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《中国政治制度史》 白钢

1、 秦汉时期，皇朝中央的决策机构是皇帝主持或命令召集的御前会议、宰辅会议、百官会议等，其中重要的是朝议。外朝朝议由丞相主持，内朝朝议由领尚书事的大将军主持。这些朝议对军国大事进行讨论决策，然后经皇帝裁决后，以诏、制等形式交有关机关和官吏执行实施。

2、 秦汉时期，中央的决策建立在对不同的渠道反馈的各种信息的掌握上。主要的有：郡国的上计制度。定期了解郡国的人口，垦田和税收状况。各级官吏的奏章，随时了解各地区各部门发生的情况。监察系统的官员御史、刺史等也及时把自己监察范围内的情况汇报。这些奏报，一般通过遍布全国的亭组织组成的信息网络汇报。除了这些主要的信息渠道，皇帝和丞相还不时的派出大员有目的有计划的到全国各地进行巡视，以着重了解某些地区和某些方面的专门情况。

3、 秦汉时期皇帝从得到信息到做出决策，一般经过这样一些程序：皇帝将问题交给有关机构和臣下讨论，提出方案，由皇帝批准，交御史府拟定诏、制、敕、令，经丞相副署后交有关方面执行。这就是在《本纪》中经常出现的从“有司提议”到皇帝“制曰可”的过程。在秦汉中央决策机制的运行中有两个重要的特点：一是皇帝有拥有最终的决策权，这是一个不受限制的权力；二是决策的人治主义原则，无法可依和有法不依的情况比比皆是，三是决策的随意性，缺乏科学的论证体制。

4、 魏晋南北朝时，丞相或称大司徒或称相国或称司徒，不常置，一般以权臣居此职。权臣常将此职作为篡位的阶梯，有事也作为赠官以示恩宠。

5、 魏晋南北朝时，中书省的发展已经和汉代的尚书台很相似，掌握了政治实权，负责审理奏章，草拟诏旨，执掌机要。中书省权利的变化，大体可以划分为两个阶段。第一阶段发生在魏晋时期，中书监令“掌机衡之任”，取代了尚书令和尚书仆射成为真宰相。第二阶段开始于刘宋，结束于梁、陈。中书舍人五人，领主书十人，书吏二百人，分掌二十一局，与尚书各曹对口，且为上司，总领诸曹尚书的职事，且侵夺了中书监、令和侍郎的权力。

6、 魏晋南北朝时，置门下省，其长官是侍中和给事黄门侍郎。门下省的前身是东汉时少府下属的侍中寺。魏晋时，侍中比二千石，入侍帷幄，出拥华盖，与皇帝亲近。给事黄门侍郎与侍中同掌奏文案，俗称“小门下”。门下省的属官尚有散骑常侍、散骑侍郎以及给事中、谏议大夫等官。魏晋时期，九卿的职权衰落，汉时卫尉所属的公车、武库令、太仆所属的未央厩令，少府所属尚方令等等改属门下省。门下省除了出纳诏命，弹劾纠察外，还管辖禁中禁令仪制和献替侍从等，很大程度上成了皇帝事务总理机构。

7、 到南朝梁、陈时期，举国机要都在中枢，献纳之任又归门下，尚书省就成为单纯的政务执行机构了。尚书、中书、门下三省地出现，把皇帝下面的最高政务核心分割称为决策、审议和执行三个职能比较明确的系统，即三个官僚集团。三省制的形成，起到相互制约、互为补充的作用，既可以抑制权臣专横，又可以较充分的发挥君主专制政体下各个官僚机构的效能。

8、 六部的初创。吏部：东汉末年选曹，曹魏时改为吏部。主管文职官员的任免、考核、升降和调动等事务。因其权重，所以常以尚书仆射兼领。户部：三国以后，各朝常置度支尚书，掌管财用。取代了汉代大司农的职权。它是隋代的民曹、唐代户部的前身。礼部：掌管祭祀等事，倒北周时才有礼部之名。它取代了汉代太常和大鸿胪的部分职能。兵部：曹魏置五兵尚书，晋又设三部，到北魏时发展为七兵尚书。到隋唐时，综合五兵和三部，设立兵部。负责军事行政事务，取代了汉代太尉的职能。刑部：南朝设立督官尚书，负责刑法诉讼事务。隋代改督官尚书为刑部尚书，分掌汉代廷尉的部分职能。工部：北周冬官始有工部之名，掌管工程。隋唐设立工部尚书，取代部分汉朝将作大匠的职能。

9、 魏晋南北朝的财政制度，突出的表现出过渡性的特征。曹魏时期大司农和度支尚书并存，并且大司农的职权逐步被度支尚书所取代。其次，是尚书台内部左民、左户尚书和度支尚书的并存。到北齐时，左户尚书并入度支尚书，基本上完成了尚书台内部的这一过渡。再次，列曹尚书郎的调整，向着有利于财政管理一体化的方向发展。

10、 唐代正式的御前决策会议称为常参。参加者一般为五品以上的高级官员。常参会议一般每日或隔日举行，会议的内容十分广泛，反军国大事、百官奏议都可以讨论，在唐代前期的中央决策中作用很大。但是由于常参会议因皇帝辍朝和灾异等原因经常不能按时举行，同时因为参加人数众多，效率低下也不便于保密，在唐代高宗之后重要性下降，渐渐也沦为一种形式。为了保证重大决策的效率和机密，产生了在常朝仗下后，皇帝再和宰相或相关大臣议决军国大事的决策方式。称为仗下后会议，并在高宗后逐渐取代了常参，称为御前决策会议的主流。另外还有延英殿会议，玄宗时已经颇为流行。保密性很高，形式也较为随便。参加者主要是皇帝和宰相。议案由宰相提出，经过讨论得到皇帝的口头批准，再有宰相拟定具体的实施办法进状，最后由皇帝书面批准。

11、 中书省的主要职权是参与中央决策和起草诏令。长官中书令，在隋唐时期为正式宰相，直接参与中央各项核心决策。主要的副官有中书侍郎和中书舍人。侍郎是副手，名义上也有参与中央各项决策的权力，实际上如果不任命为宰相的话，是只能处理本省事务的。舍人是重要的官员，有六个。负责起草诏令，并担任宰相会议的秘书工作。

12、 门下省在隋唐的时候负责对中央各项决策的审议和封驳，拥有封驳皇帝诏书和驳回臣下奏章的权力。成为中央决策系统中重要的制约机构。长官为侍中职位宰相，直接参与核心决策。副官有门下侍郎和给事中。侍郎是门下省实际上的长官，中堂后常被任命为宰相。给事中是重要官员，具体负责对中央各项决策的审核，发现有失误或不可行的，都可以退回重新起草或者作废。

13、 中唐以后，政事堂会议开始逐渐转变为专门的决策机构。在这个转变过车各种有两个重要的改革：一个是武则天时期，政事堂有门下省迁往中书省，另一个是玄宗开元年间，政事堂会议更名为中书门下会议，并先后剥夺了中书舍人的宰相会议秘书职权，设立五房作为宰相会议新的秘书机构，从而使宰相的决策能力大幅提高，也使得中书、门下两省机构在最高决策层次合为一体。

14、 唐朝初年，以三省长官为宰相，从贞观年间开始，皇帝开始任命中央其他高级官吏为相。名称上最早的时候多具临时性，后来逐渐固定“同种书门下平章事”为宰相的职衔。来源的广泛化和职权的固定化，加强了皇权分散了相权。同时，唐中宗后，尚书省的长官仆射不再任命为宰相成为定制，尚书省掌管丧失了宰相的权力，使宰相之间的权力失调得以缓和，中央决策系统的权力结构更加合理。

15、 唐代宰相会议的决策方式。宰相会议讨论后作出的决策，一般以中书门下奏章的方式上报皇帝批准。反过来皇帝的诏令一般情况下也要经过宰相会议的讨论通过，并加盖中书门下印才能正式生效。唐代中央决策系统中，，御前会议一般讨论军国大事，日常事务交由宰相会议讨论。并且，御前会议一般只讨论处理的原则，具体的实施办法也由宰相会议讨论。唐代宰相会议实行集体决策制度，具体的标志是宰相连署制。但实际的操作过程中也经常不能严格执行。中堂后地位逐渐下降。

16、 隋唐信息来源渠道：最重要的是各地行政机构的情况上报制度。分为定期上报和不定期的上报两种。内容涉及各地的户籍、田地、经济状况、吏治等。上报的方式主要是通过专使和邮驿。另外的渠道还有御史出巡，具体的归御史台的殿院分管。派遣各种使臣前往各地是另一条途径。后来发展为在各道设立中央的常驻使臣。最后还有广开言路，允许官民上书言事。

17、 与中国历史上的其他封建王朝一样，唐朝的中央决策主要也是实行“人治原则”。这在隋唐五代时期的中央决策过程中孕育出两个主要的负面作用：首先是造成了中央决策机制的不稳定性。和皇帝和大臣的个人能力高度相关。其次，人治效应造成了封建王朝政治系统中的层层人身依附关系。这使得各级官吏的决策不一定符合封建王朝的根本利益，往往是以上级官吏和皇帝的好恶来决定。另外，隋唐中央决策中还表现出历史的局限性，表现在隋唐王朝的决策在面临因为商品经济的发展而出现的新生事物的挑战时的束手无策，比如货币兑换中的飞钱变换，市场发展中的夜市等等，采取简单的禁止了事的做法。

18、 尚书省在中枢三省中的地位属于执行机构，是全国的政务中枢。在中央行政系统中，尚书六部是政令机关，五监九寺是事务机关。尚书省采取合署办公的方式。尚书都省居省内中心，为尚书令等办公之处，称为都堂，并且设左右司，作为六部的管理机构。都堂东有吏户礼三行，左司统之，西有另三部，右司统之。日常的工作主要包括勾稽文书、转发文书和对本省的文书档案进行核检。

19、 六部二十四司——政务官。吏部掌管文官的栓选、考课、封爵等事；户部掌管全国的户口、田赋、仓储等民政和财政方面的政令；礼部掌管全国的礼仪、祭祀、教育科举方面的政令；兵部掌管全国的军事政令；刑部掌管全国的刑罚以及徒隶、关禁的政令；公布掌握水利工程和土木建设以及国家农林牧渔事业的政令。

20、 九寺五监——事务官。主要执掌如下：光禄寺：掌管邦国酒膳之事；卫尉寺：掌管器械、仪仗的收藏；宗正寺：掌管皇亲族属籍；太仆寺：掌厩牧舆辇之事；大理寺：沿北齐旧制，为中央最高审判机关；鸿胪寺：掌少数民族的朝会与丧礼吊祭之事；司农寺：所掌多为仓储、农林、园苑等杂物供给；太府寺：名称几经易改，所管多为财货贮藏与贸易。五监具体名称和执掌：少府监：掌百工技巧之事，为宫廷的总务机构；将作监：掌土木工程营建之事；军器监：军器的管理和制作；都水监：掌川泽、津梁、渠堰、陂池之事。

21、 三司是北宋前期的中央财政管理机构，总管盐铁、度支、户部三部。三司使负责征调财赋，主持国政，号称计省，位亚执政，目为计相。盐铁，掌天下山泽之货，关市、河渠、军器之事，以资邦国之用；度支，掌天下财富之数，每岁均其有无，制其出入，以计邦国之用；户部，掌天下户口、税赋之籍，榷酒、工作、衣储之事，以供邦国之用。

22、 铨选制度。宋朝官吏的铨选制度，是指朝廷中央选拔、任免、考察各级官员的制度，具体包括注授差遣、叙迁、考课、恩荫等许多方面。

23、 宋朝百姓入仕的途径有多种，其中贡举取士和学校三舍考选是统治者选拔人才的两个主要途径。宋朝实行乡试、省市和殿试三级考试的制度。殿试合格，朝廷按科目和录取甲次，授予各种出身，并授予官职。从宋朝的神宗熙宁元年开始，太学逐渐开始实行三舍法，太学学生刚入学为外舍，然后升内舍，然后升上舍。中间要经过各级的私试和公试以及上舍试。最后成绩优秀的可以授官，或者赐予“免省”或“免解”。

24、 宋朝的宰辅又称宰执，是指宰相和执政。北宋前期，正宰相称“同平章事”，副宰相称“参知政事”。宰执是宋朝最高的官僚集团，绝大多数有文官担任。

25、 宋朝的中央行政机构，有中书门下、枢密院、三司、三衙、翰林学士院、三省、御史台和谏院等。北宋前期，中书门下是正副宰相处理政务的最高行政机构。后来设立“制敕院”，作为政务的办公机关。枢密院是总理全国军务的最高机构。有调动兵马之权，但要经过皇帝的批准。掌管为枢密使。三衙是殿前都指挥使司、侍卫马军都指挥使司、侍卫步军都指挥使司的总称。三衙分掌全国禁军，但没有调兵的权力。翰林学士院实际上是皇帝的秘书处，负责起草各种文书、充当顾问等等。三省，即门下、中书和尚书三省。北宋前期地位较低，元丰后成为最高政务机构。元丰后，门下省专司复审、中书省专司取旨出令、尚书省专司执行命令，所谓三权分立。

26、 忽必烈时，但凡决定国家大事，先召集中书省、枢密院、御史台的长官集议，有时还要咨询翰林院。有关钱粮、设立官府等事务，省、院、台官议定后，经皇帝同意就颁布实施；有关军事行动的内容，与蒙古诸部有密切联系，所以朝廷官员商量后，还要在忽里台上宣布和讨论。忽里台的主要作用是通过宣读扎撒和宴赐等活动，使皇帝和蒙古各部保持密切的联系。参加的人除了各部的蒙古贵族，中央核心机构的主要官员也可以参与。同蒙古国时期一样，怯薛歹对皇帝的决策有重要的影响。蒙古皇帝向来对来自怯薛歹的意见非常重视，因为他们认为，怯薛歹是代表蒙古族的利益的。

27、 大约在中统三年（1262）前后，燕京行省并入中书省，中书省作为全国最高的行政管理机构成为定制。中书省有皇太子兼任中书令，太子缺位则虚置。丞相、平章政事、左右丞和参知政事为宰辅，由丞相主管省务。中书省下设吏户礼兵刑工六部，分理政务。六部的分工为：吏部掌管全国官吏的选授。户部掌管全国户口、钱粮、土地，负责赋税的征收、发行钞币、平准物价和调运、储备粮食以及金银币帛。礼部主管国家礼仪，负责宫廷的礼乐、祭祀、朝会、宴赐和印信。兵部掌全国驿站、屯田与牧业、鹰坊，但是职能常被其他机构取代。刑部掌全国刑狱，但是蒙古人的刑名之务有大宗正府管理。工部掌全国的工役营造，官工匠亦归其管。

28、 明朝开国的政治改革和皇权的强化。在中央，罢丞相，权分六部，使互不相属，直接对皇帝负责。把大都督府分为中前后左右五军都督府，与兵部互相牵制，使军权集中于皇帝一人。又建立都察院、通政司、大理寺，加强皇帝的耳目监察和对刑狱的控制。另外还建立特务组织，加强文化控制等等，使皇权空前加强了。

29、 内阁。废除丞相后，挑选殿阁大学士，协助批阅奏章，充当顾问，承旨办事，不参与机要。成祖时，正式设立内阁。内阁是明成祖与六部之间的一个办事机构，可以参与机务，但是不置僚属。明仁宗开始，用六部尚书、侍郎兼任殿阁大学士，阁臣权力渐重。内阁的职权也发生变化，有了票拟权。所谓票拟，就是一切内外奏章送到内阁，由阁臣代替皇帝先看，提出处理意见，再由首辅大学士墨书在一张小票上。皇帝看过后，撕掉小票，再批红。有了票拟权之后，大学士已经有了宰相之权，为了避免宰相之名，称辅臣。地位全面超过了六部。不再是翰林院的内署，而是一个位高权重的行政中心了。

30、 明朝的六部。六部的组织机构基本相同。以吏部权最重，掌管全国管理的选拔和考核。户部掌管全国的户口田赋之政令。礼部掌管全国的礼仪祭祀等。兵部掌管全国武卫官军选授和简练。刑部掌管全国刑名徒隶关禁等政令。工部掌管全国百官、山泽之政令。

31、 清代以皇帝为代表的中央决策及其运行机制大体通过如下形式得以实现：首先是常规的进呈提奏本章，一般是通过内阁，并提出初步的处理意见后才送交皇帝决断。另外就是清代独创的密折陈奏制度。密折陈奏不方便公开，一般只有皇帝和居折人知道，使皇帝了解到不少从一般题奏中无法了解的情况，有助于进一步扩大视野，所以允许使用的官员范围逐渐扩大。并逐步成为制度。密折陈奏，取消了内阁等许多中间环节，加快了宫廷决策的效率，同时也是君主专制中央集权，达到一个新的高度。另外，地方官员定期奏报雨雪、年成和粮价，也采用这种形式。以上两种是文字形式，而御门听政便是君臣之间的面对面了。因为正式的朝见已经沦为形式，所以御门听政成了处理政务的重要方式。分为前后两段。前段一般是大臣上折，偶尔皇帝也做些询问。后段就是皇帝和内阁大学士再内宫讨论了。有时候，皇帝为了了解或处理地方某一重大事件，常常派出钦差大臣。有时皇帝自己也外出巡视。虽然外出巡视也有观光等目的，但是考察民情也是非常重要的。这使皇帝可以更真切的了解民间的情况。对加强中央决策也是很重要的。

32、 清代的内阁“掌议天下之政”，大学士又为“百僚之长”，是协助皇帝办理军国大事的政府最高机构。但是，内阁位高权重，由于皇帝注意防范，重要性却逐渐降低了。南书房，本是皇帝和翰林学士讨论学问的地方，但后来皇帝觉得这些词臣办事既周密，又便于控制，于是就名翰林院选优秀人才，置于身边。这些人不但得以参与机密，连皇帝的诏旨也常命其具草。地位骤然上升。这就剥夺了内阁和议政王大臣会议的部分权力。南书房一直存在到光绪年间。军机处。最早的设立是由于西北战事。但后来皇帝发现其办事缜密，很是喜欢。就逐渐的由处理军务，发展到其他各种政务了。在这之后的一百八十多年中，军机处一直是辅助皇帝总理政务的最重要的一个中枢机构。军机处设军机大臣若干，一般有大学士兼任。又设军机章京，以为僚属。军机大臣的执掌，几乎涉及当时朝中的所有大事。但实际上，军机大臣本身却是皇帝钦定的，并承旨办事，并没有任何决策权。所以实际上军机处的设定，使得皇权空前加强了。

33、 清代也有六部，作为中央行政机构的基轴。执掌基本上沿袭明代。只是人员的配备上有所损益。而且，由于皇权的加强和军机处的设立，六部实际的执掌也缩小了。

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