构建现代国资监管制度的依据及路径_MBA论文范文
发布时间：2015-04-14
来源：人大经济论坛
构建现代国资监管制度的依据及路径_MBA论文范文
引言
以 2003 年以来各级国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）成立为标志，国有资产监管工作进入了一个全新的历史阶段。这一新阶段最显著的特点有四：由“九龙治水”的多头管理向“特设机构”的专属性管理转变；由行政性管理向专业性治理转变；由离散式管理向持续性管理转变；由权利边界交错混杂的“大一统”管理向权利界分相对清晰的结构型管理转变。经过历时７年的奋力推进，这一系列转变已取得了阶段性突破，其基本标志为：以破除传统体制机制（市场化，即主体企业的公司化改造）为核心的改制任务、以退出非主业领域和非主体企业（民营化，即主辅分离，辅业改制）为核心的国有经济布局调整基本完成，发展国有经济的重心转移至国有资产监管体制如何进一步理顺、存留国有经济的布局和结构如何进一步优化、存续国有企业的治理结构及运营机制如何进一步完善这三大问题上。上述三大问题对于国有企业以及国有经济在新时期实现科学发展具有决定性影响，而其中对国资委与政府、国资委与监管企业间关系的准确定位和科学描述则是必须回答清楚的首要问题。
但在关于国资委自我身份确认和自身职能定位上，尤其在国资委与监管企业之间的关系定位上，无论在认识上还是在实践中都存在一些模糊甚至错误的看法：一是在国资委身份的确认上产生困扰，在政府机构和“出资人”间交错混杂、摇摆不定1。二是在构建国资监管制度上，人们对究竟什么才是合理的国资委与监管企业间关系，也由于对国资委身份认识上的差异而导致两种倾向，一种基本上沿袭政府机关的“请示＋审批”式的行政管理模式，在责任安排上笼统将决策责任归结于企业，缺乏责任的分解与分担；另一种则是生搬硬套“公司治理结构”安排的倾向，较为强调公司治理结构中“三驾马车”（股东会、董事会+监事会、经理层）间的“硬规定”，却对三者关系界分的“软条款”有所忽略；较为重视法律规定的强制性，却较少考虑其中包含的“合意性”；较为关注法律条文所体现的规范性，却很少深究其中所内含的灵活性。本文试图在综述有关国资监管研究文献的基础上，对国资委存在的依据、地位及效能做出深度分析，并在理论上率先提出建立现代国资监管制度的观点，认为这是理顺国资监管关系、改善国资监管机制、增强国资监管能力的关键之所在。
1 国资监管制度变迁：一个文献综述
有关国有企业2及国有资本的研究文献可谓汗牛充栋，但讨论的焦点归纳起来无外乎两个层面：一是国有企业存在的价值合理性。对此问题的争论实质上体现了国有企业或国有资本所有者的特定职能和企业或资本一般属性间的矛盾，看重“所有者特定职能”的学者要么认为履行社会公共管理职能的政府不应投资兴办企业，要么认为国有企业不应以盈利为目的，而强调企业或资本一般属性的学者则认为国有企业跟其它非国有企业没有什么两样，必须以盈利最大化（或保值增值）为目的[1]，但在我们看来，国有企业在追求并实现盈利最大化上，确实与其它类型企业没有什么两样，唯一也是最根本的差别就在于国有企业或国有资本不是为任何个人或个别利益团体赚取收益，而是为社会公平的实施者或实现者（即政府）提供持续的非税型财源[2]；二是对国有企业的有效控制及运营问题。相关研究对这一问题的回答，有着基本一致的结论，即国有独资企业的效率不如国有控股公司，国有控股公司的效率不如国有参股或非国有控股公司[3]，而导致国有独资或控股公司效益低下的根源则在于国有企业难以形成有效的委托代理机制（或者说“有效的国有资产监管体制”）上。但这类研究的计量依据大多为2003 年前的面板数据，所提出的案例也大多为2003 年前的事件，由此而得出的结论很难用于检验2003 年国资委成立后的实际情况[4]。再者，那种认为国有企业效率一定比非国有企业低的观点本身也一直受到质疑，如Caves 与Christiansen(1980) 通过比较公营和私营铁路公司各自经营状况后发现,在相同的竞争条件下,公营与私营公司间并不存在效率差异；Yarrow(1986) 发现市场结构（竞争或垄断）对绩效的影响超过产权（国有或私有）对绩效的影响[5]［5］；Chang 与Singh (1997) 认为国有企业与大型民营企业其实都面临官僚问题，因而后者并不一定比国有企业管理得更好[6]。
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