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一、2004年以来房地产调控的宏观背景
　　
　　2004年以来，我国经济发展重要特点和因素是，城市化、工业化和全球化，并呈现出快速增长和影响时期。三者发展均与房地产市场紧密相关，具体为：
　　
　　1、我国正处于一个城市化高速发展的阶段，这是明显区别于发达国家的特殊国情
　　2006年，我国城市化率达到42.99%。按照发达国家发展经验，城市化水平从30%提高到70%，是城市化加速发展时期。在这个阶段，我国城市化不断加速，城市规模普遍快速扩张，城镇土地的资本密集度极大提高，城市基础设施不断完善，城市的国际化与现代化程度不断提高。
　　
　　2、我国城镇居民家庭正处于一个由以金融资产为主向金融资产与不动产并重的家庭资产结构变化的时期
　　改革开放以来，随着人民收入水平的不断提高，消费结构的快速升级使改善住房条件成为了人民群众的普遍性要求，部分居民正处于住房消费能力对收入增长高敏感和高弹性阶段。2005年，城镇居民人均收入为10493元，首次突破万元大关。城镇居民家庭恩格尔系数从1990年的54.2%降到2005年的36.7%。
　　
　　3、从2003年以来我国国民经济进入了新一轮增长周期，影响宏观经济的因素日益复杂
　　特别是投资规模的不断扩张使“过热”引发的通胀可能性与过剩生产能力可能导致的通缩可能性并存，影响国民经济运行的不确定因素在增加。与此同时，影响房地产市场运行的因素也在不断增多，例如汇率变化、利率调整、外资进入、进出口扩大、公务员收入制度改革以及居民收入水平提高等因素均对房地产市场产生有较大影响，使得房地产市场呈现复杂多变，难以预测的形势。
　　
　　4、由于中国经济日益融入国际经济体系，受全球化影响越来越大
　　世界经济景气状况不断提升，全球资产价格出现普遍暴涨，资本的流动性大大加强，在人民币利率及汇率变化的复杂条件下，国内房地产市场直接面对全球资本流动性过剩可能带来的风险。事实上，外资进入国内房地产市场的宏观背景除汇率变化外，一个重要原因在于资本流动性过剩，能在较短的时间内迅速聚敛充足资本，伺机急于寻找市场和投资机会。
　　
　　二、2004年以来房地产调控的效果评估
　　
　　2004年以来，伴随房地产调控过程中出现的新情况、新问题，调控本身的手段和措施也在不断发展和完善。2006年，根据“国六条”精神，《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发（2006）37号）以及相关配套文件进一步细化了各项措施，强调采取增加有效供给与控制需求的双项调节措施，更加强调建立完善住房保障体系的意义和作用，更加强调引导理性适度住房消费，对房地产市场的持续、稳定和健康发展发挥了重要作用。国民经济整体运行状况向好，是37号文件发挥作用的重要标志之一，调控政策收到了初步的预期效果。具体来说，体现在以下几个方面：控制房地产投资增速，对全局经济的稳健增长发挥了重要作用
　　
　　（1）房地产开发投资已进入相对正常的投资增长区间。2004-2006年，全国房地产开发投资同比增长分别为28.1%、19.8%和21.8%。2005年通过调控全国房地产开发投资扭转了2004年接近30%高速增长的态势，2006年在2005年调控基础上基本保持了房地产投资增速的稳定，确保了宏观经济运行未因房地产业而出现大的波动。
　　
　　（2）房地产开发投资增速低于同期固定资产投资增速，基本实现了控制房地产投资过快增长、维护整个国民经济宏观大局的调控目的。2006年，全国完成房地产开发投资19382.5亿元，同比增长21.8%，而同期城镇固定资产投资93472亿元，比上年同期增长24.5%。从分地区情况看，2006年东部地区房地产投资增幅为17.4%，低于全国平均水平。东部地区房地产投资过热问题得到初步抑制。
　　
　　2、不断强化结构调整政策，房地产供应结构有所改善
　　
　　（1）供应结构调整政策对住房需求产生重要导向作用。截至2006年12月20日，省会以上城市全部完成住房建设规划编制、公布和备案；地级以上城市中完成编制的占92.3%，已公布的占68.3%。特别是“90／70”住房供应结构调整政策出台后，向市场发出明确的信号，供求双方逐渐形成了供应结构调整的预期。这种市场预期的调整有利于形成住房资源配置向中低价位普通商品房倾斜的态势，有利于发挥建设节能省地型住宅的长期效应。
　　
　　（2）住房供应结构得到一定改善。2006年，完成商品住宅投资13611.6亿元，同比增长25.3%，高于同期房地产开发投资21.8%的增速。其中，经济适用房投资689亿元，比上年同期增长32.7%，扭转了2002年以来持续下滑的趋势。部分城市中小套型商品住宅投资比重有所增加，新开工商品住房项目中90平方米以下套型所占比例有所提高。
　　
　　3、住房保障制度建设得到重视，住房供应体系逐步完善
　　
　　（1）由普通商品住房、“两限两竞”普通商品房、经济适用住房、廉租房构成的住房供应体系已基本形成。2006年，明确要求所有城市建立廉租房制度，土地出让净收益的一定比例用于廉租房建设，并将廉租房制度建设纳入地方政府的目标责任管理，切实有效推进了廉租房制度建设。截至2006年底，283个地级以上城市、229个县级市建立了廉租住房制度，占城市总数的77.9%。经济适用住房投资明显增加，“两限两竞”普通商品房等制度建设都取得了一定的进展。
　　
　　（2）公积金覆盖面明显扩大，资金利用率有所提高，对提高住房消费和支付能力起到了积极作用。2006年末，全国公积金实际缴存职工达6916.87万人，比上年末增加587.15万人，增长9.28%。住房公积金使用率为72.05%，比上年末提高2.32个百分点。截至2006年末，累计上缴同级财政部门的城市廉租住房建设补充资金超过50亿元，有效地支持了廉租住房制度建设。
　　
　　4、开展房地产交易秩序专项整治，规范市场秩序取得初步成果
　　
　　建设部等三部委联合发布了《关于进一步整顿规范房地产交易秩序的通知》，并制定了房地产交易秩序专项整治工作方案，通报了房地产交易秩序专项整治的部分典型案例。通过房地产交易秩序专项整治，查处房地产领域的违规案件，特别是开发企业、中介企业的典型违规行为，对市场中的不良行为起到了明显的震慑效果，对规范房地产交易市场秩序发挥了积极作用。
　　
　　三、房地产调控要解决的问题
　　
　　尽管2004年以来房地产调控已取得明显成效，但同时也应该看到，我国房地产市场还存在不少问题。虽然有时问题的出现和解决同时进行，但有的问题牵扯面较广，一时还解决不了。有些问题还需要进一步研究和论证，中央与有关部委，目前仍在积极研究、筹划解决问题办法和措施。现在比较突出问题是：
　　
　　l、由于政策相对滞后，部分地区供应结构不合理问题仍然存在
　　
　　在部分城市，供应结构不合理问题仍然存在，表现为大户型所占比例偏高，而普通中小户型（特别是在位置较好的地段）住房需求旺盛，供不应求。据统计，2006年上半年，全国40个重点城市上市预售的套均建筑面积115平方米，15个城市套均建筑面积高于120平方米。出现这种情况的原因之一是由于房地产开发周期比较长，合理供应结构的形成存在一定的滞后时间，供应结构调整政策进一步发挥作用，还需要一定时间。
　　
　　2、房价问题依然是关注焦点，少数城市房价涨幅仍然较大
　　
　　从一级市场看，据央行《2006年第四季度中国货币政策执行报告》，2006年第四季度70个大中城市中，部分城市房价涨幅仍然较大，同比上涨较快的有深圳、北京、福州、厦门等城市。
　　从二级市场看，部分地区二手房价格也呈升温趋势，涨幅超过新建商品房。如2006年12月，北京、深圳、大连、郑州等城市新建商品住房销售价格同比上涨分别为10.4%、10.0%、7.9%、4.8%，而二手住房销售价格同比上涨分别为10.3%、11.4%、10.5%、12.4%。
　　从物业类型看，住房供应结构调整政策出台之后，部分热点城市中心城区的大户型商品住房价格上涨较快。这是由于市场预期发生变化，担心未来市场将会出现大户型紧缺，急于购置所致。
　　
　　3、住房保障制度存在的问题
　　
　　当前，在居民收入差距拉大的背景下，伴随房价快速上涨，部分城市居民收入增长速度慢于房价上升速度，相当部分中低收入者难以依靠市场解决住房问题，低收入家庭住房问题日益突显，住房保障制度发展在总体上相对滞后于住房市场化进程。主要为：
　　
　　（1）住房保障尚未纳入整个社会保障体系。目前社会保障主要是养老、失业、医疗保险和下岗职工基本生活保障、城镇居民最低生活保障等，住房保障并未纳入其中，成为整个保障体系中的薄弱环节。
　　
　　（2）保障资金不足，未能从根本上形成稳定的资金渠道。在我国公共财政支出中，只有廉租房明确以公共财政资金为主，其他涉及到住房保障的支出并未纳入财政预算中。目前绝大多数城市住房保障资金以住房公积金增值收益和公房出售收入为主，只有少数城市建立了财政资金供应计划。
　　
　　（3）住房保障方式仍然比较单一。目前我国经济适用住房以实物销售为主，租售并举虽提出但并未落实；相对而言，廉租房制度以实物补贴和货币补贴两种方式实施，比较灵活。除此之外，贴租、贴息等国外比较成熟的保障方式尚未得到广泛运用。
　　
　　4、住房二级市场和租赁市场发育不足，“过滤效应”难以发挥
　　
　　一般来说，发达国家每年房产交易总额中二级市场的交易比重要占到85%左右，我国的情况正相反。从国际上看，住宅租赁市场一般比较发达。美国大约32%的家庭承租住宅；英国30%以上的住宅采用租赁的消费方式；日本自有率为60.2%，租赁率约34.1%。归纳起来看，住宅自有率一般占2／3、租赁约占l／3。这些国家的经验表明，一个完善的住宅市场应是一级市场与二级市场、售房与租房市场的统一；即便是在经济发达的国家，仍保留着相当规模的租房市场，以满足不同层次群民的住房需求。
　　由于我国一、二级市场发展不平衡，存量住房市场、租赁住房市场发展缓慢，市场交易量很小，交易不活跃，对一级市场的推动作用还没有真正形成。这种一级市场和二级市场之间比例失衡现象，直接导致了各收入阶层的人无法通过二级市场交易梯次地向上改善住房条件，从而存量资源中的低档住宅也无法充分释放出来，导致部分城市住房存量资源存在闲置现象，不能充分调动起来用于解决低收入家庭群体住房问题。
　　
　　5、引导住房建设模式和消费观念转变任重道远
　　
　　人口众多、资源相对不足、环境承载能力较弱，是我国的基本国情。今后一个时期，人口还要增长，人均资源占有量少的矛盾将更加突出。这种基本国情决定了我国必须走建设节约型社会的路子，也决定了我国住房供应结构中应以“节能省地型”住宅和中小户型住宅为主。目前，我国住宅建设过程中，耗能达到总能耗的20%多，耗水占城市用水32%，城市用地中有30%用于住宅，耗用的钢材占全国用钢量的20%，水泥用量占全国总用量的17.6%。住宅建设的物耗水平与发达国家相比，钢材消耗高出10%-25%，卫生洁具的耗水量高达30%以上，每拌和1立方米混凝土要多消耗水泥80公斤。我国住宅建设和消费面临严重的资源、环境压力。
　　住房制度改革之后，在鼓励促进住房消费的同时，尚未有结合我国国情及时有效引导住房建设模式和消费观念实行相应转变，这也是造成当前住房供需矛盾结构突出的重要原因之一。此外，我国房地产业市场化程度还须进一步提高、房地产融资渠道过于单一，导致房地产金融风险等问题也不能低估。这些需要我们进一步予以关注和重视。
　　
　　四、进一步完善房地产调控的长期政策建议
　　
　　国民经济运行是一个系统过程，房地产调控政策是整个经济系统宏观调控的组成部分。国民经济大环境对我国房地产业发展具有十分重要作用，它的前后关联度较强。一般而言，房地产政策不是孤立的，与其他行业互有影响。因此，制定政策，要充分考虑各方因素，力求准确、全面。我国房地产业从未来发展趋势看，在相当长一段时间内，仍将面临是如何加强和完善宏观调控的重大问题。除了继续调整住宅供应结构、平衡供求关系、控制房价过快上涨等中短期调控政策外，在完善房地产市场宏观调控和管理方面，建议在未来房地产制定中，重点应放在长期政策上，以保持逐步形成房地产业持续、健康、稳定的长效发展机制。
　　
　　1、继续强化住房保障，有步骤地解决城镇低收入家庭的住房困难
　　
　　完善住房保障制度是政府的责任，也是处理好政府与市场关系的重要环节。建立和完善多层次的住房保障体系，是解决低收入家庭住房问题的有效措施。
　　
　　（1）增加中央与省级财政对住房保障的支持力度，尽快建立中央及省级财政对住房保障支持制度。具体来说，应进一步明确中央财政在住房保障中的作用，每年固定一定比例财政资金投入住房保障；同时，按照事权与财权相对应原则，赋予地方政府与住房保障事权相应的财权，引导地方政府加强住房保障工作。随着国民经济快速增长，国家财政收入的不断增加，公共财政在城镇低收入家庭住房保障方面的预算应逐步增长。除了原有的住房公积金增值收益、直管公房出售出租资金及廉租住房租金收入以外，近期应落实九部委“意见”中明确提出的“城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设”要求，将土地出让净收益作为廉租房资金来源。未来建议按照财政“收支两条线”的要求，通过财税体制改革，明确住房保障支出在中央和地方财政中的固定渠道和相对稳定比例，而不是直接与土地收益挂钩。
　　
　　（2）充分发挥财政资金在住房保障中增加供给和增强消费能力的双重作用。一方面，从促进保障性住房供给角度，通过税收优惠、发行债券、融资担保等措施，发挥财政资金杠杆作用，调动社会资金投入保障性住房建设，解决住房保障房源难题。另一方面，从增强低收入家庭住房消费需求与支付能力角度，通过发放货币化补贴、购房贴息、税收优惠等措施，运用财政资金提高低收人家庭的支付能力，解决住房困难问题。
　　
　　（3）不断丰富住房保障的形式和内容，逐步形成多主体参与、多渠道筹集资金、多种方式并重的住房保障制度。金融支持也是解决住房问题的必要手段。今后应继续完善住房公积金制度，探索建立政策性住房抵押贷款担保机制，同时创新金融工具，加大金融对住房保障制度的支持。
　　
　　（4）完善工作制度，逐步、扎实推进财政支持住房保障工作。例如建立住房保障跨部门协作制度，发挥部门合力，协调财政、建设、发改委、人民银行等有关部门职能，共同完善住房保障制度。在具体运作上，可以先行试点，逐步推进。通过选择不同地区不同城市，从“建、补、贴、免、融”五个方面开展财政支持住房保障工作试点，积累经验后再在全国推广。
　　
　　2、重视发展住房二级市场和租赁市场，多渠道解决住房问题
　　
　　搞活住房二级市场和租赁市场，有利于实现梯度消费，有利于资源合理配置，有利于完善住房市场体系。建议利用经济政策积极发展住房二级市场和房屋租赁市场，多渠道解决群众居住问题，同时将发展二级市场、租赁市场与引导合理的消费观念结合起来。
　　
　　（1）降低税负，激活租赁市场。通过调整普通住房出租的税收政策，简化税种，合理确定税基，降低税率，实行“低税率、严征管”。为了鼓励私人提供普通住房作为保障租赁房，
　　可以对出租人实行个人所得税减免等政策。
　　
　　（2）鼓励机构投资者进入租赁市场。建议拓展融资渠道，允许企业通过信托、投资基金、发行债券等方式，筹集长期性资金发展租赁型住房。重点鼓励各类机构投资者投资和经营保障住房的出租业务，可在营业税、房产税、所得税等方面给予一定优惠。（3）加强租赁信息服务。如公布租赁合同示范文本，建立房屋租赁网上交易服务平台，建立房屋租赁价格指导制度等。
　　
　　3、推行符合我国国情的住房建设模式和消费模式，引导理性适度住房消费
　　
　　随着城镇化进程和生活水平的提高，一方面住宅建设的任务还很繁重；另一方面又面临着越来越严峻的资源、环境、生态压力。综合考虑资源、能源条件和环境承载能力，合理引导住房建设和消费将是一项长期的政策，国家不鼓励超出资源、环境、能源承载能力的住房消费。具体来说，要实现以下四个转变：
　　
　　（1）由主要解决住房短缺向满足住房需求和实现节约能源、保护环境、优化生态并重转变。改革开放以来，住宅建设从数量上看已基本解决了紧缺问题，但付出了资源高消耗、环境高污染的代价，必须切实转变住宅建设方式，在以人为本、节约能源、保护环境、优化生态的基础上，解决住房需求问题。
　　
　　（2）逐步转变住宅建设方式，由数量型增长向质量型增长转变。按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，推动住宅产业化，大力发展节能省地型住宅，改变以“高投入、高消耗、高排放和低效率”为特征的粗放式增长模式，按照减量化、再利用、资源化的原则，搞好资源综合利用，走可持续发展的道路。
　　
　　（3）由重视新建小区向新建与整治改造小区并重转变。对于旧住宅小区要立足于延长其使用寿命，区别不同情况，通过整治改造和环境整治等方式，大力改善旧住宅区居住条件和居住环境。
　　
　　（4）转变消费观念，合理引导消费。通过制定合理的住房面积标准，引导住房消费观念转变。要提高住宅品质，力求在较小的空间内创造较高的居住舒适度，从低品质、频拆迁的住宅向高品质、长寿命的住宅转变，全面做到在建筑各环节上把好质量关。