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编者按：本篇文章由四个板块组成，其中三个板块已发布，本次做了调整，并增加了新板块和新内容。全文近5000字。
绩效评价报告是检验第三方机构绩效评价工作质量的外在呈现，也是第三方机构管理水平和专业能力的内在体现。形成一份好的绩效评价报告，是第三方机构绩效评价工作的重中之重，具有牵一发而动全身的意义。以项目支出绩效评价报告作为样本，第三方机构编制的报告质量高于低至少需要明确以下几个关键问题：
1、政策方面。一方面需要评价政策在项目中的执行情况，另一方面还要分析政策背景发生了哪些变化，有无调整的必要性。如果把政策单纯作为项目立项依据的充分性来看待，则显得过于单薄；政策调整亦或取消，我们在以往的报告中曾下过结论，事实证明也符合上级的要求，但难度较大。
2、管理方面。项目支出投向谁、支持谁、选择哪个行业、布局哪个空间，有支出无临界值，项目组织和管理及实施方式如何，这些方面的分析需要具备很好的行业和领域认知及项目组织和管理知识，更需要对项目的经验判断。另外，不同区域的第三方机构由于所处的环境和条件不同，可能会出现异地评价的差异。
3、预算方面。从第三方机构角度来看，,一般只关注预算编制的科学性，如预算编制是否经过科学论证、有无明确的标准，资金额度与年度目标是否相适应等。而这三个维度在评价的时候，尺度往往难以把握。一个项目安排多少支出预算，不仅是成本或者全成本的问题，还需要从政策方面去分析，政策其实对预算的影响最大，管理也可以降低预算成本、释放出效益。对于部门入库项目，除必须满足入库的各项必备立项条件外，还必须经过项目单位的内部审核和决策程序，项目立项、编报和审核责任要明确到人，落实到位，才能有效控制项目支出规模。预算结构是一个复杂的问题，我们曾对某个项目做中长期支出政策分析，并对照预算部门的“三定”方案，结合其业务特点和管理需要来分析结构，有时还会考虑项目的属性如项目政策目标已实现或不再具备实施条件、项目调整条件形势变化、未达到预期效果或支出标准不可持续、项目连续多年投向趋同、交叉或政策碎片化，以判断结构是否合理。
4、绩效方面。虽然绩效目标经过了多层审核，但在项目支出绩效评价过程中还要进一步分析，绩效目标申报如同一个企业的项目投资定位和计划书，定位的好坏会影响到既定目标实现的怎么样，因此，建议在权重设置时可以适当考虑。对于绩效目标实现的评价不是单纯依据完成与否和验收通过与否来判断的，需要具体结合项目产出的各个维度来分析，产出数量其实最难衡量，如土地复垦项目，现场你能看到什么呢?，建议制定操作手册，我们正在努力。
另一方面，财政部门安排的评价项目也存在如周期选择不合理，归类不明确等问题，让第三方机构难以下手，这直接影响到项目效果的评价。我们认为，评价一个项目实施所产生的效果，首先需要复盘，包括四个步骤：绩效目标回顾、绩效陈述、过程分析和规律总结，在此基础上对三大效益和可持续性及存续性作出评价，最后落脚到满意度上。项目实施后应是一种怎么样的结果，实际是一种什么样的结果，其实在不同地区和不同阶段是相差很大的，我们应超越会计学意义上的指标导向，从重大问题出发，落脚到当前现实中重大问题的解决上来。
5、发展方面。其实这部分似乎可有可无，但是从重大问题的解决上来看，对一个项目支出所做的绩效评价，应该有好的建议，也才能使结果有效应用。这方面，参与评价的第三方机构应该更加多元化。上述评价的逻辑本被广泛应用于企业管理，之所以能够为绩效评价所引入，主要源于信息化程度的大大提升，预算部门的开放度和透明度显著增强，这也是第三方机构编制一份好的绩效评价报告的基础。
《项目支出绩效评价管理办法》提供了一种基本的参考框架。也可以调整为如下结构：基本情况、评价结论及绩效分析、主要问题、相关建议、其他需要说明的事项、附件：绩效评价工作开展情况。各部分撰写要点如下：
一、基本情况。包括项目立项背景、项目概况、绩效目标和预算及使用四个部分。需要说明的是这里是基本情况：
1、立项背景：应围绕项目主要的政策和资金管理办法来分析；不能照抄原文，一定要从第三方机构的角度来介绍；不必长篇大论，把整个历史说透；不能说些无关紧要的话，应直指项目支出的本质，这点有难度。
2、项目概况：可以用表的方式列出，也可以用图的方式画出，比如我们曾以规划的方式把项目清晰的分布在实施区域内，要把握项目概况的几个要素，如名称、节点、项目组织和关联方、项目管理要点等。
3、绩效目标：绩效目标就是依据部门职责和事业发展要求，设立并通过预算安排的项目支出在一定期限内预期达到的产出和效果，包括总体目标和阶段性目标。各地做法不同，但要把每个项目的目标描述准确很不容易。按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，所设定的绩效目标要能清晰反映资金的预期产出和效果，并以绩效指标来细化、量化。
但在实际工作中绩效目标设定经常存在这样那样的问题，为了便于下一步对绩效目标进行绩效分析，这里介绍一下绩效目标的设定方法：
①对项目的功能进行梳理，包括资金性质、预期投入、支出范围、实施内容、工作任务、受益对象等，明确项目的功能特性。②依据项目的功能特性，预计项目实施在一定时期内所要达到的总体产出和效果，确定项目所要实现的总体目标，并以定量和定性相结合的方式进行表述。 ③对项目支出总体目标进行细化分解，从中概括、提炼出最能反映总体目标预期实现程度的关键性指标，并将其确定为相应的绩效指标。 ④通过收集相关基准数据，确定绩效标准，并结合项目预期进展、预计投入等情况，确定绩效指标的具体数值。
3、预算和使用情况。这段应围绕资金的来龙去脉去组织，还要梳理出资金流中的变化与异常。如果项目较多，可以列出预算和使用总表，及按照合同和财务结算的实际支出明细表，并对其中的变化和异常加以文字解释。最好能让阅读者对资金的预算和使用一览无余，资金流向明明白白，便于绩效分析。
评价结论及绩效分析是评价报告的重点内容，体现了第三方机构对项目支出的绩效分析能力和评价专业水平。因此，本段应站在政策视角和部门发展的要求等方面，围绕项目的主要成效、存在的主要问题和下一步的工作建议来编制。不宜站在具体的问题上指点江山，应提纲挈领，从整篇报告中概括出问题和绩效二者之间的辩证关系。对于主要成效，你可以翻翻报告，一些项目支出绩效评价报告的主要成效和主要问题两部分是否相冲突，是否存在一边说好，一边找茬呢？
二、综合评价结论。综合评价结论具体包括主要成效、主要问题和评价得分与绩效级别三个方面的内容，并在本部分文末附加得分简表或者数据分析图。
三、绩效分析。这部分应立体展现项目的绩效。除了绩效指标分析外，还可以包括项目绩效的全过程咨询、行业趋势性数据、管理工具的结合、计量经济模型的设计和标杆案例对标等关乎绩效的全生命周期内容。不能断章取义，更不能局部看问题。我们2018年设计的绩效评价30门课程，就是想尽可能站在全局立体看绩效。
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实际工作中，有不同的表现，有些地区每个指标一页内容，唯指标论；有些地区没有指标分析，只从4E角度评价；各地对指标分析的深度要求各有不同。对企业而言，以利润为中心的指标体系，多数指标都可以量化，这种绩效分析相对客观。但预算部门不同，一些项目支出不能以经济效益为中心，很多指标难以量化，只能尽力去测量绩效多少多大多高。
首先要搞清楚绩效分析是什么？然后再从绩效如何这个维度下功夫去评价。项目支出绩效分析，其实就是把事和钱放在一起、政策和支出绑在一起整体看，花了多少钱，政策目标达成效果究竟如何。
绩效如何？评价绩效如何首先要对照项目的工作清单、目标清单和绩效清单，工作清单涉及项目的重点工作和任务，目标清单则是把建设内容进行细化，绩效清单主要是跟踪了解任务落实情况。这样的绩效分析，才更接近现实，而不是单纯对搜集的资料做绩效分析，做些纸上谈兵的分析。
绩效如何受项目决策和管理过程的影响。决策和管理与产出和效益是投入和产出的关系，其中很多指标之间有其内在逻辑关系和因果关系。绩效如何可以使用绝对数、相对数来分析，也可以通过趋势变化来分析；绩效如何属于价值管理，也符合管理咨询的内涵，非一日之功而为之。
绩效如何还受委托方的各种建议的影响，这里不再赘述。总之绩效分析往大的方向看，就是以人民为中心的理念落实的如何，项目决策者站在什么样的立场去实施，也就是公共服务标准怎么样，然后是财政支出的标准怎么样，最后才是项目支出的标准怎么样。在政府层面、部门层面、任务层面、项目层面上，绩效分析要做到绩效和预算横向匹配和纵向衔接、权责对等、激励相容，让绩效分析直接对准项目支出中存在的支出结构固化，资金使用效率不高，一些企业和公民的获得感不强等问题。
四、主要问题。此部分是主要问题，不宜将绩效指标分析中的大大小小的问题全部放在这里。另外还要说明一下，每个主要问题对应的佐证材料一般由多个方面组成，有些材料是直接的，有些是从项目之外获取的，有些是逻辑分析形成的，其表现形式不仅是文字，可能是图片，音响或者录像等。
主要问题的来源一般围绕政策、预算和支出结构、管理不到位等方面梳理：
1、从政策实施或者上级要求执行不到位的地方梳理问题，语言组织可以来自政策和文件，这样梳理的问题就不会就事论事。
习总书记视察冬奥会场馆时曾作出指示，讲话非常具有代表性和指引性，也是是第三方机构发现问题梳理问题的最高要求。
决策管理：冬奥会筹办千头万绪，首先要按照科学和先进的理念搞好规划。这个规划既有总体规划，又有专项规划、分区规划，既有工作规划，又有场馆和设施建设规划，涉及时间和空间的摆布、资源和要素的配置、目标和责任的分解，需要系统思维和专业素养。
资金管理：坚持廉洁办奥，严格预算管理，控制办奥成本，强化过程监督，让冬奥会像冰雪一样纯洁干净。
实施管理：赛事和配套服务各项功能需求。要周密思考，对已有工作进行分析盘点，该完善的完善，发挥规划的导向作用。各项规划都要体现节约集约利用资源、最大限度发挥资金使用效益的原则，不要贪大求全、乱铺摊子。
产出和效益：所有建设工程都要按照绿色办奥、共享办奥、开放办奥、廉洁办奥的要求，坚持百年大计，精心设计、精心施工，按规划和计划推进，做到从从容容、保质保量，确保成为优质、生态、人文、廉洁的精品工程。比赛设施建设一定要专业化，配套建设要有自己的特色，体现中国元素、当地特点，严格落实节能环保标准，保护生态环境和文物古迹，让现代建筑与自然山水、历史文化交相辉映，成为值得传承、造福人民的优质资产，成为城市新名片。
其中可持续性影响方面：空间的承载力、承载度一定要掌握住，这个小镇适于放多大，不是说密度越大越好，还有一个要注意到后续利用的问题。现在奥运会的难题都是后续利用，都是过后闲置的问题，不是解决它不够用的问题。
2、围绕资金使用效益不高方面梳理问题。包括预算编制和优化结构两方面。要建立健全预算编制制度，规范预算编制程序，完善支出标准体系，实现早编预算、细编预算。要尽量将年初预算安排到具体单位和项目，进一步提高本级预算编报到位率。
3、围绕项目管理方面梳理问题。项目管理不仅包括制度体系建设与完善，还包括资金与财务管理，
4、责任主体：主要问题的责任主体要明确；主要问题的成因要清晰。也许未来责任主体将会到人。
5、逻辑关系：问题概括要实事求是，总结句与正文内容相吻合，问题与绩效分析相对应。
在绩效评价实践中，主要问题的梳理由于多从所搜集的资料中明辨是非，所以难免纸上谈兵。绩效评价也是一门实践的课程，其中的经验需要一个过程来体验和总结。
五、相关建议。绩效评价报告的相关建议部分与上述主要问题要基本对应，所谓对应至少要相称，当然主要问题也可以合二为一，对应为一个建议，一般而言合二为一的两个问题多为重要问题，单独列示较好。相关建议不能照搬照抄一些专业文章的建议，要根据最新政策要求提出，一定要专业、可落地并能让被评价单位认为有价值符合趋势。
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