http://finance.sina.com.cn/review/hgds/20110317/01279544783.shtml
关注和改进民生成为持续的社会热点,财政如何支持民生的改进,也成为管理部门和社会各界关注和讨论的重要问题。公共财政既与当下的民生密不可分,也与未来的民生密不可分。公共财政的内在逻辑、基本框架和全部特征,都决定了它就是民生财政。不可能在公共财政之外再单独存在另一个民生财政,也不宜把民生财政截然划分为公共财政的某一个特殊发展阶段或某一个孤立的组成部分。
科学化、精细化的财政管理是改善民生的必然要求
在市场经济环境下和现代社会发展中,**行为与居民生活改善的关系会越来越紧密,特别是**的财政收支行为直接影响个体收入水平、公共福利、消费意愿、理财观念等,财政管理水平也必然直接影响公共财政职能作用的发挥效果。从发展过程考察,财政管理的科学化、精细化改革,是改善民生进程中提升公共政策效力的必然要求。
第一,随着社会发展进步,用于改善民生的财政资金规模趋于扩大,需要科学化精细化以提高管理效率。
以财政分配改善民生就是增加社会的公共福利。实现这一目标,从理论上分析其基本条件有三:一是**要有足够的公共资源,有能力为改善民生“买单”。二是**公共支出向民生领域倾斜,更加注重为改善民生“买单”。三是投入民生领域的财政资金应该更有效率,更符合绩效导向,“少花钱多办事多买单”,这就对财政管理科学化、精细化改革提出了更高的要求。这正是对我国的财政管理与绩效导向改革,提出了更高的科学化、精细化要求的大背景。
第二,经济社会发展中改善民生的财政管理的复杂程度趋于上升,需要科学化精细化以规范业务工作全程。
随着经济社会发展,**可支配的公共资源增加,**在公共领域的能力与作用增强,公众关于**提供公共服务的期望值上升,权益—伦理型公共产品的范围总体呈扩大趋势,财政管理的复杂程度也越来越高。公共财政要迎合多层次的民生需求,既要解决与人民群众生活直接相关的基本公共服务问题,还要关注那些关乎国计民生未来的公共问题(战略性新兴产业发展、自主创新等);既要保障目标稳定的基本公共服务项目(基础教育、基本养老等),又要处理好社会经济发展过程中新生的阶段性公共服务供给问题(保障性住房、农民工培训问题等);既要满足全体社会成员具有共性的公共需要,又要确保特殊人群的某些群体化公共需求如残疾人事业方面的条件升级。公共服务的多层次、服务对象的多样化、供给结构的动态性,都对现有的财政管理提出了严峻的挑战。尽管中央和地方不同层面对政务公开、预算信息公开做了许多开创性工作,但是在公民意识和纳税人意识不断提高的新形势下,财政管理的复杂性很容易伴随财政报告“内行说不清,外行看不懂”等问题,引发更多的公众指责,并把矛盾指向行政成本偏高、财政分配绩效低下等问题。应该说,1998年以来,在“建设公共财政”纲领指导之下,已努力进行了一系列制度创新、管理创新和“金财工程”式的技术创新,同时还采取措施力求压缩行政经费,推行财政资金绩效考评等,这些举措使财政支出效率已有明显改善。然而,既有的进展与人民群众在**预算信息透明度、预算安排合理性、预算管理的科学化方面的要求,还有不小差距。在新时期新形势下,我们没有别的选择,必须结合经济、行政、乃至政治体制的配套改革,在财政管理的科学化、精细化改革方面狠下工夫,努力做到公共财政收支的业务全程规范而有理、有力、有序、有度,通过科学化精细化催生更为体系化的绩效评估、激励—约束机制和问责制度。
第三,公共财政改善民生的政策取向需要“花钱买机制”,并需要以科学化精细化加以保障。
近年来,以教育、医疗等基本公共服务均等化为切入点,出台了一系列改善民生的公共政策,在取得成效的同时,这些政策的完善需要机制创新来配合这一点,也前所未有地凸显,并更清晰地表现为财政资金如何在加大公共服务的同时解决好“花钱买机制”的问题。
首先保障基本民生乃公共财政基本逻辑
民生问题无所不包。但**在市场经济中的职能以及**掌握的公共资源的有限性,又决定了**在改善民生这个问题上不应该也不可能大包大揽,无所不为。同时,特别要清醒地意识到我国目前所处的发展阶段仅是工业化的中期,并具有世界上第一人口大国、人均指标排位甚低的基本国情,我们必须吸取其它经济体曾落入“中等收入陷阱”的教训,分析与合理把握民生中的轻重缓急,从实际出发尽力而为又量力而行,动态优化各个时期财政的保障重点,理性地、有远见地处理好需要与可能、短期利益与长期利益的关系。
需要与可能的矛盾以及轻重缓急的合理把握是财政分配中的永恒主题。世间某一个经济体不论如何富裕,也不可能在某个年度的财政预算安排中同时满足各个方面的全部支出要求,这种公共资源有限性(稀缺性)而决定的“需要与可能”的矛盾,是财政分配中永恒的矛盾。在发展中经济体,比如处于社会主义初级阶段和工业化中期、城市化初中期的中国,这个矛盾必然表现得更为鲜明和尖锐。为处理好这个矛盾,财政分配顺序与轻重缓急的合理把握,永远是必须的。
公共财政的特征限定**保障民生首先要侧重于对“基本民生”的托底保障。**提供产品和服务,需要聚焦于公众共同需要,因而也必与民生相关。但民生需要的,未必一定由**来提供,**应只做那些市场(个人)做不了、做不好,或能做但效率过低(比**去做还要低)的事情。比如,食品衣物均为民生需要,但市场和个人一般情况下能做且能高效做好这方面的资源配置,因此**通常无需普遍地直接提供这类产品和服务,只是在救灾和低保的特定情况与特定概念下,才把其列为公共财政发挥职能的范围。**保障和改进民生的顺序与范围,理论上讲大体应该是:第一,制度安排、法治环境、产权保护、宏观经济社会政策等为经济社会稳定健康发展所必备的制度与政策导向服务;第二,就业、教育、科技、文化、卫生、住房、社会保障等百姓生活主要事项中需要由**介入来“托底”的基本部分。
比如,“劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居”所体现的民生保障,并不意味着**应运用财政资金把就业、教育、医疗、住房和养老都包揽下来,而主要是表示**应运用财政资金首先提供相关的基本制度环境和不低于一定标准的托底保证:如在教育,是九年义务教育加上高教助学金、助学贷款支持;在住房,是非产权房形式的廉租房与公租房;等等。
有限的财力决定**应有重点地统筹保障民生,且随发展阶段而动态优化保障重点,瞻前顾后衔接民生的短期与长期利益。即使严格界定**保障民生的范围,但与**可支配的公共资源相比,也通常是无法应保尽保的。更何况,随着经济社会发展,需要**保障的民生事项的范围在不断扩大,所要求的水准与质量也越来越高。因此,**“应保障”与“能保障”两者之间,形成一对永远的矛盾,每个具体的场合,都需要去次留主、结合可用财力情况清醒把握当前主要矛盾,解决最迫切需要保障的民生事项。随发展阶段不同,**财力有所不同,最需解决的民生事项也有所不同,**的保障重点应随发展时期和阶段不同而动态优化。改革开放三十多年来,我国**基本上是遵循此种原则循序渐进地解决民生问题的,尤其是1998年公共财政改革导向确定以后,这一特点也更加明显。如果没有前期制度建设和管理改进、没有持续增长的财政收入做保障,**是没有信心提出也没有能力实现这些递进目标的。
总之,上述种种分析无非是在阐述一个道理,即在财力有限性这一硬性约束条件下,财政分配不可能在某一时期对于民生事项面面俱到,平均用力,只能在认真权衡各种利弊得失后,选择本阶段最需要保障且有能力保障的民生事项予以重点倾斜,即从基本民生的“托底”保障做起——而托底的具体标准可以逐步提高。**在履行其保障民生职能时,必须充分考虑经济社会发展阶段及现实生活中的财政可承受能力,统筹兼顾民生的短期和长期利益,切忌眼光短期化。既要反对在改进民生方面的保守倾向,又要防止为迎合一时之需,设定出一些超前指标,吊高胃口而不可持续。
行政成本的合理化与促民生相互呼应