原有的行政系统产生极大的破坏甚至摧毁作用,单向流动的行政系统的刚性太强必然容易断裂。 现代公共管理的趋势是注重政府对公民的回应,政府应该对公民的主张作出迅速的反应。 这样公民不再是被动的接受者。在整个行政系统内部,公民和政府共同推行系统的良性运转,各种问题就能得到及时的解决,整个行政系统就具有极强的调适性,这是行政现代化的一个重要标志。 3.从官僚到顾客中国一直都是以官僚来驱动政府,政府在运行过程中很大程度地受官僚的自身利益和组织目标所驱动,并不能真正使资源得到合理、有效的配置,并且在官僚驱动下的政府往往呈现出集权,黑箱运作等一系列弊端。 市场为什么能有效地配置资源,这主要是通过顾客选择和价格机制来完成。随着公民对公共管理的参与,官僚再也不能垄断公共决策。并且,随着公民期望对政府运行的影响,由顾客来驱动政府将逐步取代官僚驱动下的政府。顾客驱动是让顾客具有选择和评价权,使政府以符合社会需求的方式和服务质量的标准下运行。作为公共物品的提供者不是由政府来选择,而是由公众来选择,这样,公众就会获得自己所需要的公共物品。并且顾客选择有利于竞争,促进公平和参与,遏制腐败,提高公共服务的效益。 4.从只重投入到关注产出以官僚驱动的政府往往只重视投入而忽视产出,并且,越是产出低投入就越高,这样形成恶性循环,扭曲了整个社会的激励机制。一个实施市场经济的社会的正常运转需要一个良性的激励机制。政府就需要改变这种补偿和激励机制。 把投入与产出联系起来,尽量降低成本提高产出,提高公共资源的效益,这是公民所期望的。 并且根据顾客来评价绩效,按绩效进行管理公共资源。 公民的广泛参与是中国加入WTO 以后整个社会的显着特点,它对传统的政治行政的两分法产生了巨大的冲击。因为公民的参与使民主化的理念和方法从政治领域向公共管理的范围内渗透,公共管理范式也在渐进的进行转换。 注: ①转引李承、王运生:《当代公共行政的民主范式》,第2页,人大复印资料《公共行政》,2001年3月刊. ②参见刘军宁:《保守主义》,第36页,中国社会科学出版社.1998年版.③参见唐兴霖:《公共行政学:历史与思想》,第469页,中山大学出版社,2000年版. ④路德维布冯米瑟斯:《自由与繁荣的国家》,第9o页,中国科学出版社,1995年版. ⑤参见林吉吉:《权力的分化及国家权力的社会化》,第6页,人大复印资料《政治学》,2001年4月刊. ⑥余晖:《政府与企业:从宏观管理到微观管制》,第l页,福建人民出版社,1997年版. ⑦转引自文森特奥斯特罗姆:《美国公共行政的思想危机》,第162页,上海三联书店,1999年版.
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