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民警手记：中国户籍管理的混乱问题
----死去的人下不了户口，活着的人上不了户口
湖北 吴幼明
2006年8月
我叫吴幼明，男，1974年出生，一级警司，警号湖北005676，现为湖北省黄石市公安局西塞山区公安分局西塞派出所风波港村责任区民警。我是2006年2月20日被所领导安排到风波港村的，通过日常对村民们的走访调查和村干部为我提供的一些数据，我发现风波港村存在着很多死亡居民未销户，活着的居民未上户的不正常现象。
这些问题在其他几个村里也同样存在。这不但不利于派出所准确掌握辖区居民的人口数据进行治安管理，同时也带来了很多严重的社会问题。这些未上户居民无法办理居民身分证，没法参加高考、参军、报考公务员、办企业、乘飞机、出国、买房子、买车、办驾驶证、结婚、办社保……因为公民进行上述行为都需要使用居民身分证，这些没有居民身分证没有合法身分的“黑人”，几乎无法去干任何一件我们这些普通公民轻易就能办到的事。
2006年6月26日，我将收集到的这些数据整理成表格上报给派出所分管户籍的领导，一个多月过去了，没有任何回音。我知道这不能怪领导，这实际上是个体制问题，并非是我们所或者我们分局所能解决的。因为目前我国仍没有《户籍法》，公安机关施行的仍是1958年1月9日由全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。这部条例己施行近50年了，中国社会在这些年里经历了几次大的沧桑巨变，出现了很多新的问题和情况，条例的内容早己严重滞后于当前的社会现实。例如条例第二十一条 “户口登记机关在户口登记工作中，如果发现有反革命分子和其他犯罪分子，应当提请司法机关依法追究刑事责任。”“反革命分子”这个词早就成为历史文物，1997年修订的《中华人民共和国刑法》已将“反革命罪”取消了。我不知道户口条例在时过境迁后的新世纪里为什么不作相应修改或重新制定《户籍法》。
死亡居民家属不主动到派出所去为死者销户，这并不是个新现象，我1996年在下陆区公安分局肖铺乡派出所工作时就碰见过多例，后来在老下陆派出所（也是城乡结合部）工作时也遇见过几例。之所以会出现这种现象，我分析原因有以下两点：
1、以前派出所乱收费现象严重，居民到派出所为死亡亲属办销户手续时往往被收取10元或20元的微机费。时间长了，居民们干脆懒得到派出所去办销户手续，反正死者户口留在户口簿里对家人也没什么影响。
2、农村居民大多数都是死在家中，这样他们就没有医院开具的医学死亡证明；没有这个证明派出所就不能给居民办理销户手续。
在1996－1998年间，我所在的肖铺乡派出所是这样处理这种情况的：民警每年年终核查一次居民户口，由村委会对每名死者开一张死亡证明，然后民警拿到派出所里统一销户。记得当时全所仅五个民警，我是所里唯一的户籍外勤民警，每年的核查户口工作均由我一个人完成，印象中每个村年底总要销掉八九个死去居民的户口。
超生儿童难以上户的现象在那时也很普遍，我就知道有户居民为了生个儿子，一连生了六个女儿。当时村民们都说等着全国人口大普查，在普查时不用罚款就可以给超生的孩子上户口。可后来的人口大普查也不能让居民搭免费车给超生的孩子上户了，可能是因为不想交计生罚款的人太多，国家改变政策了。
据我调查统计，风波港村居民中之所以有很多人未上户，也是因为这些未上户的孩子绝大多数都是超生的，只要他们的父母未缴纳计划生育部门的罚款，他们就无法上户口。根据目前黄石市各公安派出所的新生儿上户规定，孩子上户需要：
1、新生儿出生医学证明。
2、计生部门出具的生育指标证明或计划外生育处罚完结证明和计划外生育指标证明。
3、父母亲的户口本。
4、父母亲的结婚证。
需要特别指出的是，没有任何一部公安法规或条例规定：居民给新生儿上户口必须要计生部门出具的生育指标证明或计划外生育处罚完结证明和计划外生育指标证明。但在实际工作中，没有计生部门出具的生育指标证明或计划外生育处罚完结证明和计划外生育指标证明，你是绝对不可能给孩子上户口的。这是公安部门配合计生部门工作的一项措施，属于内部规定，也就是不成文法。
计划生育政策是我国的基本国策，从上世纪七十年代未实施以来，在控制我国人口数量方面起到了显著的效果。按行政法规条款对违反计划生育的父母进行惩处是可以理解的，但孩子是无罪的，如果因为父母没有缴纳计划生育部门的罚款而不给孩子上户口，这个逻辑就难以让人理解了。根据1980年9月10日起施行的《中华人民共和国国籍法》第四条“ 父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍。”及《中华人民共和国宪法》第三十三条 “凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这些超生的孩子本人并没有违法，他们是堂堂正正的中华人民共和国公民，他们依法享有和其他公民同等的政治权利。我想不通为什么一个中国公民在自己的祖国里，必须由他的父母交清了计生罚款后才能成为合法公民？我认为让无辜的孩子去承担父母亲违反计划生育政策的惩罚，于情于理于法都不合适。这种不成文的规定既违背了《中华人民共和国宪法》赋予每个公民的政治权利，又给广大公民的生活造成了极大不便，可为什么这个体制难题又长时期得不到解决？如果有公民以公安机关违反法律不给他上户口到法院去起诉公安机关，到那时公安机关将如何应对？如果一个国家的法律没有被政府机关和执法人员严格遵守，部门法规、行政文件或不成文法都能凌驾于宪法之上，这绝不是一个法制国家所应有的现象。
中国现行的户籍管理制度看似严密无比，实际操作过程中常常是漏洞百出，问题很多。比如说李洪志曾经将自己的出生日通过某派出所民警轻松的改成了释伽摩尼的生日，以此妄称自己是活佛转世。大毒枭刘招华化名李森青找某村干部出了份假证明，然后以被招商引资的商人名义合法的迁入了广西全州镇。此外还发生过很多杀人犯顶替他人身分参军、参警来逃避法律惩处的案例。比如说，风波港村里有不少居民死亡后家人懒得替他们销户，如果有年龄相近的违法人员拿钱买通死者家属，然后用死者的身分到派出所来办理一张真的“假身分证”，那么他们就可以在国内畅通无阻了。为什么这个简单方法能行得通呢？因为派出所民警绝对不可能认识辖区内的每一个居民，连土生土长的村干部都作不到这一点。我相信这绝不仅仅是我一个人所能想到的方法，没准己被很多违法人员实施过了。
从另一方面讲，不给超生的居民上户并不仅仅是给居民自己的生活和工作带来麻烦，这同样也给公安机关和政府部门的管理工作带来麻烦。我可以顺手举个例子，2006年7月17日《黄石日报》上刊登了一则新闻《骨质鉴查出真实年龄，不法少年难逃治安拘留》，引用全文如下：
本报铁山讯（通讯员官涛、吴保钢）：“昨日，多次参与打架斗殴、盗窃的不法少年柯某，经骨质鉴定证实己有17.6岁，被治安拘留十日。柯某，大冶人，今年以来常窜至铁山盗窃、打架斗殴。今年6月中旬，柯某随身携带一把砍刀欲找与自己有过节的刘某算帐，铁山公安分局巡逻民警当场抓获并依法收缴其管制刀具。由于柯某沒有户口，公安机关又无法查证其真实年龄，因此柯某虽然非法携带管制刀具，警方仍只能给予其警告处罚。柯某自以为警方不知其真实年龄，自己再怎么胡来也拿他没法，更是变本加厉大肆作案。6月下旬，柯某又窜至铁山某副食商店，用撬杠撬开该商店的铁卷门，盗走香烟27条，价值2000余元。
为了查清柯某的真实年龄，铁山派出所在市公安局刑侦支队支持下，将柯某带到武汉市公安局刑侦局对其进行骨质鉴定，经鉴定认为柯某年龄为17.6岁。鉴于柯某多次违反治安管理又屡教不改，铁山公安分局依法对其予以治安拘留十日的处罚。”
从这则新闻可以看到，因为公安机关沒有给公民上户口，结果公民违法时因为没法证明其真实年龄而导致公安机关无法对其处罚，最终是花大代价带其到武汉去测骨龄后才能对其拘留十日；这真可谓是搬石头砸自己的脚，自己为自己的工作设置障碍。
根据《中华人民共和国刑法》第十七条规定："已满十六周岁的人犯罪，应当负刑事责任。已满十四周岁不满十六周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的，应当负刑事责任。
已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。"
如果公安机关在面对大量没有户口的犯法青少年时，都用测骨龄的办法去鉴定他们的真实年龄作为执法依据，我觉得宝贵的公安经费就这样白白浪费了。而且测骨龄的结果并不绝对准确，如果没有户口的青年犯了杀人罪的话，用测骨龄签定出的年龄去判定死刑的话肯定是有争议的。如果青年满十八岁杀人却因为公安机关无法证明其真实年龄而轻判的话，这也会让法律的严肃性、权威性和公平性大打折扣。总之，随着没有户口的青少年日渐增多，这会成为公安机关越来越头疼的问题。而这个问题，只要公安机关如实给公民登记户口就可以轻易解决。
另外我再摘一条新闻《我国步入老龄化社会 呈现5个突出特点》：
据新华社大连15日电 "21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄化社会。"全国老龄办常务副主任李本公说，我国在1999年进入老龄化社会，目前全国60岁以上的老年人口已达1．43亿，占总人口的11％，为亚洲老年人口的一半。
从2001年到2020年的第一阶段是快速老龄化阶段。平均每年增加596万老年人口，到2020年，老年人口将达到2．48亿，老龄化水平将达到17．17％。
从2021年到2050年，平均每年增加620万人。到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30％以上。
从2051年到2100年的第三阶段是稳定的重度老龄化阶段。2051年，中国老年人口规模将达到峰值4．37亿，约为少儿人口数量的2倍。这一阶段，老年人口规模将稳定在3亿至4亿，老龄化水平基本稳定在31％左右。
全国老龄办常务副主任李本公指出，我国老龄化社会呈现5个突出特点：老年人口绝对数量大、高龄化趋势显著、"未富先老"、"空巢"老人迅速增加、农村养老问题严重。
实际上我觉得中国的老龄化问题也许并没有新闻中所说的那么严重，中国有68万多个行政村（注：这个数据来源于经济学家温铁军在2004年第二届“中国经济展望论坛上的讲话），如果以平均每个村有20个死去的居民未销户来计算（注：这个估计很保守，因为我统计风波港村死亡后未销户的居民有49个，这还是不完全数字。），就有1360万多老人（死去的居民大多数都是60岁以上）实际上并不存在，同时还有大量的青少年未上户；这两个数字一增一减，社会的老龄化问题就要重新考虑了。由此更可以看出准确的统计出中国公民人口数据的重要性，这是关系到国计民生的大事，是党和政府制定宏观政策的基本依据。如果公安机关对中国公民人口数据都掌握不清，或因为刻意对超生的新生儿不予登记上户而人为导致人口数据不清的话，这就是为了配合计划生育部门的工作方便而影响了公安机关的工作职责，这损害了法律的权威性和政府的诚信度，同时更严重损害了未上户公民的政治权利；我觉得这是因小失大，丢了西瓜捡芝麻的行为。
最后我想描述一下基层派出所民警的工作现状，目前公安工作有70％都压在基层派出所民警身上，派出所要负担户籍管理、暂住人口和私房出租管理、企业内部保卫防范、24小时110处警工作、治安案件的查处、治安纠纷的调解还有配合各级政府部门的各项临时性工作（比如配合计生部门搞计生工作、配合工商、文化部门查网吧、参与大型演出搞安保、大型群体性治安事件的处理、配合政府部门对群众上访堵路进行疏导等等），此外破案、劳改、劳教等刑事工作任务也沉重的压在派出所民警的身上。更严重的是因为公安经费不足，派出所民警还要通过各种方式创收、求援来保障自身的补助发放和派出所的日常工作运转。比如我所在的西塞派出所，所里有10名民警，一名所长、一名教导员、两名副所长（均兼管一个责任区）、一名行政内勤、一名户籍内勤、四名民警，民警的平均年龄为41岁，队伍年龄严重老化。西塞山区公安分局只负责派出所民警的财政工资（我的月财政工资为892.3元）发放，民警的各项补助和派出所的日常运转费用均要靠民警自力更生；现在是2006年8月，可我所民警的月补助只发到4月，听说有的单位只发到2月，还有的单位因为搞不到钱，民警年年都拿不到足额的工作补助。分局还不断的给派出所下达各项工作指标，然后所长再将各项指标分配到民警们的头上。
我随手就可以举出我2006年工作中的几个指标：1、每月办理一起治安案件（分局裁决的治安案件）。2、禁赌行动中每人抓一起赌博。3、破案竞赛活动（三个月）中查处四起治安行政案件。4、每人收缴一把管制刀具。5、破案竞赛活动（三个月）中每组（全所分两组，分别是两名副所长各带两名民警）破一起案件，抓一个打处对象（劳改或劳教），治安拘留三人。6、风波港村居民每月办理二代身分证必须达到119个。（居民有办证的自由也有不办证的自由，作为一个社区民警，我不知道为什么居民的办证量也会成为考核我工作业绩的指标。）7、在全区公安机关“读好书、知荣辱、明法理、树形象”专题学教活动中写两篇读书笔记（每篇1500字以上）和一篇心得体会（1500字）。8、每四天值班一次（24小时）等等。完不成这些工作任务就要扣分，也就是扣钱。现在己经不是伸两只手抓两只兔子的问题了，而是上级公安机关要求派出所民警伸十个手指去抓十只兔子，这可能办到吗？为人民群众服务不是一句抽象的口号，而是实实在在的行动。这么多的工作任务让社区民警在工作中难以真正深入下去了解群众的疾苦和需求，连群众要什么都不知道，还谈何为人民服务？可以这样说，派出所的民警们在分局领导的指挥棒下象陀缧一样旋转，为完成每一个行动指标而努力奋斗；每个人都在超负核的工作，每个人每个月都在加班，分局还动不动就宣布停休（西塞山区分局通知2006年10月前不准公休，而10月后的公休假也随时会因领导的一句命令而叫停），这样长此下去，民警身心疲惫，士气低落，更难以将工作搞好。
就我个人的想法来说，我认为重要的是转换观念，公安派出所最注重的应是服务群众的职能，每一个社区民警的职责应是准确统计社区内人口数据（常住人口），对社区居民进行普法宣传和冶安防范。社区民警应对社区里每一个新生儿都及时上门登记户口，对每一个死亡的居民也上门登记销户，对居民的治安纠纷和小的治安案件予以调解和查处。给民警定太多工作任务指标是没有意义的，那样民警根本就没有时间和精力去将各项工作搞好，只能搞纸上文章虚应领导们的检查。
做为一个基层民警，我没有能力解决这些问题。但在我的岗位上，我可以将我收集到的责任区内未上户和未销户的人口数据向上级汇报，同时在网络上公布这些情况，给公众以知情权并让公众参与讨论解决这个体制难题。2006年是全国公安机关“抓基层、打基础、苦练基本功”的“三基”工程年，我想如果我们每个社区民警都能够抓住公安部重视基层公安工作这个大好契机，及时发现群众的热点问题并及时上报给上级，同时也让公众参与讨论的话，是可以逐渐引起上级政府的重视并结合群众的智慧来集思广益解决问题的。
注：在本文后我附上风波港村的未销户及未上户数据（为保护公民的隐私权，我均做了模糊处理），需要指出的是，这些仅仅是不完全数据，还有很多人我都没有统计上来。为什么我没有统计出准确数字，有两个原因：1、因为我接手风波港村不到半年，日常工作又很繁杂，实际上真正与村民们面对面打交道的时间并不多，没有深入到每一个村民家中去走访调查。2、因为这些户口问题长期得不到解决，群众对派出所和政府机关的意见很大，说数据年年都有人统计，问题年年都得不到解决，认为统计了也没有作用，对民警和村干部的统计工作不是很配合。这一点不能怪群众，只能怪我们这些公务员们平时的工作没有做好，不能够真正的去为群众解决问题和为人民服务，这样才导致人民群众对我们失去了信任。我衷心希望本文的发表有利于解决这些户口问题，让人民群众满意和信任政府部门和公安机关的工作。
附录：死亡后未销户居民名单（共49人）
叶··、男、1955年11月17日生，住西塞余家新屋…号，2005年2月23日因肝癌病故
刘··、女、1942年4月20日生，住西塞余家新屋…号，2005年10月28日病故
余··、男、1931年9月6日生，住西塞余家新屋…号，2003年病故
刘··、女、1948年6月3日生，住西塞余家新屋…号，2002年病故
余··、男、1942年3月11日生，住西塞余家新屋…号，2002年病故
余··、男、1970年4月5日生，住西塞余家新屋…号，2004年因癌症病故
余··、男、1931年9月25日生，住西塞余家新屋…号，2005年1月29日病故
陈··、女、1919年1月9日生，住西塞余家老屋…号，2005年6月9日病故
叶··、男、1924年12月24日生，住西塞余家老屋…号，2003年病故
贾··、男、1924年10月19日生，住西塞余家老屋…号，2004年病故
刘··、女、1935年6月27日生，住西塞余家老屋…号，2004年病故
邹··、男、1921年9月28日生，住西塞新农村…号，2002年病故
张··、女、1925年3月16日生，住西塞新农村…号，2006年病故
吴··、女、1907年11月23日生，住西塞新农村…号，2002年病故
余··、男、1937年11月12日生，住西塞新农村…号，2004年病故
肖·、女、1911年8月15日生，住西塞新农村…号，2005年6月5日病故
岳··、女、1928年10月26日生，住西塞新农村…号，2006年病故
朱··、男、1924年8月3日生，住西塞刘家大棚…号，1995年病故
蔡··、女、1923年12月23日生，住西塞刘家大棚…号，2003年病故
丁··、女、1921年12月17日生，住西塞刘家大棚…号，2004年10月病故
刘··、男、1946年9月7日生，住西塞刘家大棚…号，2001年病故
刘··、男、1931年1月2日生，住西塞刘家大棚…号，2004年病故
刘··、男、1946年9月6日生，住西塞刘家大棚…号，1998年病故
何··、女、1925年11月13日生，住西塞刘家大棚…号，1999年病故
徐··、女、1951年1月5日生，住西塞刘家大棚…号，2003年病故
孙··、女、1925年8月13日生，住西塞黄家岗…号，2005年9月30日病故
游··、女、1970年12月8日生，住西塞黄家岗…号，2004年非正常死亡
叶··、女、1941年12月1日生，住西塞黄家岗…号，2002年病故
黄··、男、1932年8月19日生，住西塞黄家岗…号，2005年1月18日病故
黄··、男、1937年5月22日生，住西塞黄家岗…号，1994年病故
李··、女、1924年6月2日生，住西塞黄下岗…号，2003年病故
黄··、男、1920年11月21日生，住西塞黄下岗…号，2001年病故
余··、女、1932年11月13日生，住西塞黄下岗…号，1999年病故
王··、女、1933年7月2日生，住西塞黄下岗…号，2006年4月1日病故
曹··、女、1940年11月14日生，住西塞黄下岗…号，1998年病故
叶··、男、1928年8月14日生，住西塞风波港村…号，2003年病故
岳··、女、1929年12月30日生，住西塞风波港村…号，2002年病故
田··、女、1936年10月27日生，住西塞风波港村…号，2006年病故
叶··、男、1937年12月12日生，住西塞风波港村…号，2001年病故
瞿··、男、1921年10月25日生，住西塞风波港村…号，2005年10月25日病故
黄··、男、1931年11月13日生，住西塞风波港村…号，2005年11月病故
田··、男、1936年5月25日生，住西塞风波港村…号，2002年病故
王··、男、1957年9月20日生，住西塞风波港村…号，1999年病故
邹··、男、1935年3月10日生，住西塞风波港村…号，2005年11月病故
汪··、男、1955年10月5日生，住西塞风波港村…号，2004年病故
叶··、女、1938年6月6日生，住西塞风波港村…号，2006年7月病故
贾··、男、1933年3月20日生，住西塞风波港村…号，2006年病故
李··、男、1984年2月5日生，住西塞风波港村…号，2002年非正常死亡
叶··、男、1945年11月4日生，住西塞风波港村…号，2002年病故。
新生儿未上户名单（共34人）
家长：叶··、男、1953年10月15日生，住西塞风波港村…号。
子女：叶·（养女），1989年4月5日生。
家长：叶··、男、1964年8月20日生，住西塞风波港村…号。
子女：叶·、男，出生年月不详。
家长：瞿··、男、1964年1月18日生，住西塞风波港村…号。
子女：瞿·、女，1998年10月18日生。
家长：贾··、女、1962年10月30日生，住西塞风波港村…号。
子女：王·、男，1997年9月17日生。
家长：贾··、女、1976年7月29日生，住西塞风波港村…号。
子女：王··、男，1996年1月14日生。
家长：叶··、男、1971年1月11日生，住西塞黄下岗…号。
子女：叶··、男，1999年4月3日生。
家长：叶··、男、1970年9月6日生，住西塞黄下岗…号。
子女：叶·、男，1994年4月2日生。
家长：李··、男、1966年5月11日生，住西塞黄下岗…号。
子女：李··、男，1990年4月8日生。李·、女，1992年5月10日生。
家长：王··、女、1966年7月14日生，住西塞黄家岗…号。
子女：黄··、女，1993年6月29日生。
家长：叶··（城市户口）、男，住西塞余家新屋…号。
子女：叶··、女，1989年10月5日生。
家长：余··、女、1971年1月22日生，住西塞余家新屋…号。
子女：祝·、男，1995年10月10日生。
家长：余··、男、1968年9月22日生，住西塞余家新屋…号。
子女：余··、男，1995年8月10日生。
家长：贾··、男、1956年9月5日生，住西塞余家新屋…号。
子女：贾··（养女），1992年11月18日生。
家长：童··、男、1970年9月25日生，住西塞余家新屋…号。
子女：童·、男，1997年10月6日生。
家长：冯··、男、1954年12月28日生，住西塞余家新屋…号。
子女：冯··、男，1989年10月10日生。冯··、女，1991年5月26日生。
家长：冯··、男、1965年1月6日生，住西塞余家新屋…号。
子女：冯·、女，1990年6月13日生。冯··、男，1996年6月22日生。
家长：游··、男、1968年7月5日生，住西塞余家老屋…号。
子女：冯·、女，1989年7月10日生。游·、女，1992年2月19日生。
家长：瞿··、男、1967年8月1日生，住西塞余家老屋…号。
子女：瞿··、男，1995年5月29日生。
家长：邹··、男、1963年9月2日生，住西塞余家老屋…号。
子女：邹··、男，1992年2月5日生。
家长：叶··、男、1957年8月24日生，住西塞余家老屋…号。
子女：高·、女，1991年5月1日生。叶··、女，1993年12月8日生。
家长：游··、男、1980年11月15日生，住西塞余家老屋…号。
子女：游··、男，2003年生。
家长：叶··、男、1963年5月27日生，住西塞新农村…号。
子女：叶·、女，1989年10月2日生。叶·、女，1993年5月8日生。
叶·、男，1996年12月3日生。
家长：瞿··、男、1966年10月26日生，住西塞新农村…号。
子女：瞿··、男，1990年1月27日生。瞿··、女，1991年11月18日生。
家长：瞿··、女、1963年11月20日生，住西塞新农村…号。
子女：叶··、男，1989年10月27日生。叶··、女，1991年11月9日生。
家长：叶··、男、1953年6月19日生，住西塞刘家大棚…号。
子女：叶·、女，1990年10月2日生。
（注：此文已发表于《南方周末》（8月17日），）
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