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处长“政治经济学”
英国《金融时报》中文网特约撰稿人 麦田 2010-01-12 （编者按：本文为《中国官员行为考察》的上篇）
从古至今，政府都是中国变迁的一大核心力量。虽然对政府和官员行为观察分析不易，任意批评也更痛快，但欲深刻理解中国，此领域不可不察。我们将分三篇来系统研究当代政府行为和变化，通过它再来看中国的现实和未来。 先让我们观察中层官员群体。 我们说的中层官员多为参与中央或地方政策制定的人，但他们不是这些政策的最后“点头”者（实际“点头”者可能为本领域地方主管领导或部委领导），也不完全是政策的最终执行者（比如减免农业税政策的最终执行者是乡镇和基层财税干部）。但他们手中的实权和影响力却不可小看，曾有人感慨中国最有权力的人实际是那些重要部门里的处长们——的确，作为“兵之头、将之尾”、“既是指挥员，又是战斗员”的处长们可以说是我们界定的中层官员的主要组成部分（虽然中国行政级别复杂，有很多不可比因素），他们是干活的主力，是政策起草和推进的主力。 80年代中期中国进行了意义深远的干部体制改革，之后中青年知识-技术型官僚兴起，直到现在也是如此，他们构成了中层官员群体的一大部分。高学历、专业化（比如记者去做地方政府宣传官）、年轻化（“一步差，步步差”的晋升逻辑使然）是他们的主要标志。 不过三个问题也越来越明显： 其一，中国变迁远不只是“经济增长”可以涵盖的，政治体制、经济结构、阶层分化、文化碰撞等等都是综合性、全局性和结构性的，过于专业化的官员能否应对这样错综复杂的局面呢？ 其二，他们可能提供最初的政策方向甚至草稿，但就成长路径和阅历而言，他们都非常缺乏上一代官员对中国现实的体味，这就构成了很大的矛盾，政策草拟者很可能并不熟悉政策影响的人和其中复杂的现实运作和关系； 其三，如鲁迅说他寄希望于青年，但类似于学术界目前年少成名、“桃李天下”者，很可能现实也将告诉我们，青年也会老去，甚至更快更直接更无意识更容易融进过去的“路径依赖”。 这些共和国新干部（与征战沙场，至少参加过学生运动的老一批干部相比）也可能带来一个日趋“黏着”的中层官员体系——这种“黏着”未必是说他们都有自己什么利益，但即便没有个人具体利益，一个决策部门，一个可以拍板或上陈某项政策草案的处长，在缺乏外界制衡时（包括官员体制内部和公众的监督），总是难免有个人偏向的。 进一步看，这种没有个人利益同时也没有个人倾向的官员能带给我们什么呢？ 他们是矛盾的统一体：既年轻有为又老成持重，既锐意进取又左右平衡，既勇于开拓又更懂如何包裹自己，既信息灵通又擅长固守本职，既暗藏不露又左右逢源。 过世的历史学家黄仁宇先生如果现在来大陆政府调研，一定会惊叹历史变化之快，他曾经最为遗憾的中国缺乏“数目字”管理的情况如今完全不同了：数字成了各级官员——特别是中层官员——必备的、熟记的基本“国情”，连百姓也对CPI等专业术语可脱口而出，官员们报告的开头几乎都是数字。但数字本身的合理性谁来负责呢（如CPI指标中的结构性问题）？数字又是否会磨灭官员对现实的敏感？是否会加强他们对体制性问题那“天然的”不在意？ 当然，也有部分这一层面的官员在行为中暗含着个人利益——而且从政治学角度看，没有人生活在真空中，他们都是有自己利益的。这些利益者往往不是单打独斗，他需要上下运作，向下需要稳住“阵脚”，不仅是政治运作的需要，也是积累人脉和财富的需要。下属官员和一些企业人士都是他们趋向接近的。 今年南京做了一次《局处级干部想什么》为题的问卷，在问到“影响干部升迁的主要因素”时，215位局处级干部中选择“人际关系”的占56.9%，选择“工作业绩”和“机遇”的各占43.1%，选择“家庭背景”的占17.4%，“学历与年龄”的占14.2%。我们可以看到，局处级领导干部认为，家庭背景、学历、年龄等因素在影响干部升迁中的重要性在降低，而人际关系的重要性在上升——现在的问题是，这些人际关系缺少规则和制度的约束，以至于很多游弋于灰色地带。 这部分有利益的中层官员阶层，已经开始尝到权力的某些甜头，但没有真正享受到权力的好处。除了个别部门外，大部分人还是将升迁作为重点——这个本身正常，但对应的是真正用于政策调研和制定的时间少了。他们这个年龄段的官员精英，有想法，有思想，也非常矛盾，有的也渐渐被磨掉了对仕途的向往。 太多责怪中层官员本身是不客观的，其实这些官员行为在大多数国家都类似，但如果政治竞争公开化，党内民主公开化，那么腐败就是腐败，不会成为矛盾的双面工具。这恐怕是问题的核心。 我们要进一步回答的是，一个“新”官员是如何在旧体制里行为的？前面谈到中层官员可能更容易融进过去的“路径依赖”里，这个“路径依赖”更多是指旧有体制中不好的东西。 比如大量国家资金和项目的部门化、少监督的管理、审批和发放，不但削弱了政府资金的公共性，更加强了小团体利益和权力的虚荣感，对制度和政策缺乏敬畏感，同时也让中层官员对改革的“增量”与“边缘”空间缺乏意识，无心推动——要知道，中国三十年改革就是从这些“增量”与“边缘”开启的。 这样的例子很多。比如目前农村金融机构有四类，其中村镇银行大概100多家，银行类的贷款公司现在才6、7个，银监会批准的农村资金互助基金社也才10多个，还有2008年银监会所说的商业性的小额贷款公司。我们发现，最后一类在一年中已经发展到800多家，社会资本很有积极性去做。但现在面临的大问题是，他们的注册资金贷完了，就没钱了，而批发资金的来源很少，政策支持力度也很小。就是一些半官方背景的机构做的类似的农村资金支持组织也缺少认可和鼓励。 增量改革停滞了。不能不说，这与中层官员上述问题及路径依赖直接相关。 曾有学者认为这样新干部阶层更喜欢用物质激励和制度化的办法，而不是用意识形态、强制和群众运动治理。但问题是：制度化办法在哪里？不用运动式增长办法又用什么办法？ （注：本文仅代表作者本人观点；如交流，也可发作者信箱maimai2010@126.com）