——访经济法专家、上海金融学院经济系主任周肇光教授 本报记者 谷亚光

在今年的两会上，温家宝总理在政府工作报告中指出，国有企业改革仍然是经济体制改革的中心环节，必须坚定不移地按照中央确定的方针政策继续推进。他还指出，要规范国有企业改制和国有产权转让，防止国有资产流失，维护职工合法权益。前一个时期，一些地方一些企业在国企改革中出现了混乱现象，国有资产流失和职工权益受损的问题引起国家有关部门、专家学者和广大民众的广泛关注。在新的一轮国企业改革中，如何深入贯彻中央意图，依法规范改革，把国有企业搞好，把公有制经济和非公有制经济都发展好，是维护国家利益和职工利益、创造社会主义和谐社会的重要课题。为此，记者采访了研究经济法和国有企业改革方面的专家——上海金融学院经济系主任周肇光教授。 记者：周教授，您好！我们在国家权威核心刊物和新闻媒体上，经常看到或听到您对国有企业改革与法制建设方面的建议，您是研究经济法和国企改革的专家，结合中央精神和前一阶段国企改革的实践，您认为国企改革中出现的问题，从法律方面来说，应该怎么看？ 周肇光：我认为，国有企业改革中出现的一些问题比较复杂，不是一方面的问题，这里不去多作分析，从法律角度讲，有法律需要完善的问题，但不是缺乏法律依据问题。因为，我国在这方面已经出台了许多法律法规，尽管不完善，但还是有法可依的。突出表现在七个方面：一是在规范市场主体组织和行为方面，已经制定了《公司法》、《国有企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《合伙企业法》、《商业银行法》、《企业破坏法（试行）》等法律。这些法律明确规定了按照企业组织形式和责任形成来规范市场主体的设立、组织机构、财产责任，明确了其权利和义务，保障了各个市场主体的平等竞争地位。二是在交易规则方面，已经制定了《合同法》、《制裁法》、《对外贸易法》、《票据法》、《担保法》、《拍卖法》、《证券交易法》等法律。这些法律明确规定要按照市场经济的要求，遵守自愿、公平、公正、公开、等价有偿、诚实信用等交易规则。三是在监督和管理方面，已经制定了《会计法》、《审计法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《食品卫生法》、《广告法》、《注册会计师法》、《进出口商品检验法》等法律。这些法律的出台，使更多的生产者、经营者和消费者知法、守法，做到依法办企业、依法经商、依法理财、依法管理、依法保护自己的合法权益。四是在宏观调控方面，已经制定了《统计法》、《预算法》、《价格法》、《银行法》、《证券法》、《企业所得税法》、《税收征收管理法》等法律。五是在振兴基础产业和支柱产业方面，已经制定了《农业法》、《农业技术推广法》、《矿产资源法》、《森林法》、《渔业法》、《水法》、《土地管理法》、《电力法》、《煤炭法》、《公路法》、《防洪法》、《建筑法》、《反用航空法》、《邮政法》、《烟草专卖法》、《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》、《节约能源法》等法律。这些法律的出台，有利于强化基础产业、振兴支柱产业、转变经济增长方式和可持续发展。六是在环境保护方面，已经制定了《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律，这些法律的出台有利于净化企业生产活动的空间环境。七是在建立社会保障制度方面，已经制定了《劳动法》、《职业教育法》、《保险法》等法律法规，为建立适应市场经济发展的社会保障制度奠定了初步的基础。这些法律法规的出台，在客观上为国有企业发展和壮大提供了法律保障。 若干年来，我国经历了长期的国企改革，取得的成绩是主要的，但教训也是客观存在的，存在的原因虽然是多方面的，但最主要的问题是有法不依和法律不公平问题，而且比较严重，主要表现在以下两个方面：一是法律不公平导致国有企业面临着不平等竞争。突出表现为，国有企业长期以来税负较重，如在所得税方面，中外合资经营企业从开始获利的年度起享受“两免三减”待遇，私营企业也有相应的优惠政策，而国有企业却没有这种优惠政策；在财务管理方面，其他各类企业尤其是乡镇企业，具有灵活的财务管理办法，而国有企业却没有；在银行贷款方面，非国有企业因有国家政府的倾斜政策作后台，有宽松的财务管理制度为手段，有灵活运作的经营机制为契机，可以在银行贷款方面如愿以偿。但国有企业贷款却很困难，国家有些企业不仅不能进行扩大再生产，甚至连简单再生产也难以进行。有些企业本来有市场竞争力，但由于缺乏资金，贷不到款，最终陷入困境。由于国有企业债务沉重，但因政企没有真正分开，政府干预因素很多，加上长期形成的债务关系，不可能立即解决这个问题，这是影响国有企业发展的关键所在。这种不平等竞争，严重影响着国有企业的生存和发展。 二是有法不依导致国有企业领导体制中缺乏制衡机制。中国改革实践证明，国有企业搞得好不好，关键在领导。从宏观上看，选好企业领导班子，必须要有一个制衡机制，约束企业领导人的决策行为，使他们对企业更具有责任心和使命感，这就要改革现行政治体制，要依法对企业领导人实行职工选举或公开选拔制度，逐步废除任命制，这是实践“三个代表”重要思想的有效途径。长期以来，国家比较重视企业组织形式方面的改革，对企业领导人的制衡机制建设重视不够。企业领导人任免，往往通过政府主管部门的行政行为来实现，而不是根据企业需要和本人的业绩及其能力来确定是否任免，这就使得某些企业领导人只唯上、不唯下，更不唯实，哪有责任心和使命感可言，有些企业领导人违法乱纪、瞎指挥、大量侵吞国有资产，视职工利益和国家利益于不顾，也照样异地升官当老爷，这就挫伤了企业职工的积极性，损害了党和政府的形象。这是影响国有企业改革效果的主要原因。国内外经济发展的实践证明，企业生存和发展不是所有制形式问题，如果说只有实行私有制才能促进企业发展，那么，为什么实行私有制的企业也同样遭受破产的命运。因此，我认为企业发展不仅仅是一个产权问题，更主要的是如何建立依法经营的内部科学管理机制问题。当然，这对于非国有企业来说同样重要。 记者：在党的十六大和十六届三中全会上都提出了我国必须坚持公有经济为主体，多种经济成分共同发展的方针。就当前实际情况来看，有人认为，一些地方落实十六大“两个毫不动摇”政策有偏向，你认为，从法律角度说如何做到“两个毫不动摇”？ 周肇光：党的十六大确定的经济改革目标，依然是以公有制为主体，而不是以非公有制经济来全面代替公有制经济，更不是要消灭以国有企业为载体的公有制经济。因此，我认为，发展非公有制经济和壮大公有制经济应当依法进行。一是在发展非公有制经济方面，要认真做到三个必须。第一是必须清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，在消除发展非公有制经济体制性障碍的同时，进一步改进对非公有制企业的服务和监管。这既反映了完善社会主义市场经济体制特别是坚持和完善社会主义初级阶段基本经济制度的要求，也体现了非公有制经济发展的迫切需要。第二是国家必须依法为非公有制经济的发展提供公平竞争的平台，保障非公有制企业在市场上公平竞争的机会和平等发展的权利。第三是国家必须依法保护非公有制经济的合法权益，同时依法对非公有制经济的发展进行规范，严格查处官商勾结和侵吞国有资产的违法行为。严格查处私企业主肆意侵犯职工权益和破坏市场秩序的不法行为。只有依法规范和保护非公有制经济的健康发展，才能做到与公有制经济的协调发展。 二是在发展和壮大公有制经济方面，必须真正做到三个不能。第一是在完善国有企业法时，不能忽视国有企业战略地位和主导性作用的法律规定。国有企业与私营企业不同的是，国有企业战略地位具有两层含义，既包括在国民经济整体发展中的战略地位，也包括适应市场经济发展的战略地位。在行为上表现为双重目标：一方面是社会目标，也就是说，在经营管理活动中必须考虑到国家宏观经济目标和社会稳定的需要。另一方面是利润目标，国有企业作为一个商品生产者和经营者，必须按照市场经济规律去追求利润最大化。正因为有这种特殊优势，它在国民经济中不仅能够发挥主导作用，而且可以及时弥补市场缺陷，为巩固和发展社会主义市场经济奠定了坚实基础，成为实现广大人民群众根本利益和共同富裕的重要保证。同时，也是实践“三个代表”重要思想的强大物质基础，如果离开国有企业发展来谈论如何贯彻“三个代表”重要思想，那将是一句空话。第二是在深化国有企业改革过程中不能违反宪法。我国《宪法》规定，中国的基本经济体制是“以公有制为主体，多种经济成分共同发展。”《宪法》第7条还明确规定“国有经济即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量，国家保障国有经济的巩固和发展。”也就是说，不论世界经济形势发生何种形式变化，作为社会主义国家的政府职能部门有责任依法“保障国有经济的巩固和发展”，千万不能在理论上肯定国有经济的主导作用，而在改革的具体实践中又否定其主导作用，通过改制手段来瓦解国有经济和社会主义制度。第三是在国有企业资产重组中要依法进行，不能忽视国有资产的保值增值，防止国有资产流失。尤其是在企业改制拍卖中必须严格按照国家法律、法规和规章进行阳光操作。对于一些社会公益性企业、法律和法规规定不能出售的企业，是不得出售的，这一点从美国、韩国、欧盟国家向外国出售企业时严格审查的情况可见这样作并非我国独有。切实防止和纠正企业改制中的片面性、绝对性和简单性倾向，在产权界定和资产评估中，要考虑企业的无形资产、品牌效应和客户网络等因素。企业产权转让要遵循公开、公平、公正的原则，有效防范国有资产流失。我认为，只要把握正确方向，并依法促进其协调发展，公有制经济与非公有制经济是能够结合好的，从而有利于完善社会主义市场经济体制所需要的微观基础。 记者：国企重组是下一步国企改革的一个不能回避的环节，这一点如何依法进行？ 周肇光：我认为，在国企重组问题上，首先应当要求各级政府都要严格执行国有资产管理方面的法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏、实现国有资产的保值增值。为此，我们应该做到：一是要改进和完善国有资产评估体系，对有形与无形资产都必须有量化指标，特别是对合资企业使用的公用设施也应纳入评估范围，实行有偿使用。国有资产评估值必须经主管部门确认后才能作为底价与外商谈判。二是加强评估机构的中介管理和监督，确保资产评估的公正性和合理性。三是运用职工监督、公司监督和社会监督等手段，严肃评估纪律。四是对国有企业资产出资要严防低作价、乱估计现象，对造成国有资产流失的责任人，不仅不能把资产评估企业交给他“重组”经营，而且还要依法追究其法律责任，不论涉及到哪一阶层的人，都要一视同仁。这样，才能保证国有资产保值和增值，以实现国有经济蓬勃发展的根本目标。 记者：你刚才讲到，有关国企改革方面的法律法规是比较多的，但有些地方需要完善。请问，有关国企改革方面的法律法规在哪些方面需要完善？ 周肇光：我认为，至少有以下两个方面需要完善：（1）在国有企业实施MB0方面存在诸多法律缺位现象，需要完善。目前，大中型国企的MBO虽然暂停了，小型国企也差不多卖完了，但今后是不是搞大中型国企的MBO这个说不准，就目前来说，国有企业实施MB0的法律缺位问题主要表现在：一是收购主体方面的法律缺位。管理层作为国有产权的受让主体虽然存在，法律法规层面没有禁止，但是在实际操作中却有较大的法律障碍，据调查，我国最普遍的MBO方式是通过管理层组建具有法人资格的不从事实际经营活动的“壳公司”完成的，而这样的“壳公司”并不属于《公司法》调整的对象，无法受到有效的法律约束。二是管理层收购在融资方面的法律缺位。根据《公司法》第60条第3款规定，管理层用上市公司的资产或股权为MB0收购主体提供担保的行为也是被法律禁止的。若合法操作，管理层很难得到融资支持。三是MBO收购价格在立法上也是空白的。在实践中，由于搀杂了人为因素和行政色彩，收购价格缺乏公开透明的转让机制和价格实现机制，致使管理者收购价格大都低于公司当时的每股净资产值，造成了国有资产的严重流失。从实质上看，这种法律缺位还包括严格的法律执行体系的缺位，从而难以形成对MBO的有效法律约束机制。（2）在市场主体方面还没有建立一套以公司法为核心的企业法律制度，各类企业还没有完全成为人格独立、地位平等、具有完全的行为能力和责任能力的市场主体。特别是在产权制度方面，对各类财产权（包括国家所有权、集体所有权、企业法人财产权、土地承包经营权和个人财产所有权等）的保护还不够，各种侵权行为时有发生。在市场交易制度方面，保障合同自由、维护公平竞争、恪守诚实守信原则的体制环境尚不健全，经济活动中的各类合法权益尚未得到有效的保护。在劳动、就业和社会保障制度方面的法律制度还很不完善，保障面有限，劳动者的合法权益尚未得到全面的、切实的保护。等等，这些都有待我们进一步完善。 (《中国改革报》2005年3月30日说法6版)