民航现行体制及主要问题--产业经济学-经管之家官网！

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改革开放前，我国民航运输业由民航总局统一管理和经营，集航空运输、机场、航空管制等功能为一体。1980年，根据邓小平同志“民航一定要企业化”的指示，我国民航运输业从军队中分离出来，改为商业航空运输，民航总局由空军领导改归国务院领导，民航内部实行政企合一。
从1984年开始，民航系统内部进行了较全面的机构调整，按政企分开的原则，实行航管、机场、航空运输公司分立，并在市场准入、航线进入、机场建设、飞机购置等方面逐步放松管制。1987年实行航空运输公司改革，原中国民航独家经营改为多家经营，航空运输业初步引入了竞争机制。
下面简要介绍当我国前民航管理体制的情况和存在的主要问题：
行政管理机构
目前我国民航行政管理机构，包括民航总局、大区和省三级管理机构。存在管理层次多，民航总局和地区管理局直接经营管理机场，省局与机场合一等问题。
近20年来，中国民航经历了从大一统体制走向航管、机场、运输公司分立、鼓励多家设立航空公司以形成竞争的过程。这个过程还没有走完。当前，民航总局除负责飞行安全、科技规划、飞行标准、适航、运输计划等行业管理职能外，还负责直属航空运输公司及各级机场的管理，存在职能交叉、政企不分的情况。
空中交通管理体制
空中交通管制是保证空中运输通畅安全的指挥中枢。目前，我国空中交通管制实行的是统一管制、分别指挥的体制，即在国家空管委员会领导下，全国飞行由空军实行统一管理；军、民航空器分别由空军(海军航空兵)和民航分别设施指挥，空军和中国民航各自划分管制区和飞行指挥区。普遍反映这样的空管体制存在着如下弊病：
·军航民航的飞行管制区域划设不统一，空域结构不够合理，且多数空域由军方独享，使得我国丰富的空中资源，不能得到充分、合理、有效的利用；不利于航空公司营建航线网络(特别是辐射式航线网络)；民航运输企业的经济效益也受到影响(如民航飞机不能在最经济的高度飞行，浪费油料)；不利于通用航空事业的发展。
·飞行指挥不统一，在一个空域由多家指挥，航空器遇到紧急情况，需要临时改变飞行状态时，因请示层多，有时得不到及时答复，容易失时误事，酿成事故；
·航空设施建设不统一，设备老化，管制手段落后，程度不同地影响了空中交通的通畅和效率。
这说明过时的空中管制体制已成为影响我国民航业发展的障碍，重新划分空中资源的军用、民用、军民合用的航空权势在必行。
“八五”时期开始的航路改造一期工程已经完成，更新了一批通信、导航、气象设施设备，提高了空管保障能力。随着空管体制的调整，空管设施的现代化改造将大规模进行。
航空运输企业，直属公司和非直属公司
航空运输企业是民航系统的主体，是实现经济效益的中心环节。我国现有从事航空公共运输的航空公司24家，其中民航总局直属企业10家，其余14家为1984年后地方和部委建立的非直属航空公司(非直属航空公司在业内也统称为“地方航空公司”)。[1]由此可见，我国民航运输企业的体制是“一个系统，两种制度”，这种状态已经延续了十几年。10个直属民航运输企业(另外包括中航油、中航材等总局直属后勤服务企业)和总局的关系，基本上沿袭了传统的国有企业体制，各企业的人事管理、财务、投资等等决策权由总局掌握(或拥有很大干预权)。而各类“地方航空公司”则呈现多种产权形式(有地方政府独资企业，也有股份制企业，如海南航空公司已在国内外上市)。
非直属航空公司的规模普遍较小(14家地方航空公司中，拥有运输飞机超过10架的地方航空公司有上航、川航、海航、厦门航、武汉航及山东航6家)，所有非直属航空公司的业务量只占全民航的15%左右。从行业整体上看，我国航空公司规模偏小。下表是1999年运输总周转量在1亿吨公里以上的13个航空运输公司的情况。
表7-3 中国运输总周转量在1亿吨公里以上的航空公司(1999年)

航空运输公司的“一个系统，两种制度”局面，是1980年代民航体制改革的产物。当时将独家“中国民航”拆分，并允许地方和部门建立航空公司，率先走出了打破行业垄断的路子。但总局直属公司的企业体制深化改革的工作，没有继续进行下去。今天，总局直属企业(包括航空运输公司和航油航材等直属公司)的“大锅饭机制”还远没有打破，其结果是经营管理水平低，总体运行状态不如人意(后面还要详细分析)。
一个不可忽视的事实是，十几年来，众多“地方航空公司”(其中包括地方国有独资公司)由于断了总局的“父爱”机制(如亏损补贴)的后路，在激烈的国内竞争中，经过优胜劣汰，兼并重组，出现了若干“小强人”，其独到的经营和管理的优势，正在展露头角，受到业内外的高度重视(如海南航、厦航、川航等)。
我国民航运输业长期维持这种“一业两制”状态，其弊病是显而易见的。首先是总局既作为行业管理部门，又是直属公司的“总公司”，一身二任，纯属政企不分。在航空运输企业的管理方面，面对“亲儿子”和“地方航空公司”，很难做到“一碗水端平”。例如直属公司历来有班次安排上的优先权，又比如在全行业范围统筹收取的费用(总局结算系统建设费、民航建设基金)，以及建设基金的使用苦乐不均等等。当然，“直属系统”也指责“地方航空公司”受到地方政府的特殊保护，从另一角度责难竞争条件的不平等。总之“不从体制上进行改革，老是抱着自己那一头，本位主义，区域主义，民航就没法发展”。[2]
舆论界常把不得人心的1999年计委、民航总局发布的机票“禁折令”和其后的民航“百条航线联营”措施，归咎于民航的“行业垄断”。确实，民航是需要高度集中管理的行业，而反竞争行为也往往用“行业管理”的旗号得以推行。不过从“禁折令”所反映出我国民航运输业的毛病，并非简单的“行业垄断”，应该说问题出在“不对称竞争”上。
定价体制和票价水平
按现行体制，民航客票价格由国家计委物价局定。自1990年起，民航折扣票价(即和对外国人的“公布票价”对应的国内票价)年年上调。1997年7月1日起，国内两种航空运价并轨，境外旅客乘坐国内航班在国内购票，与国内旅客同价。90年代的10年中，民航票价上调幅度达257%，同期人民币汇率下调40%，铁路客运价上调幅度约200%。
表7-4 90年代中国民航旅客票价的变动 单位元/客公里

不少文章说中国民航票价比国外高，但实际情况并非如此，我国1997年公布、至今仍执行的票价合9美分/客公里，目前外国国内航线平均公布票价水平约为20美分/客公里。[3]1998年美利坚公司公布票价，每客公里23.9美分/客公里(按提前三天订票价为16美分/客公里)。[4]所以1990年代的“官价”上扬，可以说是向国际水平的靠近。
这里要讨论两个问题：一是票价折扣率的科学性，二是如何确定符合我国国情的民航运价水平。
关于票价折扣。
国外民航运输公司票价一般实行多种折扣制度，这在民航业内称为“收益管理”。提高客座率是所有交通运输行业赚钱的关键要素，而民航客座的特点是所谓“易腐性”，必须在起飞前把座位尽可能地卖出。民航的收益管理就是通过科学预测优化，使企业经营的某条航线(航段)以最合理的价格出售全部座位。世界各大航空公司已形成一套管理方法，如提前订票、多级票价结构、流量预测超订等。
因此，国外民航票价的折扣率是经过精确计算和检验的，是一种重要的经营手段；一般情况下，国内短途票价水平高过国际长途票价，定票时间越早、越确定，折扣越多。[5]国外公司有的国际航线出于竞争目的，也由于规模效益，折扣票价就要比我便宜得多(如北京——米兰航线，中国民航公司7000元，法航3500元)。而我国的票价机制，就显得过分呆板和缺乏科学性。要改革这种过时的定价机制，需要与深化企业改革、提高企业管理水平同步进行。
关于我国民航运价水平。
我国民航票价，受到国内低收入市场需求的限制和国际化成本(飞机租金、航材、航油、维修等成本占总成本70%)的双向挤压，是“风箱里的耗子，两头受气”。这就对我国民航运输企业的成本控制水平，提出了很高要求。
民航业内关于票价水平问题，有两种不同意见。
不同意价格调高的理由：(一)市场供大于求；(二)中国的低收入国情“决定我国民航不能实行高运价…只能是在努力降低成本的前提下，实行较低的运价和较高的客座率、载运率”。[6]
主张票价调高的理由：(一)航空运输业的特点是国际化，我国民航票价成本中70%与国外接轨甚至略高，而只有劳动成本低；而目前我们票价水平只有国际水平的一半；(二)我国民航客源主要成分仍是公务、商务旅客，[7]价格弹性低。[8]
但是，中国民航运输的需求弹性尽管低，毕竟受到地面运输竞争的挑战。占30%的非公务商务客源中，旅游需求占了很大比重。前些年随着高速公路的大发展，一些短途航线(石家庄——太原，成都——重庆)很快萎缩。中国的低收入国情，确对民航构成现实的制约。1999年禁折令后，旅游客源明显被铁路公路吸引过去，据报道当年损失了5%的客源，以致民航总局不得不调整价格政策，对旅游组团放宽。
目前情况，在供大于求的现状下，民航运输企业自身有“打折”动力，这说明当前的“官价”接近国内市场均衡点，也说明多数民航运输企业，目前成本可以承受这样的价格，而且还有降低成本的潜力。
销售和结算体系
民航机票的销售，分为直销和销售代理体系两个部分。直销体系原为民航总局下属的各个售票处，1990年后划归各航空公司，各公司之间可以互相代理销售。此后经过航空公司的充实与发展，现在已分布于国内和海外通航的众多城市。
中国民航销售代理业出现在1980年代中期。到1997年，各类代理企业超过5000家，其中一类销售代理有280家。销售代理业务不仅包括国内容货运输，还有国际客货运输及包机销售等服务项目，已占据民航销售的70%以上的业务。
航空运输销售代理业的发展是必然趋势。但我国机票代理市场，也存在着部门分割、划地为牢的毛病。各公司在各城市重复设点竞争，代理机构过多，成份混杂，甚至有尾大不掉之势。1998年价格大战中，各航空公司为争夺市场，多擅自提高代理费率，代理商乘机“吃完原告吃被告”，两头捞好处，严重侵蚀航空公司的收入，消费者也没有得到多少实惠。1999年后经大力整顿，情况才有所好转。
值得指出的是，航空运输企业和各销售代理企业之间(包括航空公司的互相代理)的往来结算，因航班繁复、票款核对追索工作量大，再加上代理商的业务水平和信誉不一，是一个非常繁琐和细致的工作，需要有十分严格的规章制度，更需要员工的高度责任心。因款项拖欠、业务拖延而造成收入流失的情况决非个别，对企业效益影响不小。所谓“以财务为中心的管理”，最终还是要落实到收入管理上。这是可以反映企业的总体管理水平的。
业内人士指出，节约销售费用的根本的出路是采用新技术，推广使用电子机票可以节约75%的流通费用，可以方便异地订座和结算，减少中间流通环节和各种人为因素所带来的不确定性。现民航已建立了计算机定座系统和总局结算系统，在国内和32个国外城市实现了联网。但比起国外还有差距。
航线管理
中国民航的对外航线管理，主要是根据双边协定以对等的原则对开航线。在国内航线管理上，则是以无偿使用的方式，按计划分配给各个航空公司，具有较浓厚的计划经济色彩。
在航线结构上，以城市对式的干线航空公司为主。近几年支线航线有所萎缩。
1999年，民航航班总条数为1115条，营运总里程为224.49万公里(按重复距离计算)，定期航班通航的国内城市132个(含香港、澳门)。有16个内地城市通航香港，7个内地城市通航澳门。通航国外34个国家和地区的60个城市。1999年民航全行业定期航班航线条数和营运里程见表5。从表5可以看出，我国航空公司国际航线和地区航线的航线条数合计为国内航线的1/10强，航线总里程约为国内航线的1/2。
表7-5 1999年民航全行业定期航班航线条数和营运里程