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摘要：近年来，我国省以下财政管理体制改革的内容包含了“三奖一补”、“省直管县”、“乡财县管”等政策，并取得了显著成效。继续深化省以下财政管理体制改革，是1994年分税制财政体制改革的继续，也是目前我国政治、经济和社会形势发展变化的客观需要，对于贯彻科学发展观具有重要的现实意义。 关键词：财政管理体制改革，省直管县，乡财县管
我国1994年实行分税制财政管理体制以来，对增强各级政府，尤其是中央政府在市场经济中的宏观调控能力，起到了积极作用。各级地方政府参照中央，也相应调整了省以下财政管理体制，调动了各级地方政府发展经济和组织收入的积极性，基本保证了基层政权正常运转和各项事业发展的资金需要。进一步完善省以下财政管理体制，是1994年分税制财政体制改革的继续，也是目前我国政治、经济和社会形势发展变化的客观需要，对于贯彻科学发展观具有重要的现实意义。
近年来省以下财政管理体制改革的探索与实践
（一）“三奖一补”政策：中央财政对县乡财政的体制调整
2005年中央财政安排150亿元资金实施“三奖一补”政策，力图通过这一政策逐步缓解县乡财政困难。这对巩固基层政权，提高执政能力，促进经济发展，构建和谐社会具有重要意义。具体而言，第一个“奖”是对财政困难县新增财政收入以及所在省市级财政增加对这些县的财力性转移支付，中央财政给予奖励，充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性。第二个“奖”是对县乡政府精简机构和人员给予奖励，促进县乡政府提高行政效率，优化公共支出结构。通过省级财政将奖励资金兑现到精简机构和人员的县。第三个“奖”是对产粮大县给予奖励，将解决县乡财政困难同国家长远的农业政策有机结合起来，调动地方政府实现国家粮食安全的积极性。为了稳定粮食播种面积和粮食产量，减轻产粮大县财政压力，中央财政对产粮大县按一定因素给予奖励。资金的分配以省为单位测算到县，并通过省级财政分配至产粮大县，由县财政统筹安排。所谓“一补”是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予财力性补助，切实将基层财政解困同自身财政运行的主观能动性结合起来。
“三奖一补”政策一方面加强了财政体系内部各个财政层级之间的内在联系，特别是高端财政与基层财政之间的信息沟通；另一方面，通过“以奖代补”政策在转移支付制度中建立激励约束机制，在基层财政解困过程中形成中央、省、市、县、乡五级财政的良性互动，充分调动基层财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性，避免上级财政转移支付资金分配和使用上的寻租行为和道德风险。
（二）“省直管县”政策：省以下财政管理体制创新
我国目前拥有世界上层级最多的政府体系和行政区划体系，包括中央，省（自治区、直辖市），地区（地级市、自治州），县（县级市）和乡（镇）共5级。根据各级政府间财政关系，省以下财政管理体制主要分为以下两种基本模式：
一是省管市、市管县。市管县的形式主要有6种：以原来的地级市为基础，划入几个县；地市合并；地改市；原来不领导县的市，划入几个县；县级市升格为地级市，划几个县归其领导；将县直接升格为地级市，实行市管县体制。1982年开始，地级市逐步取代地区行署，形成一级独立的财政，成为一级完备的政府，市管县成为中国地方行政的主要模式。资料表明，截至2007年底，我国有2791个行政单位，全部县域单位人口总数超过9.62亿，约占全国总人口的73%，县域经济实现的国内生产总值约占全国的60%，目前地级市管县的数量已占全国县域单位总数的70%。实行市管县体制，本意是打破多年来市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，发挥中心城市对农村的拉动作用，但运行中弊端逐步显现。市管县体制不仅导致行政效率低下、行政成本高，而且束缚了县（市）经济社会的发展，最主要的体现是，阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置，“市”还往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县（市）的利益，以至于许多地级市被称作“漏斗财政”，市管县亦被讥讽为“市刮县”。
二是省直管县（市）。由于历史原因和地域特点，浙江、宁夏一直以来都实行省管县体制。另外， 2003年以来，湖北、安徽、山东、福建、湖南、江西、吉林、河北等省先后根据本省实际，将部分归属于地级市的经济社会管理权限直接赋予经济强县（市），在财政体制方面实行了省直管县（市）体制。截至2007年，全国共有22个地区实行了省管县财政体制。
省直管县财政体制的成效（以浙江为例）。浙江实行的以激励为主的省直管县财政体制使县域经济实力明显增强，在强县扩权政策实施后，浙江县域经济持续快速发展。近年来，浙江省财政收入平均每年递增25%，农民人均纯收入连续18年居全国第一位，城镇居民收入连续三年全国省区排名第一。县域经济GDP已经占到浙江省的70%，使其成为中国县域经济最为发达的省份。1993年浙江省27个经济强县GDP 总量合计800.23亿元，占当年全省GDP总量的41.9%；2007年县域经济GDP达到13046.8亿元，占当年全省GDP总量的70 %。相应地，近年来浙江省经济实力也不断增强，全省GDP由1993年的1909.49亿元，增加到2007年的18638.3亿元（见图1）。浙江省直管县财政体制有效避免了县级财政的赤字现象。2002年各县（市）共消化历年财政赤字317亿元，县市财政自我积累、自我平衡、自我发展的能力大大增强。在第八届全国县域经济基本竞争力评价中，浙江省有26个县（市）进入全国经济百强县（市）行列，与山东省并列，居全国各省市区之首。
（三）“乡财县管”：基层财政内部的体制调整
乡财县管也是为了配合农村税费改革在基层财政内部推出的一项改革举措，改革的目的是通过县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇的财政收支行为，强化乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解乡镇债务风险，进而维护农村基层政权的稳定。
综合各地乡财县管的试点改革办法，乡财县管实施方案中有四点主要内容是一致的。其一，预算共编。县级财政部门提出乡镇财政预算安排的指导意见并报同级政府批准，乡镇政府再根据县级财政部门的具体指导意见编制本级预算草案并报批。其二，账户统设。取消乡镇财政总预算会计，由县财政会计核算中心（县财政派驻乡镇的机构）代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户，在各乡镇金融机构统一开设县财政专户的分账户。其三，收入统管。乡镇财政预算内外收入全部纳入县（市）财政管理。乡镇组织的预算内收入就地全额缴入县（市）国库，预算外收入就地全额缴入县（市）财政预算外专户，县（市）财政总会计根据乡镇上缴的收入类别和科目，对预算内外收入分别进行登记核算。第四，集中收付。乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，乡镇财政的各项收入统一缴入县国库，县财政会计核算中心（或县财政的监督机构）按照文件规定安排乡镇资金拨付顺序。
各地乡财县管的改革无一例外都坚持“三权”不变。一是乡镇预算管理权不变。县乡财政之间的收入范围和支出责任仍按规范的财政体制进行划分，乡镇预算、决算草案和本级预算调整方案的编制仍由乡镇政府负责。二是乡镇财政资金所有权和使用权不变。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有。乡镇政府的各项债权债务仍由乡镇政府享有和承担。三是财务审批权不变。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇政府按规定程序审批。
省以下财政管理体制的完善思路
我国现行的省以下财政管理体制是若干次财政改革累积的产物，县乡财政困难也是多方面矛盾的综合反映，所以其改革并非一朝一夕能够完成，也不是能够立刻见到改革的成效。由于改革涉及的财政利益主体相对较多，改革的难度也必然较大。
（一）合理界定省以下各级政府的责权范围
应按照建立公共财政框架的基本要求，界定省以下各级政府职责，即经济社会事务管理责权范围，进一步明确划分省以下各级政府的财政支出责任。
1.省级政府应承担的经济社会事务管理责权。在地方政府系列中，省级政府处于顶端，与市县政府形成领导与被领导的关系，承担着促进全省社会经济发展和实施有效行政管理的责任。省级政府的职能范围十分广泛，几乎包括了除国防、外交以外的所有政府职能，特别是在中观层次上承担了重要的经济管理和经济调控职能。考虑到地方管理责权的层次性、效益外溢性以及提供的效率性、公平性和民主性，明确划分省以下政府间经济社会事务管理责权，应有不同的侧重点。一般来说，省级侧重于本省内宏观调控、政策制定、行业管理及监督性责权，管理由市级（地区）政府管理会影响其他区域经济和地方利益、各辖区无法独立承担或完成、涉及全省整体利益、国家授权或委托属于国家基本政策执行中的公共管理事务。一般分为：社会公共管理类责权；公共事业发展类管理责权；社会保障类管理责权；支持经济发展类管理责权；政策补贴类管理责权。

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图1 浙江省历年GDP增长趋势图数据来源：《浙江统计年鉴2007》

2.市级政府应承担的经济社会事务管理责权。市级政府是介于省与县之间的一级政府。目前存在的地区行政公署，从理论上讲是省级政权的派出机构。但现实中，地区又执行一级政府的职能，并拥有类似于其他级次政府的平等机构。从20世纪80年代初推行市级（地级市）直接管理县级体制以来，市与县也形成了领导与被领导的关系。
目前的市级政府承担贯彻执行上级方针、政策和任务的经济社会事务管理责权，制定相应配套政策，保证中央与省级政府目标的实现，提供上级政策实现的条件等。在市与县（区）政府管理责权划分上，除国家统一确定的公安、工商、质量技术监督、药品监督等行政管理体制外，市、区、街道办事处的管理责权划分应主要在城市规划审批、建设行政管理、市政市容维护、土地与资源管理、价格监督检查、文化市场执法、计划生育管理、社会治安综合治理等几大方面。
部分地市级政府应当回归到省政府派出机构的地位，因为目前城市化水平还没有达到这个程度。但是部分地市级政府已经是一个中型城市，与周边地区已经有密切的经济联系，如何在省管县改革中定位这个地市级政府是要研究的问题。
3.县（区）级以下地方政府应承担的经济社会事务管理责权。县（区）级政府是政府体系的组织基础，在县与上一级政府划分职能时，公共服务职能应尽量下放到县，有利于充分发挥县（区）级政府的基础性作用。在经济社会发展方面，市政府起主导作用，县（区）级政府起辅助作用。市政府重点搞好统一规划、综合协调、市场培育与监督、主要产业引导与发展，当好龙头与裁判。县（区）级政府要在城市总体发展目标内，充分利用自身优势，壮大自身原有产业优势，配套拉长城市重点产业链，形成有自己特色的县域经济，支持和推动城市经济的总体发展。在城建城管方面，市政府主要是抓好规划、建设和管理；县（区）级政府主要是搞好社区建设和具体事务的落实。
4.乡镇级政府应承担的经济社会事务管理责权。乡镇政府的职能是提供公共服务和比较简单的管理。在县与乡职能划分中，过去突出乡镇政府的服务职能，重点放在维护社会秩序、推进社会公益事业发展等方面。现在，在合乡并镇的同时，乡政府的某些职能正在向县转移，部分管理职能尽可能由县政府承担，其他一些需要专门知识及技能或集中统一更为有效的管理，仍由县政府或其派出机构直接承担。
（二）合理划分省以下政府间财政收入比例
规范的分税制财政体制，必须建立在明确界定各级政府经济社会事务管理责权的基础之上，即明确各级政府需要做什么，履行职责需要多少开支。合理界定财政支出责任后，需要相应地进行财政收入调整，逐步达到尽可能地匹配。省级按比例分享增值税、营业税、企业所得税、个人所得税，其他税种要全部下划市县两级；市级要进一步规范收入划分，县市级采取不同的收入划分方式，消除过多按行政隶属关系划分收入的做法。市级对县级，要从有利于县市政府职能转变和县域经济发展来划分收入，将经济调节作用强的税种作为共享收入，其它税种作为县级收入；市对其辖区要从有利于城市协调发展、发挥整体功能划分收入，涉及经济发展与城市建设的税种作为市级收入，规模小、税源分散、便于区级征管的税种作为区级收入，同经济发展联系密切但税源分散、征管难度较大的税种原则上作为共享收入。
（三）建立规范的政府间财政转移支付制度
规范的财政转移支付制度是各级政府有效履行其职能的重要手段，也是促进地区间资源有效配置、财力再分配和公共服务均衡化的必要条件。建立规范的转移支付制度是深化省以下财政体制的核心内容。
1.进一步加大对财政转移支付各组成部分整合的力度。整合既包括种类调整，也包括制度本身各组成部分实施范围的合理界定。1994年逐步建立了以财力性转移支付和专项转移支付为主的转移支付制度。但财力性转移支付种类太多，缺乏程序化和公式化的分配办法，需要进一步协调整合。建议取消原体制补助或上解，并对原体制补助地区由此所造成的财政缺口归并到一般性转移支付中进行统筹，完善我国的均衡化转移支付制度。建议对增加工资补助、农村税费改革转移支付补助进行归并，调整到一般性转移支付中，和其他财政收支缺口一并计算。建议对其他补助进行清理，即以效率、公平和透明为标准衡量项目。对需要取消和调整的项目，要进行调整或与其他类转移支付合并，直至最终取消其他补助。建议合理划分一般性转移支付与专项转移支付的实施范围。逐年降低直到取消税收返还，将税收返还基数固定，淡化按比例调整增量的做法，将增量部分逐步扩大一般性转移支付量，使不同地区的居民均可享受到水平相当的基本社会福利和公共服务。深化省以下财政转移支付制度改革，应该包括一般性转移支付和专项转移支付两部分。
2.进一步深化一般性转移支付制度改革。一般性转移支付主要调节各地的财力状况，使各地达到财力的相对均衡。要在明确划分省以下各级政府财政收支的基础上，建立规范的一般性转移支付制度。省级财政要按客观因素和开支标准，合理测算所属市县级机关事业单位工作人员工资和机构正常运转等基本财政支出需求。对县乡财政收入不能满足基本支出需求的，省市级财政要通过增加一般性转移支付逐步加以解决。
在制度的目标定位上，要继续保证维持政府机构的正常运转和保障各级政府提供最低标准的公共服务，即基本的公共服务需求。在制度的具体设计上，要逐步完善以下方面：一是标准收入计算。要改变按税种测算人均财政收入能力只与地方的税基和名义税率相关，而不是由其征税努力程度不同所形成的实际税率决定的情况。二是标准支出计算。要严格按编制和费用定额确定个人经费，按事业发展任务和标准确定公用经费，按项目和目标确定事业发展专项经费。三是转移支付系数的确定。要采用公式化方法，按各地区的困难程度定量分档确定比率，应尽可能地把各档次细分，这样既有利于操作，又有利于程序规范。
3.进一步深化专项转移支付制度改革。对于上级委托事项的专项转移支付资金分配，应根据委托事项的直接成本计算确定；无配套条件要求的专项转移支付资金分配，要按照各种保障性公共物品提供水平达到标准时的缺口数量，和受援地区该项公共物品的单位成本计算得出；有配套条件的专项转移支付资金的计算，不仅要测算出受援地区改善性公共物品需要提供资金的总量，还要根据受援地区不同的人均财力水平确定有差别的资金配套比例。专项转移支付主要体现上级政府的政策意图，如对教育、医疗等的专项补助，要根据不同时期经济社会发展的薄弱环节或宏观调控重点的变化，对专项补助的项目范围及其补助比例都要不断地进行调整。
4.进一步完善转移支付的计算方法。目前，中央和省级财政从收入增量中拿出一部分，选择对地方财政影响较大的因素确定补助，这在一定程度上缓解了地方财政运行中的资金短缺问题。但在技术性和政策性方面仍存在着不合理性。目前应采用基数法加因素法的方法，并逐步过渡到完全采用因素法。
参考文献：
1.赵仑，李红霞。地方财政体制改革研究。电子工业出版社，2006
2.赵云旗。中国分税制财政体制研究。经济科学出版社，2005
3.秦凤翔。完善省以下财政体制的思路与对策。地方财政研究，2005（11）
4.苏明等。我国县乡财政管理体制改革的思路和建议（一）。云南财会，2006（3）
5.何永胜。优化县乡财政收支结构的思考。内蒙古财会，2006（4）

作者：贵州财经学院财税学院副教授 杨杨 贵州财经学院会计学院副教授 杜剑 来源：《商业时代》2010年第6期

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