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用新制度经济学的观点看教育的市场化趋势

用新制度经济学的观点看教育的市场化趋势作者:周采/黄河 主题类号:G1/教育学 【 文献号 】1-151 【原文出处】《教育与经济》 【原刊地名】武汉 【原刊期号】200103 【原刊页号】1~5 【分 类 号】G1 【分 类 名】教育学 【复印期号】200112 【 标 题 】用新制度经济学的观点看教育的市场化趋势 【 作 者 】周采/黄河 【作者简介】周采(1956-),女,华中师范大学教育科学学院副教授,现为北京师范大学教育系博士生;华中师范大学 教育科学学院,武汉 430079; 黄河(1969-),男,北京师范大学经济学院博士生。北京师范大学 教育系,北京 100875 【内容提要】教育成本负担结构的变化反映了教育市场化的程度,教育市场化的根本经济动因是产权的明晰及其对教育资源的进一步优化配制的促进,从而也间接增进教育公平。教育市场改革已成为一种趋势,尽管其对效率的促进作用还有待考察。 【关 键 词】教育成本/产权/市场化 【 正 文 】 中图分类号:F08;G40-054  文献标识码:A  文章编号:1003-4870(2001)03-01-05 一、从我国的教育成本负担看我国的教育市场化趋势 教育成本的本质是为使受教育者接受教育服务而耗费的资源价值,它既包括以货币支出的教育资源价值,也包括资出源用于教育所造成的价值损失。前者为教育的实际支出成本,后者为教育的机会成本。根据经济学理论,对于教育所耗费的资源价值的确定,如果存在着一个完善的市场,应按其市场价格计量。教育成本核算之所以要依靠市场,是因为发展教育本身就是一个资源配置问题。如果没有市场制度和在这一制度下产生的均衡价格,教育提供的新的机会可能不是用一般资源去替代更稀缺的资源,而是相反。 进行教育成本计量的目的之一,就是为研究教育成本负担,进而为制定教育成本负担政策提供所需的基础资料。在当今世界,各国的教育系统都消耗了大量的资源,教育成本对于社会和家庭来说都是沉重的负担。由于教育成本负担涉及到社会各方的利益,对于教育成本的负担方式社会各界经常引起争论,并超出教育领域而成为重大的社会经济问题。 教育成本负担,又称教育成本分担,是指由谁来支付、负担教育成本。教育成本负担就其表象来看是由谁负担教育成本的问题,是政府还是个人,是中央政府还是地方政府负担教育成本,或几者共同负担教育成本的问题,而其实质则是一个居民收入再分配的问题。按公共选择理论,政府只是居民集合决策的工具,它的收入只是居民为了生产公共产品而以税收形式贡献的个人收入。政府负担归根到底还是居民个人负担。从理论上讲,如果政府不参与提供教育,教育成本完全由受教育者个人(家庭)负担,那些没有子女上学的居民,就不必为教育而交税。相反,只要政府参与提供教育,它就必须以税收的方式筹集教育经费,那些没有子女上学的居民也必须将自己的一部分收入贡献给他人的子女受教育。据此看来,教育成本负担问题实质是居民的利益分配问题。但是,由于现代国家税收制度日益复杂,特别是间接税的普遍采用,加之政府参与社会生活的各个方面,人们一般不会将自己的税负与政府负担教育成本联系起来,好像政府负担教育成本是没有代价的,形成如布坎南(James M. Buchanan)所说的财政幻觉。 理论界一般认为教育成本负担的原则有两个,一是能力原则,二是收益原则。能力原则要求能力强者多负担教育成本,能力弱者少负担教育成本。收益原则要求得到教育利益的各方都要负担教育成本,收益多者多负担教育成本,收益少者少负担教育成本,没有收益者不负担教育成本。这两个原则的运用有一定的关联,也有一定的冲突。从关联方面看,这两个原则都要求政府参与提供教育。能力原则要求社会中的富裕者多负担教育成本,即使他们没有子女在受教育;收益原则要求那些得到教育利益的人负担教育成本,即使他们没有子女在受教育。也就是说,这两个原则都要求一部分现时没有子女受教育的居民,贡献他们的收入用于他人子女的教育,这就要求政府以强制的手段即税收的方式来筹集这部分收入,然后用之于教育。从冲突方面看,按收益原则,如果有能力者没有获得教育利益,或者只获得很少的教育利益,他们就可以不负担或负担很少的教育成本,这就与能力原则产生了矛盾。 中国教育体系的形成,既受欧美、日本的影响,又受前苏联的影响。此外,本国的社会经济环境也产生了重要的作用。因此,中国的教育成本负担结构有其鲜明的特色。 1949年建国后,中国的教育体系形成了城乡二元结构,教育成本负担也是两种模式。80年代初,政府对农村教育结构进行了较大调整,中学被压缩,剩下的中学基本改由政府举办。此后,随着民办教师数量的逐渐减少,民办教师补助的增加,政府的负担也逐渐提高。中国城市的教育体系远比农村复杂,包括从小学到大学各个层次、各种类别的教育。但教育成本负担结构却比农村变化少,在80年代以前,既稳定又简单。80年代中期以后,中国经济体制改革开始影响到社会经济的各个方面。政府与个人、政府与企业、各级政府之间以及居民之间的利益格局发生重大变化。随着教育体制改革的深入进行,教育成本负担结构也发生了很大变化,总体来讲,个人负担的比重上升,政府负担的比重下降。特别是在城市地区、在非义务教育阶段,这种变化更为明显。这一变化的教育背景是教育需求增加,特别是对高质量的中小学教育和高等教育需求的持续增加。而学校方面由于财政拨款不足导致教育经费短缺,教育供给能力严重不足。这一变化的政策背景是,经济中开始出现多种所有制形式并存的局面,并进而影响到教育领域。为解决教育经费不足的问题,在初等和中等教育方面,政府提倡调动个人和社会力量来办学。在高等教育方面,则允许高等学校招收委托生、自费生,向委托单位和个人收取培养费和学费。 正是在上述大背景下,我国民办学校迅速发展,公立学校对学生普遍收费,个人直接负担的教育成本比例逐渐提高。90年中期高等学校并轨收费制度建立以后,随着学费标准的不断提高,个人负担的高等教育成本比例也迅速提高。这种改革对于增加教育经费,改善办学条件,促进教育发展,扩大教育供给有着积极的意义。但随着政府负担责任的减少,这种调整在一定程度上出现了矫枉过正的状况。根据各国义务教育发展的经验来看,义务教育阶段的教育成本应该全部由政府负担。《中华人民共和国义务教育法》也明确规定,对接受义务教育的学生免收学费;实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方各级人民政府负责筹措,予以保证。按这些法律条文的规定,政府举办的义务教育阶段的学校就不应该收取任何费用。但由于政府不能筹集到充裕的经费,只能听任学校以杂费的名义收取学费,使一些贫困家庭负担不起教育费用。学生辍学、流失的情况不断出现,影响了普及义务教育的进程。由于学杂费提高的速度过快,又没有及时建立起学生资助机制,使部分高等学校的学生没有能力支付学费和起码的生活费。 表1 1987-1996年中国教育经费支出中个人交费的比例 附图{图} 资料来源:《中国教育经费统计年鉴》、《中国教育经费年度发展报告》。 随着教育的产业化倾向和农村基层财政的拮据,教育收费已由象征性转向了实质性。据上海智力开发研究所对贫困地区的抽样调查,早在1995年样本小学生个人负担的教育经费就达191.3元,占样本农户人均纯收入的22%。这还只是小学教育的收费情况,若小孩有能力考上大学,则大学教育的收费就更是很多农民力所不及了。因为2000年全国高校新生学费平均在4000元左右,若加上其它学习费用和生活费用,一个大学生年支出在9000元左右。可以预见,随着“普九”目标的全面实现,提高非义务教育阶段的费用,以及教育产业的市场化将成为一种不可避免的趋势。 二、用新制度学派的观点分析 新制度经济学(New Institutional Economics)发端于罗纳德.科斯(Ronald H.Coase,1910-)的重要贡献,经过60年代以来约近30年的演变和发展,现已成为西方经济学的一个颇有影响的理论分支。新制度学派认为,经济学的中心问题是对于资源的分配和使用做出选择的问题。一切社会的社会经济问题都有着相同的根源:稀缺。然而,由于全球各地制度结构千变万化,对这一问题的解决办法在国与国之间并不相同。 随着社会集团的发展,社会活动很明显地在两个层次上包含着人与人之间的相互作用。社会活动的第一层次是制度的发展、改进和详细规则。社会活动的第二层次是在现行的制度结构之内进行的社会相互作用。前者与游戏规则相关,而后者则是指游戏本身。不同的制度安排有着它们各自的激励结构,而且这些激励对人类行为有着特殊的和可预见的影响。人类行为,紧随其后,影响着资源的配置和创新的进程。而制度的发展旨在控制人与人之间对于资源稀缺问题的相互作用,故制度可以被定义为对人类重复交往所作的法律的、行政的和习惯性的安排。 新制度经济学认为可以从产权、外部效应和交易费用的关系出发讨论不同的产权规则对资源配置的重要影响。关于产权(Property rights),费希尔(I.Fisher)认为:“产权是享有财富的收益并且同时承担与这一收益相关的成本的自由或者所获得的许可……产权不是有形的东西或事情,而是抽象的社会关系。产权不是物品”。[1]产权笼统地说是指人们使用资源的一组权利,是人与人之间由于稀缺物品的存在而引起的、与其使用相关的权利关系。从法律的观点看,一组完备的产权通常包括:(1)使用权,在法律允许的范围内自由使用资源的权利;(2)收益权,在不损害他人的条件下可以享受从占有资源中获得的各种收益;(3)让渡权,即可以将占有权出售或转让给别人。 新制度经济学意义上的产权和法律意义上的产权并不属于完全相同的概念。前者比后者要宽泛得多,它不仅包括法律意义上的权利,而且还包括构成人们行为约束的各种社会规范。H.德姆塞茨(Harold Demsetz)指出:“产权是一种社会工具,其意义来自如下事实:它们帮助个人形成与他人交往时可以合理持有的预期,这些预期反映在法律习俗和社会道德中,产权的拥有者被其社会同伴所认同,允许他以特定的方式行事。”[2]更重要的是,新制度经济学侧重研究事实上的产权,即人们对稀缺资源实际所控制和占有的权利,因为只有这些实际权利才会对人们的经济行为产生真实的影响。 新制度经济学研究产权问题是以外部效应问题作为切入口紧紧联系交易费用进行的。在把握了产权的基本含义之后,有必要对交易费用概念作一个大概的说明。具体说来,交易费用就是由事前签定契约和事后监督及实施它的各种费用组成的。交易费用的大小限制了产权界定和实施的充分性程度,另一方面,在不同的产权安排下交易费用也许有天壤之别。一种适当的产权规定可以减少交易中财富的外溢,而一种不适当的产权安排则可能增大交易的困难程度,不同的产权安排对资源配置的影响将是巨大的。 经济学中有一个著名的例子“公用地的悲剧”(The Tragedy of the Commons)就概括了一切稀有资源在公有产权下所面临的过度利用或拥挤背后的经济逻辑,即在公有产权下人们缺乏考虑自己的行为对他人的外部影响的内在激励,导致私人边际成本小于社会边际成本。我国目前的教育供不应求也是出自同样的原因、同样的逻辑。教育非市场化的弱点是当教育这种公用资源的产品日益面向市场的时候,不利于成员对市场价格做出充分的反映,也阻碍了优胜劣汰作用的发挥,导致资源无法向最能有效使用它的人转移。但随着人口和经济的增长,公共教育资源的稀缺性日益增加,其市场价值以及过度利用的浪费程度也随之增大。 三、教育市场化改革的趋势 从70年代开始,由于经济停滞带来的财政资源紧张,以及二战后教育扩张没有带来预期的结果,各国对教育发展政策开始反思和调整。在教育成本负担方面,改革的主要内容是教育责任的分散化、教育资源配置的市场化,可以称其为市场取向的改革。 教育市场化改革的理论倡导者是弗里德曼和哈耶克等人,他们是反对国家过多干预社会经济活动的经济学家。弗里德曼在50年代就主张减少甚至取消政府直接兴办的教育,主张应该让教育市场竞争主体举办教育,政府只制定教学内容和质量的标准,通过教育机构的竞争达到教育运行的高效率。但他并不反对政府将公共资金用于教育。他提出了著名的凭证设想,即政府对教育的资助不直接拨付给学校,而是将其作为教育费用的支付凭证,直接发给学生家长,由其交给所选择的学校抵付个人的教育费用。哈耶克比弗里德曼走得更远,不仅反对政府举办教育,而且反对政府资助个人接受教育。他认为不平等是完全正常的,在教育领域不存在用以决定谁该接受进一步教育的“公平”依据。政府决不可以为所有有能力接受高等教育的人提供资助,谁接受高等教育完全由市场决定。他认为政府对教育的投资不应受各种非经济因素的影响,而完全由投资的社会收益率决定。 教育内部的有些因素也促进了教育成本负担改革思想的产生。在公、私立学校并存的国家,公立学校的质量和效率都普遍低于私立学校。人们认为出现这种结果的原因在于私立学校有竞争压力,因而建立了完善的教育成本核算机制,注重投入产出效率。因此,要提高公立学校的效率,就应对公立学校的办学机制进行改革。公立学校内部要引入竞争机制,并使公立学校与私立学校平等竞争,优胜劣汰,让市场驱使公立学校提高效率。 直接促使教育成本负担改革的原因是政府财政对教育支出的不堪重负。70年代以后,由于经济增长速度放慢甚至下降,使各国无力增加对教育的负担。无论是发达国家还是发展中国家,大多数国家财政支出的教育经费占GDP的比重都减缓了以前的增长势头,相当一部分国家出现了下降趋势。在教育发展还要维持的情况下,政府负担的相对减少,必然要寻求个人和其它方面负担的增加。 目前,市场的力量在教育领域已经越来越得到承认和支持,不仅是在私营领域如此,公共领域也是这样。学校更多地要根据市场经济原则来运营。[3]东亚三个社会主义国家,中国、越南和老挝都正在向市场经济转变,政府不仅允许甚至鼓励私立教育的发展。这也是一种全球化的趋势。[4] 各国教育市场化改革的具体内容主要有:改革公立学校的办学体制和规模,推动私立学校的发展,扩大家长和学生的教育选择权,完善学校内部管理机制。这些改革对教育成本负担结构的影响是,个人负担的教育成本比重增加,在高等教育阶段尤为明显。以美国为例,1981年至1991年间,按不变价格计算的学费在公立学校增加了36%,在私立学校增加了53%。学费占学校收入的比例从1979-1980学年的20.4%上升到1994-1995学年的27.2%,15年间上升了33%。 各国以增加个人负担为主要特点的教育成本负担结构改革,由于涉及到学生的利益,实行时遇到过阻力。即使美国这样有收费传统的国家,也因学费增加过快而使部分家庭支付困难的问题已突出起来。因此各国在增加个人教育成本负担的同时,都注意建立学生的资助制度,力图通过奖学金、贷款等方式,为困难学生提供资金支持,帮助他们完成学业。有些国家则在进行学费和资助政策调整时,规定学校收费的标准,以防止学费超出大多数居民的负担能力。如澳大利亚1988年的高校收费和学生资助政策改革方案规定,高校收费的基本标准为直接教学成本的20%。其基本依据是,这一收费标准相当于一个中等偏下劳动者年收入的10%,学生家长能负担得起。 这种以增加个人负担为特点的教育体制的市场化改革,与当初建立政府负担教育成本的公共教育体系一样,是对政府在教育中的作用、教育公平这两个基本问题上的社会选择。其经济理论根源是:教育作为一种稀缺资源,其资源的优化配置与否,与产权结构是紧密相联,故教育市场化改革的实质是以产权的优化而促使教育产业效率的提高。而其效率的提高从根本上讲是促进教育公平重要因素之一。教育市场化的改革的成功与否,是与在教育市场中,能否对不同层次的教育实行不同的政策相联系的。 教育作为一种基本的人权,在联合国1948年通过的《人权宣言》中已经得到了确认。在此之后的许多国际或国家报告中,这一概念又进一步得到阐述和发展。随着对教育系统运作过程中市场作用的认同,自然就提出了谁应承担教育经费的问题。联合国人权宣言所提出的应由政府负担绝大部分,甚至是所有费用的观点,可以说是十分明确的:“教育应当是免费,至少初等教育应当免费。”(第26条)与此相似,1959年通过的儿童权利宣言第17条也提出:“儿童有权获得至少是初等阶段的免费教育。”1966年通过的国际经济、社会和文化公约第13条也规定:(1)初等教育应当是对所有人的免费义务教育。(2)应当通过各种适当的途径向所有人提供不同形式的中等教育,而且中等教育要逐步实行免费。(3)所有人应当根据各自的能力,享有平等的接受各种形式的高等教育的机会,而且高等教育要逐步实行免费。1989年的儿童权利公约第28条也提出所有签约国应当:(1)向所有儿童提供免费的初等义务教育。(2)鼓励发展不同形式的中等教育,向所有儿童提供中等教育,并采取适当措施,如提供免费教育和在需要时提供经济支持。(3)通过各种适当的方式,使所有人根据个人能力享受高等教育。 自从这些宣言性的论断提出以来,受到了越来越多的质疑。虽然教育仍然被看作是一种对社会整体和个人都有好处的公益事业,但一种全球公认的看法是高等教育应当收费,辅之以贷款或其他资助以帮助穷人。[5]。 人们同时也认为,高等教育的费用应当由个人分担的理由,主要是个人接受高等教育的收益比较大,而且高等教育的单位成本也很高,很难由国家独自承担。这里还涉及公平问题。一般情况下,在接受高等教育的学生中,来自富裕家庭的学生的比例要高于来自贫困家庭的学生。在这种情况下,还对高等教育给予大量的补贴,就等于是在对富裕的家庭给予更多的支持,同时减少了穷人所能获得的教育资源。当然,穷人的孩子也有上大学的,最理想的情况是,这些人所占的比例不断提高。由于接受高等教育会带来预期终身获益的提高,即使是穷人也可以通过贷款来接受高等教育。关于成本和公平问题的讨论,在一定程度上,同样也适用于中等教育,只是中等教育的单位成本对国家来说要低些,而且中等教育的收益面更均等、平衡一些。这样一来,在高等教育层次关于成本与公平的看法,在中等教育就不那么有说服力。 在初等教育阶段,成本与公平的争论就更难站住脚了。初等教育的单位成本是最低的。在小学入学率比较低的国家,来自中高收入家庭的孩子显然会多一些,但由于这些国家都想让包括穷人的孩子在内的所有人接受初等教育,在小学收费显然与这一目标相抵触。另外,当初等教育接近普及程度的时候,免费教育意味着政府给贫困家庭提供更多的支持,因为贫困家庭往往有更多的孩子。 市场化在很大程度上暗含着这样的意义,即市场化过程发生在公共领域而不是在私有领域自身。其原因可以用产权理论加以解释:即在公有产权下人们缺乏考虑自己的行为对他人的外部影响的内在激励,导致私人边际成本小于社会边际成本。故这种趋势传达了这样的信息:市场化的程度应该得到更为广泛的认知。除私立学校以外,它还包括了私人聘请的家庭教师,也应该包括来自私人领域的对公立学校的资助。 收稿日期:2001-06-10 【参考文献】 [1] I.Fisher,Elementary Principles of Economics,New York:Macmillan,1923.P27. [2] H.德姆塞茨.产权导论[J].美国经济评论.1967,(57):347. [3] Bray,Mark.1987"Ls Free Education In the Third World Either Desirableor Possible?"Journal of Education Policy3(2).P119. [4] Lingard,B.,J.Knight,and P.Porter,eds.1993.Schooling Reform in HardTimes.London:Falmer Press. [5] Albrecht,Douglas,and Adrian Ziderman.1995,Financing Universities inDeveloping Countries.London:Falmer Press. │
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