改革开放三十年我国农村劳动力转移政策演变路径

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改革开放三十年我国农村劳动力转移政策演变路径

【原文出处】经济研究参考

【原刊地名】京

【原刊期号】201023

【原刊页号】14～17

【分 类 号】F2

【分 类 名】农业经济研究

【复印期号】201008

【英文标题】Evolution Path of the Policies for Rural Labor Transfer over the Past Three Decades since the Reform and Opening up

【作 者】欧阳慧

【作者简介】欧阳慧　国家发改委国土开发与地区经济研究所

【摘 要 题】农村劳动力

【正 文】

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关键词：劳动力转移 改革开放 劳动力 三十年 Evolution 路径 农村 改革开放 劳动力

在传统农业社会向现代工业社会嬗变的过程中，农村劳动力大规模的转移、农村劳动力占社会总劳动力份额的大幅度下降是世界各国共有的现象。配第—克拉克、①库兹涅茨②均在不同角度上揭示了这一现象。世界上大多数的发达国家都是在第一次工业革命时期以及后来的第二次工业革命时期来完成这一过程的。而对于大多数的发展中国家，却是在此之后才逐步推进这一过程，中国大规模农村劳动力转移起于改革开放初期。在改革开放三十年之际，中国农村劳动力转移走过的道路值得总结。

一、1978～1983年：“控制流动”下的准备阶段
    1978年启动的改革开放，首先是从农村地区开始的。农村地区的改革开放，实行家庭联产承包责任制，人民公社制度解体，1983年最终宣告了人民公社制度的终结。随着包产到户、家庭联产承包责任制的不断推广，长期被人民公社体制压抑的农业生产潜力得到充分发挥，增加了农业剩余。与此同时，在农村改革启动后，城市也开始尝试性地进行某些领域的改革，对劳动力转移的限制在维持户籍制度不变的情况下开始出现了部分缓和，国有企业的“合同工”、“临时工”以及部分建筑业用工等开始对农民开放，同时粮食的市场化和住宅的商品化，为农民外出就业提供了最基本的生活条件。
    这一阶段，中央**频频发文，大力推动乡镇企业的发展，并积极鼓励农村剩余劳动力向乡镇企业转移。苏南地区率先创造的“离土不离乡”、“进厂不进城”的农村剩余劳动力转移模式，成为当时中国农村劳动力“就地转移”的主流模式；乡镇企业也相应成为当时吸纳农村转移劳动力的“蓄水池”。
    但当时城市就业制度的改革尚未触及，横亘于城乡之间的户籍制度以及以此为基础建立起来的二元社会体制也仍被视为不可侵犯之“物”，因此农村剩余劳动力向城市迁移的大门仍然关而闭之，农村劳动力向城市迁移继续受到严格的控制。1981年，国务院发出了《关于严格控制农村劳动力迁向城市和农业人口转为非农业人口的通知》，③可见尽管改革开放已经开始，但**对农村人口向城市迁移的严格控制仍如同改革开放之前。这种情况下，作为农村经济发展能量的积聚和释放，终于在原有社队企业的基础上爆发了乡镇企业的发展。
    这一阶段，农村改革虽然形成了农村劳动力可以在农村内部相对自由转移的条件，但是从中国国民经济整体来看，农村改革不过是对中国以往计划经济体制的“部分修改”，城乡之间的制度隔绝结构基本上没有改变。相应地，中国乡镇企业还处于起步阶段，发展规模不大，且主要集中在长三角、珠三角，吸引劳动力相当有限，而农村就业结构的逆向变动：农业劳动力占农村劳动力的比重趋于上升，由1978年的89.70%上升到1981年的90.7%，而非农业劳动力的比重则呈下降趋势，由10.3%下降到9.3%；1981年农村劳动力转移量仅为190万人，1983年上升到535万人。总之，这一阶段，农村劳动力转移的规模不大，还处于缓慢增长阶段，属于大规模转移前的准备阶段。

二、1984～1991年：“允许流动”到“控制盲目流动”下的就地转移主导阶段
    1984年起，中国的改革开放也由农村发展到城市，改革重心向城市经济体制和社会管理方向战略转移。为了保证城市改革的顺利推进，财政资金和各种资源配置逐步向城市倾斜，以城市为中心的利益格局的恢复，改革集中体现在城市收入分配、社会保障制度和国家财税制度等领域。
    这一阶段，中国**对农村劳动力的跨城乡、跨区域转移的政策，经历了由“允许流动”到1989年后“控制盲目流动”的过程。为了适应经济发展的需要，1984年10月，国务院出台了《国务院关于农民进镇落户问题的通知》，④放宽了农民迁移进镇的标准，为农村剩余劳动力迁移进镇创造了一定的条件；1986年7月，国务院同时颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业招用工人暂行规定》，允许国营企业招收农村劳动力。1984～1988年，由于乡镇企业的迅速发展，中国农村劳动力转移数量大量增加，每年转移的农业劳动力都在450万人以上，农业劳动力年平均转移率达到了2.63%以上。特别是1984年与1985年，每年转移的农业劳动力数量更是在1100万人以上，年均转移率超过了3.8%。
    但在1989～1991年，随着经济发展的变缓，前一时期实行的允许与鼓励政策引发了大规模的农村劳动力跨地区流动，其负面效应通过交通运输、社会治安、劳动力市场管理等方面的不适应问题凸显出来；另一方面，由于治理经济环境、整顿经济秩序造成了城市与乡镇企业新增就业机会的减少，⑤使得农村劳动力的转移和流动空间缩小。随后，国家加强了对农村劳动力盲目流动的管理，先后出台了《国务院关于做好劳动就业工作的通知》及国家计委等部门的《关于“农转非”政策管理工作分工意见的报告》等政策规定，但这一时期的政策调整并没有像计划经济时期那样“一刀切”地清理、清退农村劳动力。从1989年开始，中国农业劳动力的转移进入一个相对停滞的时期。1989～1991年的三年间，农业劳动力转移总量不足300万人，比1983～1988年间的任何一年的转移量都要少。特别是1989年，农业劳动力出现了唯一的逆向流动。
    这一阶段的农村劳动力转移从1984～1988年的“允许流动”过渡到1989年后的“控制盲目流动”，总体上呈现以下特点。第一，农村劳动力转移规模大增，从1983年的535万人，上升到1992年的1.1亿人，后者大约是前者的21倍。第二，转入地以地处农村的乡镇企业为主。到1992年，乡镇企业数目已经达到2000万个，就业人员1.06亿人，其中就地转移的农村劳动力占转移劳动力总数的60%，异地转移只占40%。第三，转移方式以兼业为主。根据全国政协经济委员会等单位组织的对全国28个县、市的调查，那时外出打工的农村劳动力绝大多数都未放弃原有的承包土地，他们农忙时在家务农，农闲时外出打工。第四，农村劳动力转移的制度性问题开始凸显出来。根据第四次人口普查资料，1990年迁移人口⑥达到2315万人，而户籍迁移仅为343万人。

三、1992～2000年：“规范引导”下的外出务工主导阶段
    1992年，以邓小平同志“南巡谈话”和党的十四大为标志，中国的改革开放和现代化建设进入了新的阶段。中国进一步加大了改革开放的力度，由此所带来的东部沿海地区城市开发及经济建设高潮的兴起，以及外企、外资的大举进入，都有力地刺激了东部沿海地区城市经济的高速增长，创造了丰富的劳动就业机会。特别是在原来的计划经济体制下相对薄弱的城市建筑业、饮食服务业等部门开始得到迅速的增长，成为吸纳农村劳动力转移的城市经济部门。根据1995年1%人口抽样调查资料，1995年半年以上的跨乡、镇、街道的流动人口已经达到7073万人，其中从农村迁出占60%。
    这一阶段，国家对农村劳动力进城的政策，已从控制盲目流动过渡到力求利用经济、法律、行政手段将农民流动纳入行政规范管理阶段。1994年国家有关部门颁发《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》、1995年颁发了《关于加强流动人口管理工作的意见》，决定实行统一的流动人口就业证和暂住证制度。从1994年开始，一些沿海地区的城市**还相继实行人口总量控制、行业和工种限制的地方政策。
    20世纪90年代后期，受亚洲金融危机的影响，经济增速回落，就业容量下降，一方面城市人口就业问题逐渐突出，下岗人员再就业矛盾尖锐；另一方面，乡镇企业吸纳就业增幅下降，农村富余劳动力转移面临新的挑战。这一时期，国有企业开始出现大量下岗人员，仅1999年和2000年就有1800万失业和下岗职工；农产品进入一个供求平衡、丰年有余的新阶段，各种农产品价格都出现了较大幅度的持续下降，农民收入增长趋缓，农民负担不断加重。所有这些新情况、新变化都直接或间接地影响到中国农村劳动力转移。
    这期间，尽管国家采取的积极财政政策和继1984年后首次开展了户籍制度重大改革，但在城乡分割体制未消除而经济就业吸纳能力有限的情况下，一些城市为安排国有企业下岗、失业人员就业，开始采取了更为严格的准入制度。如北京市对外地劳动力在控制数量、证件、管理、审批和工种方面等提出了严格要求（见表1）。种种原因导致中国农村劳动力转移在总规模不断扩大的同时，速度上有逐步放慢的趋势。
     
    总的看来，自1992年开始，国家对农村劳动力转移的政策发生了积极的变化，国务院及各部委纷纷颁布各项法令、法规，鼓励、引导农村剩余劳动力在宏观调控下有序流动，**关于农村剩余劳动力流动的政策指导方向是积极鼓励、规范流动，并呈现以下特点。第一，“外出务工”取代乡镇企业的就地转移，成为中国农村剩余劳动力转移的主要方式。根据国家统计局农村社会经济调查总队的数据，传统意义上的乡镇企业的稳定就业劳动力有所下降，2000年全国农村劳动力转移人数为11340万人，其中农村转移劳动力在本乡内就业的比例为45.9%，在城镇就业的比例为65.8%。第二，农村劳动力转移速度呈现缓慢下降趋势。根据国家统计局农调队住户调查资料，1997～2001年年均转移600万人左右；而1992～1996年，年均转移超过800万人。

四、21世纪以来：科学发展观指导下更加注重公平和融合
    2002年，中国正式履行WTO组织成员的义务，国内市场迅速放开，国际市场持续扩张，国家日益融入全球化的国际竞争之中，国内外政治经济环境发生更为深刻的变化。一是主要依靠近乎无限供给的低素质、低技能农民工维持的低层次生产要素结构受到全球化的严峻挑战；二是**管理能力直接面对WTO组织成员的比较和竞争，公共政策越来越受到WTO规则的约束；三是城乡二元结构严重束缚农村市场对国民经济增长的贡献力。
    进入21世纪以来，农村劳动力转移政策发生了根本性变化，由限制变为鼓励，政策着力点是保障合法权益，为农民进城务工创造良好环境，公共政策进入统筹城乡发展、以人为本、公平对待的轨道。2001年清理整顿对农民工的收费，除证书工本费外，行政事业性收费一律取消。2002年提出要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。2003年将农民工纳入保险范围；明确流入地**负责农民工子女受义务教育工作，以全日制公办中小学为主；明确各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作。2004年提出城市**要切实把对进城农民的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。2005年提出公共就业服务机构对进城求职的农村劳动者要提供免费的职业介绍服务和一次性职业培训补贴。2006年提出要解决工资偏低和拖欠问题，依法规范劳动管理，搞好就业服务和培训，解决社会保障问题，提供相关公共服务，健全维护农民工权益的保障机制等。2008年12月10日召开的国务院常务会议提出了6项促进农民工就业的措施，其中包括积极扶持劳动密集型企业，稳定农民工就业；加强农民工就业能力培训；扶持有条件、有能力的农民工返乡创业；确保农民工工资按时足额发放；做好农民工社会保障和公共服务；以及切实保障返乡农民工的土地承包权益。同时，各级**加速了户籍制度改革，如在一些省份改变两种户口、居民权利不平等的状况，开始解除农村剩余劳动力向城市转移的深层制度约束，促进进城农民工融入城市并向市民身份转变。
    这一阶段关于加快农村剩余劳动力转移的政策法规较以往明显增多，仅2006年一年就有近十部法规出台。从政策的内容来看，新时期下的政策在注重合理引导农村剩余劳动力有序转移的同时，更加重视转移过程中的公平、融合问题。具体表现在：一是重视城乡劳动力市场一体化的建设，取消对农民进城就业的各种不合理限制，为城乡统筹就业赋予了新的含义；二是重视转移过程中诸多方面的配套改革，重视农村劳动力流动中涉及的工伤、医疗、养老、子女教育、住房等社会保障问题。总的来说，中央**及有关部门在改革城乡二元分割体制，推动城乡劳动力市场一体化建设方面，已经开始迈出实质性的步伐，农村剩余劳动力的转移和流动正在进入一个崭新的发展时期。
    但目前为止，中国对转移农民“双向流动”状态依然是**主动的政策选择，制度层面的彻底改革一再延后及尚未系统考虑。

五、政策建议
    （一）总结。
    改革开放以来我国农村劳动力转移经历了从“控制流动”到“规范引导流动”，**从谨慎对待转变为积极应对。20世纪80年代，尽管我国经济体制和社会管理改革不断的深入，经济活力持续释放，就业容量的不断扩大，但**对待农村劳动力流动总体来说还是相对谨慎：20世纪80年代初的控制向城市流动，到80年代后期仅是有条件地允许流动。直到20世纪90年代，各级**对农村劳动力的流动开始走向了规范管理的积极应对阶段，从20世纪90年代初期开始，逐步实施暂住证管理制度、取消不合理的收费、保障农民工权益等解决措施。
    改革开放以来，我国对待农村劳动力转移的政策从仅着眼于流动向以“流动、公平和融合”多目标综合管理转变。总体来看，20世纪80～90年代的中国农村劳动力转移政策，还停留在城乡分割的思维定势上，仅仅关注农民流动、进城就业的政策。21世纪以来，在科学发展观的指导下，我国农民工问题受到党和国家的高度重视，农村劳动力转移进城的政策发生了根本性变化，政策在注重合理引导农村剩余劳动力有序转移的同时，更加重视转移过程中的公平、融合问题，注重改革城乡分割的二元体制。
    （二）政策建议。
    1.制定更加积极主动、综合有效的农村劳动力转移政策。尽管在科学发展观的指导下，我国农村劳动力转移政策更加注重公平和融合，但目前的政策还是基于农民工只是暂时地在城市工作、生活而设计的。与此同时，进城农民工转移的家庭化趋势、男女两性的均衡化趋势、女性流动人口的自主化趋势、年龄构成的成年化趋势、流动原因的经济化趋势等，都预示着进城农民工将有更加强烈的长期化趋势，他们将长期扎根城市。因此，大量进城农民工将长期扎根在城市，这是认识农村劳动力转移现象、解决农村劳动力转移问题的一个重要出发点。在我国未来农村劳动力转移的政策设计时，要制定更加积极主动、综合有效的转移政策，要将农民工的政策设计重点从引导农民工流动转变到推进农民工市民化过程中来。
    2.更加重视农民工问题，将农民工问题提升到国家战略层面。改革开放三十年的我国农村劳动力转移带来经济高速增长的同时，也给我国带来大规模长期处于流动状态的农民工。这些大规模的农民工，享受不到城市社会保障，致使他们难以在城市长期生活下去，长期处于流动的困惑和焦虑中，影响社会和谐；由于享受不到晋升的权利，他们在工作技能上得不到快速提高，限制了他们适应城市产业结构的变迁，影响中国稳定的产业工人队伍的形成和国际经济竞争力等；他们的子女不能享受到与城市孩子同等的教育权利，从而损害到他们今后参与高考竞争的能力，更损害到他们实现向上流动的能力，影响人口的可持续发展，等等。可以说，以前的这种产生大量农民工的农村劳动力转移模式在中国已难以为继：农民工的年龄结构在不断老化、农民工问题在不断凸显，这些都要求国家更加重视农民工问题，将农民工问题上升到国家层面加以系统解决。

注释：
    ①配第最早（1690年）揭示了农业劳动力流向非农产业的内在动力是比较效益的差异，隐含了产业“软化”的思想。两个世纪以后，科林•克拉克以此为基础形成了著名的三次产业结构演进规律，即配第—克拉克定理：随着人均国民收入的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业转移；尔后进一步由第二次产业向第三次产业转移。参见王亚南主编：《资产阶级古典政治经济学选辑》，商务印书馆，1979年。
    ②相关文献参见西蒙•库兹涅茨：《各国的阶级增长　总产值和生产结构》，商务印书馆1985年版。
    ③通知规定：第一，在城市地区严格禁止雇佣农村劳动力；第二，万不得已必须雇佣来自农村的劳动力时，须得到国务院批准；第三，在国家计划中需要增加人员的情况下，要首先雇佣城市的待业青年；这样还不足时需得到各地人民**的批准；第四，城市临时雇佣的农村劳动力必须全部迁回农村，以强化户籍和粮食的管理。
    ④通知规定：除县城外的各类县镇、乡镇、集镇，包括建制镇和非建制镇，全部对农民开放；凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续、发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。
    ⑤价格并轨引发的通货膨胀，实行治理整顿。
    ⑥包括户籍迁移和非户籍迁移。

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