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摘要：中美两国作为全球碳排放量居前两位的国家，在全球气候治理过程中扮演着重要的角色。中美两国在多方面有着广泛的合作，但又基于各自利益而在技术转让、资金到位等方面存在分歧。本文从全球气候问题入手，深入分 ...
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关键词：气候外交；中美关系；合作与分歧
气候变化最初只是被人们认为是一个自然现象，但是随着自然灾害的频发、全球气候的异常，尤其是跟踪纪录的全球气温变化逐渐将气候问题推上了历史舞台。20世纪60年代末，著名的两份报告《增长的极限》和《人类处在转折点》，分别提出了诸如粮食、资源、人口和环境污染（生态平衡）的全球性问题，给人类社会的传统发展模式敲响了第一声警钟。1972年联合国人类环境气候大会上，“人类只有一个地球”的口号掀起了科学家研究世界性环境气候问题的热潮。随着全球气候的日益变化，对气候问题的讨论也显得越来越紧迫了。
气候变化问题的产生和影响具有明显的全球性。气候变化直接影响到气候异常、空气质量、海平面上升、生物多样性、农业产量、能源利用等，这对于人类生存环境造成了显而易见的影响。
从国家层面来说，气候问题还关系着一个国家的安全利益、经济利益以及政治利益。美国布鲁金斯学会在《气候灾难：气候变化的国家安全含义与对外政策》一书中详细描述了气候变化给国家安全带来的八种挑战：“加剧了南北国家之间的紧张；造成气候难民的产生和迁徙；给人类健康带来负面影响；加剧了水资源的匮乏；恶化了核安全和核扩散问题；加重了国家社会和政治机构的负担；对政府的效率和权威提出了挑战；加重了世界政治的失衡”（Kurt Mcamphelled，2008）。
气候变化不仅给个人和国家带来了影响，也影响着国际关系格局和国际秩序。作为一种典型的全球公共产品，排放温室气体的空间范围可以超越人为界线，具有非竞争性和非排他性；任何一个国家，即使是没有排放量，都将受到影响。解决气候问题存在着很强的外部性，任何一个国家节能减排的行为效果将使全世界各个国家都受益。由此引发了集体行动的困境和搭便车效应（free-ride effect）。“在全球气候议题中，其实质上也是一个大集团的集体行动，作为成员国，其作为和不作为对于事件整体的作用相对较小，影响力也较小，而在整个集团中，由于温室气体排放的监督难度较大，计算相对困难，加之‘不干涉内政’的国际法原则，使各国相互监督的可能性降低，因此，在无法保证本国做出减排行动的同时，别国也做出同样的行动的情况下，很多国家就会采取较为消极的态度，从而导致集体行动出现发展滞后和缓慢”（关孔文，2012）。气候问题自然而然地与其他领域的问题牵扯到一起，整个国际秩序将无法达成有效的一致性，反过来也加剧了气候问题的解决难度。
因此作为一个全球性问题，气候问题已经引起了世界各国的关注，围绕着气候变化问题，世界各国展开了广泛的谈判与合作。任何的谈判实践或者是合作项目，以处理气候变化的国家关系和参与国际应对气候变化事务为主要目的，都成为一国维护本国利益及实施其对外政策的重要手段。自1992年《联合国气候变化框架公约》订立以来，各国围绕着一期目标经过了长久的争持，2009年被誉为“拯救人类的最后一次会议”上，由于美国的阻挠也未能有“好结果”。2012年多哈气候大会极力敦促各方遵守议定书和巴厘岛路线，表面上取得了实质性进展，但是在会议期间各方“推三阻四”，欧盟、日本、俄罗斯等国家的“一致”立场让我们认识到应对气候变化的步伐任重而道远。多哈谈判过去 4 个多月之后，在各国政治意愿不高、国际碳价和清洁能源投资一片低迷之声中，波恩气候变化会谈于2013年4 月 29 日至 5 月 3 日正式举行，重聚波恩参加会谈的代表有1 000余人，来自 175 个国家和地区的；波恩谈判是就“德班增强行动平台问题特设工作组”（德班平台）所展开的首次谈判，也是三轨并一轨，然而5 天的会议，各国仍旧因“共同但有区别的责任”等老问题未能达成共识。
在中美关系中，气候问题是一个重要的方面，它是一个综合体，涵盖了经济、政治、文化等各个领域。在中美关系处在继往开来的重要历史时期，美国国务卿克里于2013年4 月 13 日访华。当日，中美两国签署并发布了《中美气候变化联合声明》，两个关键之处被着重指出：一是将气候变化领域的合作议题纳入 2013 年中美战略与经济对话，为此成立了高级别气候变化工作小组；二是指出了气候变化和新能源合作已成为中美关系新的利益汇合点，强调了提升两国间气候变化合作的规模和影响力度的必要性。在全球应对气候变化进程举步维艰之时，中美这一《声明》无异于一剂强心针。中国，作为世界上最大的发展中国家，有着强大发展潜力和动力，而美国，作为世界上最大的发达国家，一直保持着不可撼动的强国地位，这样的两大世界经济体，温室气体排放量累计已经占世界排放总量的40%以上，以它们为代表的伞形集团和发展中国家是气候谈判桌上的两大主角，两国应对气候变化的政策和立场对于全球气候外交和气候治理有着举足轻重的作用，同时也是中美两国大国关系建构中的重要议题。
一、中美两国气候外交的成效及动因分析
气候问题俨然成为影响国家关系的问题，所谓的气候外交，即指主权国家或经过授权的国际组织，通过官方代表，使用交涉、谈判和其他和平方式，调整全球气候变化领域国际关系的各类活动；或者是主权国家或经过授权的国际组织利用全球气候变化问题来达到某种政治和外交目的的各类对外行动①。气候外交的行为体，概括来说，是穷国和富国两大阵营、三股力量和多个主体（金砖四国、77国集团、小岛国家以及一些重大国际组织）。从1972年联合国首届人类环境会议之后，国际社会逐渐形成了“三维棋局”。也就是，欧盟是气候问题的先驱者； “伞形国家”集团，即以美国为首，日本、加拿大、澳大利亚、俄罗斯等发达国家集团；以77国集团和中国为首的发展中国家组成的集团。 欧盟首先提出了“气候外交”，2002年建立的排放交易系统迄今仍是气候议题的重要内容，但由于近年来其内部金融危机的上演，导致在气候问题上的领头羊作用逐渐向中美为主导的其他两个集团倾斜。研究显示，中美两国的碳排放量是全球最高的，两国在气候问题上责无旁贷，他们的行动直接影响着整个气候谈判的进程。
中美气候外交上的合作由来已久，早在中美两国建交伊始的1980年，双方就签署了《中美环保科技合作议定书》，“规定在平等、互利和互惠的基础上，通过研究空气、水、土壤、海洋、环境的污染对人体健康和生态的影响，以及城市环境的改善、大自然的保护等方面进行合作”（吴晓春，2013）。克林顿政府时期，两国高层领导人互访频繁，合作不断。1997年3月，两国以成立中美环境与发展讨论会为契机，逐渐将环境合作纳入能源合作的范畴，加速了两国合作的步伐。1997年，中美两国签订了《中美能源和环境合作倡议书》， 1998年又继续签订了《中美城市空气质量监测项目合作意向书》和《中美和平利用核技术合作协定》及其它各项声明，这无疑加深了两国的合作内容。小布什政府尽管单边主义盛行，中美的环境议题的关注仍然没有减少。2008年6月，中美战略经济第四次对话期间签署了《能源和环境合作十年框架协议》，确定了十年合作起步的优先合作的5大领域：电力、清洁水、清洁交通、清洁大气以及森林与湿地保护，并成立了五个行动小组。同年12月第五次中美战略经济对话设立能源效率目标（即第六大优先合作领域），签署了《中美能源环境十年合作框架下的绿色合作伙伴计划框架》”（吴晓春，2013）。到了奥巴马政府，合作的姿态显得很诚挚，两国也取得了很多成就。奥巴马于2009年11月首次访华，双方签署了《中美两国政府关于加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》，双方这一合作推进了十年合作框架下的能效行动计划达成一致的进程。
2013年4月13日，中美发表了《气候变化联合声明》，中美两国将在2013年中美战略与经济对话举行之前建立气候变化工作组，确定双方推进技术、研究、节能以及替代能源和可再生能源等领域合作的方式②。
合作的基础是存在共同利益。在一定条件下，建立在互惠基础上的合作甚至在敌对者之间也是可能的，这称之为“我活也让别人活”（live and let live）模式。在全球化时代里，国际关系的基本特征是相互依存，这是“一种复杂的跨国现象，它包含国家之间多层次、多方面的互动模式，并产生明显的相互敏感性和脆弱性”（Robert Axelrod，1984） 。中美两国在经济、生态、安全等领域表现出了明显的“相互依存”关系。而就气候问题上，两国显然是“同呼吸，共命运”的，因此，两国的合作也是必然的。“合则两利”是一个常识。首先，在节能减排方面，中美两国为提高经济效能都迫切需要减少能源消耗和温室气体排放。美国是高消费、奢侈型消费模式的国家，能源消耗极大；而中国由于正处于经济高速发展的时期，能耗强度是美国的四倍，而能源效率仅是日本的1/9（Gerherd Mally，1976）。但一个事实是气候问题赫然纸上，节能减排是一个降低耗能的重要手段。其次，在能源安全方面，中美两国开发可替代能源均显格外迫切，因为两国都是依赖石油和煤炭的能源消费模式的国家， “中国和美国分别是世界第一和第二煤炭生产国和消费国，两国都在广泛地使用煤炭发电，中国能源需求的2/3和发电量的80%要靠煤，而美国22%的一次能源和49%的电力来自煤炭”③。中美两国是世界上最大的两个石油进口国，美国的用油量超过世界任何其他国家，约占全球用油总量的25%。中国位居第二，用油量约占世界总量的9%④。中美急需转变经济发展方式，开发新能源，维护国家能源安全。再次，在应对金融危机方面，为了抢占未来更多的经济发展空间和市场，中美两国都迫切需要开发新能源产业。 2008年的金融海啸至今还留有余震，新能源企业将会成为两国走出经济阴霾的突破点。此外，在气候谈判上的发言权被视为两国暗中较劲的一个方面。中美关系发展的一个稳固基础就是推动联合国气候变化谈判能够取得理想成果。
二、中美气候外交领域的分歧及原因
在国际社会上，美国和中国是被公认为发达国家与发展中国家、北方国家与南方国家的“形象代言人” 的。尽管中美两国在气候问题上的合作成就斐然，然而，由于身份认同和利益认同等差异，中美两国在气候外交中存在着立场和利益的对峙。与双边层面环境合作的蓬勃开展不同，双方在几个重要问题上是存在着矛盾与分歧的，个别问题甚至是严重对立的，比如说，环境保护的责任问题、资金和技术的共享问题、环境与发展的关系问题。
首先，对“共同但有区别的责任原则”所持的观点就大相径庭。美国政府认为：发展中国家与发达国家在应对气候变化问题上都应当承担责任，因此“共同”的责任意味着发展中国家与发达国家应当承担“同等”的责任；“区别”的责任是指对不同的发展中国家根据其经济发展规模、温室气体排放程度以及能源使用情况加以区分，在此基础上由不同的发展中国家承担有区别的责任（董勤，2009）。而在中国看来，如前面所述，强调的“共同但有区别的责任”立场是以美国为首的发达国家不但要向发展中国家提供资金和技术援助，更应该带头减少温室气体排放；毫无疑问，发展中国家压倒一切的首要任务是要发展经济、消除贫困，如果发达国家在这些基本的承诺方面能够切实有效的执行，那么发展中国家履行公约义务的程度也会令人满意。
其次，在具体的节能减排指标和技术、资金援助方面的分歧。美国在哥本哈根会前作出的承诺是2020年温室气体排放量在2005年基础上减少17%，中国及其他发展中国家认为，该目标仅是在1990年的基础上减排4%，离IPCC要求的25%-40%的目标相去甚远。在哥本哈根会议上，希拉里大打资金牌，“富国于2020年前为穷国应对气候变化提供1 000亿美元援助，但条件是中国等发展中国家需要积极减排，并向国际社会保证其透明度”⑤。由此可见，美国政府的言论意图是不言而喻的。就在2012年多哈会议上，重申在2020年前实现“绿色气候基金”每年入款1 000亿美元的目标，而美国至今还没有行动。 关于气候技术转让的方面，美国是谈判中最大的障碍，以本国技术主要由私人部门掌控，涉及知识产权等为由，提出走商业化途径淡化政府的途径来获得技术援助，这样使得中国引进低能排放的设施成本大大提高。
再次，对碳交易机制的立场不同。碳交易最早由欧盟提出，即温室气体排放权交易，一些达到碳排放标准的国家可以出售自己的碳排放量给那些碳排放超标的国家，得到这些权益的国家可以适当抵消自己的碳排放量。美国主张实行碳关税，外交部官员、气候谈判代表高风则表示，“如果要征税就会转嫁到中国政府或者是中国消费者身上，把中国的钱给小岛国联盟，发达国家就相当于是‘美国请客，中国买单’”⑥。清洁能源发展机制（CDM）是谈交易的一个灵活机制，它的初衷在于通过减少二氧化碳排放以解决全球变暖问题而采用的市场机制。截至2012年11月末，在5 100多个的CDM注册项目中，中国的注册项目超过2 600个，占50%以上。可以看出，中美对碳交易市场持两种相反态度。美国政府在气候谈判上的言论和做法显然是居心叵测，以此分化发展中国家阵营，矛头直指中国。
国际关系著名学者基欧汉为代表的建构主义观点认为：国际关系的社会结构决定了物质结构，即行为体占支配地位的信仰、规范、观念和认识等文化因素对于行为体的实力分配、行为体所从事的政治、经济及文化活动的模式起着重要作用。这种社会结构也是合作的一个基础，“认同是利益的基础，认同构成利益和行为”（陈岳，2011）。中美在气候问题上存在的分歧，首先是两国对于身份的认同上存在歧义。认同是一个心理学概念，指某行为体所具有的和展示出的通过与“其他者”的关系而形成的个性及区别性形象。美国站在发达国家立场上代表着伞形集团利益，而中国代表着发展中国家，双方在身份认知上的不同导致了发展背景和发展前景的不同，敌对的看法很容易使两国相向而对。
两国的信任感的缺失很容易忽视两国长远的共同利益，而着眼于相对不重要的事务上。如前所述，气候外交是一个外部性很强的产品，集体行动的困境和搭便车效应及其明显。“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”（曼瑟尔・奥尔森，2011）。利益的错位是导致分歧的直接原因，中国认为美国应该履行《议定书》内容，美国国会则认为如果兑现了技术转让、资金援助的承诺，其经济复苏计划定会受到影响。
三、中美两国气候外交的前景展望
中美在气候议题上长期存在着分歧，如何实现双方跨越式的战略合作成为一个巨大的考验。国际社会需要在双边的交流、增强战略互信和多边的联合国框架下共同努力。
一是要实现中美两国战略互信。合作的基础源于认同的一致，中美应该从经济、政治等高度进一步实现战略互信。在 “破除旧观念、建立新认同”的理念下，奠定双方最基本的信任基础，使两国气候合作迈出实质性的一步。战略互信首先要转变身份认同，尽管两国的基本国情存在本质区别，但随着中国可持续发展战略的切实推进与实施，美国越来越需要重新审慎对待中国的排放现状，进而重新理性定位中国的环保形象。中美两国只是大集团中的参与国，没有能力躲避自然给他们的惩罚，也无法回避“只有一个地球”的事实和参与治理的责任。
二是对气候变化问题有一个科学的共识。明确“共同但有区别的责任”原则是突破国际气候合作的前提，两国需要认识到加强气候变化行动与合作所带来的互惠利益与为可持续发展提供必要的条件。
三是在合作的行动中检验认同的一致性。中美两国采取强有力的行动，对于鼓舞其他各国展开行动有着强有力的榜样作用。在双边高层方面，开展两国高层峰会，定期举行双方高层领导委员会和技术专家委员会交流会。中美战略与经济对话是至2002年开始的高层对话模式，在一些领域已经起到了很积极的作用，应该继续重点扶持，将更多领域的话题引入到对话中去。加大科研投资，必要的合作机制创新，给予双方更好的发展空间。
四是在双边的民间交流中，政府应该放宽条件，鼓励推动民间企业和个人在推动节能减排的合作。不仅要在政策上给予方便，还要在财政上给予补贴。同时，对于媒体宣传需要一定的引导，利用新兴网络技术，推动优秀影片、书籍走向对方国，加强“正能量”在民众间传播。举办青少年之间的气候变化体验夏令营等活动，让新一代的力量来影响政府决策。
五是在多边谈判上，双方应该引导不同集团的成员国谋求共识，为更强有力的全面协作铺平道路。慷慨的辅助弱势国家和组织，给予它们技术培训，资金援助。两国都是联合国的常任理事国之一，也是国际话语权最重的大国，将自身的国际权威化作国际合作的姿态。
六是要推进联合国框架下的中美合作。气候谈判难以落实很大程度在于缺少有力的监督机制。不同于一个国家内部的完整结构，国际社会当前处于一种无政府状态，即没有一个集权的政治实体，完全凌驾于主权国家的权威性机构来统领世界，因此，在应对气候问题上很难存在一致性的举动。但就目前取得的成就来看，联合国对国际政治、经济、文化等诸多方面起着协调、联络、校正等作用。“联合国它长期致力于构建公平合理的国际气候秩序、确立解决气候问题的原则、主导着国际多边气候合作进程、制定科学权威的评估报告，围绕气候变化问题做出了一系列的结构性和制度性的安排，在应对气候变化的问题上具有主导性的作用”（Robert Gilpin，1981）。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》就是在联合国框架下，通过国际社会的共同努力，经过多年研究形成的两个重要的法律文件，一直引领着气候谈判的进展。因此，推动中美在气候外交上的合作仍然需要在联合国的框架下努力。
中美先后都签署了《框架公约》和《议定书》，两个文件对两国都存在着约束力。尽管美国一再想要另辟蹊径，独当一面，但是这两个重要的文件依旧是国际社会努力的方向。在两国自身做出努力的同时，应建立起完备的监督机制。国际社会，特别是联合国这一气候谈判的东道主，必要的联合一些国家采取经济制裁等措施，强行推行。联合国秘书长发挥个人影响力，积极斡旋，推动气候大会往实质性方向进展，而不是成为各国作秀的舞台。 从国际格局角度，多极格局还是存在极大优势的。欧盟作为一支国际力量，尽管内部问题重重，但就气候问题上仍可以给美国施加压力，进而通过三角关系的掣肘来扭转中美两国因政体形式带来落实行动上的不对称。
注释：
①参见百度百科-气候外交[J/OL].http：//baike.baidu.com/view/2516724.htm.
②新华社.中国气候变化信息网[J/OL].
③Energy Information Administration， U.S. Department of Energy. International Energy Annual 2005， October 1， 2007.Table 1g：World Energy Intensity - Total Primary Energy Consumption per Dollar of Gross Domestic Product Using Market Exchange Rates， 1980-2005.
④李侃如，桑德罗. 约翰・桑顿.中国中心专题论文系列：克服中美气候变化合作的障碍[C].2009-01.
⑤哥本哈根：气候政治的新起点[N].南风窗，2010-01-17.
⑥多哈落幕角力继续[N].南方日报，2012 -12 -11（A06）.
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