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行业行政垄断的形成及治理机制研究
张伟，于良春
（山东大学经济学院，山东济南250100）
[摘要]本文构建了规制机构与垄断厂商间的重复博弈模型以分析行业行政垄断产生及维持的微观机制。结果显示，如果规制机构更多考虑经济增长、规制机构与垄断厂商间存在旋转门以及规制权力相对集中的条件下，无论垄断厂商具备何种产权性质，厂商主动型行政垄断都有可能作为一种特定的制度安排而出现。在渐进式改革背景下，本文认为行政垄断的治理应关注在规制机构与垄断厂商之间设立防火墙、引入多个规制机构并实行标尺规制以及由**组建新的垄断厂商以形成一定程度的有效竞争等三个方面。
[关键词]行政垄断；形成机制；治理
行政垄断是**机构运用公共权力对市场竞争的限制和排斥，在行政垄断存在的领域，公共权力取代市场机制完成资源的配置过程。与成熟市场经济条件下厂商通过向**机构提供转移支付形成串谋以维持其垄断地位不同，在我国当前经济系统中，**机构直接或间接对市场进入、生产要素及产品流动等方面进行干预已成为系统性、结构性的现象。根据可得数据计算的结果，电力、电信、石油及铁路等四个典型的行政垄断行业在2006年所造成的效率损失达2.4万亿元，而且损失额有逐年递增的趋势（于良春，张伟，2010），行政垄断已构成我国进一步推进市场化改革进程的主要障碍。
由于在我国现行体制下，很多垄断性产业同时具备自然垄断与行政垄断的二元性特征（王俊豪，王建明，2007），这使得区分自然垄断产业规制与行政垄断变得非常重要。本文在将行政垄断分为**主动型及厂商主动型的前提下分析行政垄断作为一种制度安排得以实现及强化的条件，从行政垄断微观参与主体的角度讨论行政垄断作为特定环境下经济系统的内生结果出现的原因及其特征，并在此基础上分析行政垄断的治理机制。
......（略,详细内容参见www.ampoc.org可直接下载:行业行政垄断的形成及治理机制研究.zip）
在现实的经济环境中，外生的不确定性不可避免，其中最为重要的两类不确定性分别为生产要素价格的波动以及产业内的技术进步。对于我国现阶段的规制机构来说，由于以下三个方面的原因，它将更期望技术进步发生在在位垄断厂商内部，而对来自潜在进入厂商的技术进步导致的产业进入保持着一定的警惕。①从技术的角度看，技术进步等因素将使对垄断厂商的规制方案设计变得更为复杂，技术进步不但使特定产业内原有的自然垄断环节失去自然垄断特征，而且可能会引发新厂商的进入，但发展中国家，特别是转轨经济国家的规制机构在硬件及专业知识方面均存在着不足（拉丰，2009），这使规制机构难以应对这种情形下的工作。②从制度的角度看，技术进步等不确定因素将改变产业内的产业结构，一定程度的竞争，甚至是激烈的竞争将会出现，但对于规制机构来说，在几个厂商之间进行协调及控制的难度远远超过对一家厂商的控制，当市场竞争变得足够复杂之后，任何一个规制结构都将可能无法承担相应的工作。③就规制机构本身来说，这些不确定因素的结果将导致规制机构把一部分资源配置的权力交于市场完成，权力的消减将使规制机构本身的私利受到损失。因此，在本文框架下，规制机构对外生不确定性因素及其可能带来的结果并不会持有积极的态度，对规制机构来说，更为理想的情形是在不确定性得到控制的环境下在位垄断厂商能够提供满足国民经济发展的公共项目产品。从垄断厂商的角度看，外生的不确定性存在着两个方面的效应：①技术进步等因素有可能使垄断厂商面临竞争的环境从而使其净效用下降；②根据模型的均衡结果，一定程度的不确定性将使垄断厂商获取更高的转移支付水平。本文假设规制机构了解垄断厂商的成本类型，成本类型主要取决于厂商初始建立时的投入，垄断厂商在实际运营过程中对市场波动或技术进步掌握着更多的信息。而所有种类的市场都因分散的信息而各不相同，厂商获取利润的能力正是来自其他人所不具有的信息优势（Hayek，1948），在本文的框架下，对外生不确定性因素相关信息的掌握构成了垄断厂商索取超额利润的手段。而规制机构由于上面提到的三个原因，也愿意通过向垄断厂商提供较高的转移支付水平軃t并维持现有的市场结构。在这种情形下，垄断性行业中的行政垄断将作为规制机构及垄断厂商为应对外生不确定性而出现。
3．我国行政垄断形成及维持的传导机制
以上本文分析了垄断性行业中行政垄断在规制机构与垄断厂商的无限期界重复博弈中作为模型的内生均衡结果而出现。在不同的制度环境下，博弈双方的策略选择向均衡进行调整的速度也会有所差异，这不仅构成了理论上的一个重要问题，同时还涉及行政垄断作为一种特定的制度安排得以实际形成及维持的微观传导机制。根据本文前面对行政垄断的分类，我们将讨论厂商主动型行政垄断中由更为主动的厂商一方向规制机构传递有利于行政垄断形成的信念从而实现这一制度安排的过程。下面，我们分别从行为目标、制度保证以及实现条件三个角度分析行政垄断形成及维持的传导机制。
（1）考虑规制机构的行为目标，本文设规制机构的目标是实现社会福利水平的最大化，如果将这一目标进行分解的话，我们会发现维持国民经济平稳快速增长同样与这一目标相容。而在现阶段，我国的垄断性行业控制了绝大多数的基础设施产业，形成了对生产要素供给的垄断，同时，这些垄断厂商凭借行政垄断获取了大量超额利润，根据严海宁、汪红梅（2009）的分析，我国国有企业的主要利润高度依赖少数几个行政垄断行业，特别是石油和天然气开采业和电力、热力的生产和供应业，它们常年占国有企业利润的一半左右。而历年的统计数据也显示，国资委下属的大型央企利润占全部国有企业利润总额的70%以上。即便不考虑这些垄断厂商的国有性质，规制机构对于经济增长的考虑也使垄断厂商在市场地位、产品定价等方面享有较强的讨价还价能力，这使规制机构在考虑社会福利水平的计算时将赋予垄断厂商更大的权重。规制机构行为目标选择上的变化使垄断厂商获取行政垄断保护具备了现实基础。
（2）制度经济学的研究认为，一项特定制度安排得以实现最重要的因素是在经济系统参与人之间形成某种共同信念。正如本文前面的讨论，我国现阶段下规制机构与垄断厂商间存在着的较强的旋转门现象为共同信念的形成创造了条件。以电力行业为例，根据公开资料显示，历年来电力规制部门的主要成员均来自被规制的电力厂商（于良春等，2010）。这样的安排，一方面使规制机构对受规制垄断厂商的成本、运营等方面的信息有比较充分的了解；另一方面也使信息的传递及利益的输送变得效率更高。在本文的分析中，垄断厂商对生产要素价格波动、技术进步等外生不确定性发生概率掌握着相对于规制机构来说更好的信息水平，在这一信息优势的基础上，垄断厂商可以方便地透过旋转门所创造的便利渠道将其所可能面对的风险信息传递给规制机构。而且由于人事上的关联，垄断厂商能够获得更多的机会说服规制机构相信它所传递的信息以促使在规制机构与垄断厂商之间形成关于外生不确定性的共同信念。共同信念能够越快形成，则规制机构与垄断厂商向行政垄断均衡结果调整的速度也就越快，因此，规制机构与垄断厂商由旋转门所形成的人事上的关联成为行政垄断得以产生的重要制度保证。
（3）规制权力的过于集中构成了行政垄断的实现条件。作为设计并执行对垄断厂商规制方案设计的公共机构，规制机构在设置上应遵循独立性、法制化、集中性、透明性原则，并应具备相应的规制能力（肖兴志，2003）。规制权力的集中应以规制机构享有独立性以及透明性特征为前提，其中独立性不仅意味着规制机构与垄断厂商之间保持相互独立，更意味着规制机构要与**其他行政部门之间保持相互独立，只有这样规制机构的行为目标才不会因受到其他**机构的影响而产生偏离。规制权力的集中使规制效率得以提高，而且能够最大程度地缩小规制方案设计及执行中的漏洞，但如果规制机构无法保持独立性及透明性等特征的话，那么，这种情形下规制权力的集中将使行政垄断获得实现的保证。其原因在于，一方面规制机构独立性的缺失将使其在行为选择上受到**其他机构在诸如经济增长、国有资产保值增值等方面的影响；另一方面，规制机构与垄断厂商在人事上的关联也将使其无法在规制方案设计及执行过程中保持独立性，由上面的讨论可以知道，这两方面的影响将使行政垄断作为均衡结果更为容易实现。在无法保持独立性的前提下，如果规制权力相对分散，那么，厂商主动型行政垄断的形成及维持需要多个规制机构之间进行协调，而且在多个参与人之间形成共同信念的困难程度也将大大超过两个参与人的情形，这将使行政垄断这一制度安排的组织及协调成本上升。因此，如果在独立性缺失情形下规制权力集中于一个规制机构，将使行政垄断产生及维持的可能性大大增加。
由以上讨论可以发现，垄断厂商的国有产权性质既没有构成行政垄断产生及维持的充分条件，也没有构成必要条件。无论垄断厂商具备何种产权性质，如果以上三个条件得到满足，厂商主动型行政垄断都有可能作为一种特定的制度安排而出现。由于历史的原因，我国的垄断性行业基本由国有垄断厂商构成，此外，我国的国有垄断厂商是在计划经济体制下形成的，在历史上它们都曾隶属于某一**机构，这些不可抗拒的因素使本文讨论的行政垄断形成及维持的条件更为容易实现。因此，在本文的分析中垄断厂商的国有产权性质只构成了行政垄断形成及维持的促进因素，这使我们在不需要大规模变更垄断厂商产权性质的前提下研究解决行政垄断问题成为可能。

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关键词：治理机制 石油和天然气开采业 国有资产保值增值 渐进式改革 发展中国家 垄断 行业 机制 行政 治理

四、行政垄断对厂商行为的影响
由于行政垄断厂商所处的经济环境不再与计划经济体制相同，而且市场中的不确定性因素将长期存在，这使在位垄断厂商受到“可竞争市场”理论所描述的竞争压力。因此，行政垄断厂商并不必然表现出生产效率差、技术进步率较低等特点，于良春、张伟（2010）对典型行政垄断产业的考察也证明了这一点。本文的分析则认为垄断厂商可以凭借一定信息优势索取超额垄断利润，并能够为了满足规制机构对不确定性进行控制的需要采取相应的行为来进一步强化自己的垄断地位并由此获得更大的利益。下面，本文从行政垄断产业中过度的AJ效应、研发投入，以及产品定价等三个方面进行分析。
对于受规制的垄断厂商来说，如果规制机构设定一个公平回报率作为上限，那么，回报率限制将使受规制的垄断厂商用资本替代劳动来提高其资本回报率的基数，而且还会使垄断厂商对生产要素组合的选择偏离其成本曲线。在资本回报率受限制的条件下，垄断厂商利润最大化将偏离成本最小化，或者说垄断厂商将进行过多的投资（Averch and Johnson，1962）。在本文模型的设定下，由于规制机构倾向于采用成本加成的规制方案，因此，垄断厂商的一个理性反应将符合AJ效应的描述。此外，向规制机构申请扩大投资规模同样符合垄断厂商的利益，一方面规模巨大的投资能够有效地提高行业的进入门槛，强化在位垄断厂商的垄断地位；另一方面，对于电信、铁路等网络型产业来说，扩大投资能够提高用户基础数，庞大细致的网络能够使消费者使用其产品时对其他消费者产生正的外部性，从而强化消费者的转换成本，同样可以强化其垄断地位。对规制机构来说，更高的投资水平将会减少厂商生产中的不确定性，提高厂商在付出努力水平后生产价值为sh产品数量的概率p，在均衡条件下同样符合规制机构的利益。双方策略互动的结果将使基础设施产业保持超过AJ效应的投资水平，本文称为过度AJ效应。来自产业的数据也证实了这一点，根据《中国电力统计年鉴》，1985—2008年，我国电力产业固定资产投资保持高增长态势，而2009年1—11月，电力产业城镇固定资产投资达9442亿元，同比增长20.2%，比2008年同期加快4.5个百分点。虽然经济的高速发展带来对电力需求的增长，但已有的研究发现虽然GDP是影响电力需求的最重要因素，但电力需求与我国的结构变化及效率改进却是负相关的，这意味着GDP的高速增长并不总是伴随着高的电力需求（林伯强，2003）。本文的分析对超出经济增长合理匹配的电力资产投资部分给出了解释，即过度AJ效应是作为行政垄断的结果而出现的。
如果在位垄断厂商内部实现技术进步，那么，模型的均衡结果显示规制机构有动力促进垄断厂商加大在研发上的投入，垄断厂商也希望通过技术进步保持产业内的垄断地位，而且由垄断厂商的效用函数可以发现，在技术进步实现之后垄断厂商可以在付出较少努力水平的情形下生产同样产量的产品，这将提高其净效用水平。因此，行政垄断厂商在技术进步方面将更为积极，杨淑云（2008）发现我国电力产业在1996—2003年间全要素生产率以年均2.1%的速度增长，这主要得益于技术进步。杨秀玉（2010）的测算也证实我国电信产业内的年技术进步速度在1999—2007年间平均水平超过了21%，而且在2004年达到最高值37.8%。另外，如果在规制机构与垄断厂商之间关于p的共同信念发生波动的话，那么，垄断厂商能够在规制机构可以承受的转移支付范围内要求对产品价格进行调整或索取等价的补贴水平。现实中垄断厂商产品价格上涨的理由一般可以总结为垄断厂商认为生产要素市场的波动将降低垄断厂商在付出较大的努力水平下提供价值为sh的产品数量的概率。如果来自垄断厂商的信息构成了规制机构对于不确定性的判断，则价格上涨或补贴行为将成为模型的内生结果。
五、渐进式改革下行业行政垄断的治理
随着我国市场化进程的深入，行政垄断由于其有悖于市场经济机制的要求而引起了广泛的重视，在我国2007年通过的《反垄断法》第五章中专门提到了“滥用行政权力排除、限制竞争”的行为。但作为一种特定的制度现象，对行政垄断问题解决及治理并不是《反垄断法》所能够承担的任务，这一点在《反垄断法》的立法说明中也有清晰的表述（曹康泰，2007）。对行政垄断治理机制的分析应以对行政垄断形成及维持机制的讨论为前提，在以往的研究中，对垄断性行业厂商实行民营化改革，重塑市场主体往往被认为构成了解决行政垄断问题的关键（王俊豪，王建明，2007）。但是我们认为，对规模庞大资产的产权变更将引发一系列难以控制的结果，而且即便实现了产权改革，如果本文所给出的参与人行为目标、制度保证以及实现条件得到满足的话，行政垄断仍然将会形成。此外，在短期内完成国有垄断厂商的民营化改革并不与我国所进行的渐进式改革相容，因此，本文在给定产权现实情形下分析渐进式改革背景下的行政垄断治理机制。
（1）应在规制机构与垄断厂商之间设立人事流转以及利益输送的防火墙以实现规制机构的独立性。根据上面的分析，防火墙机制的建立将使行政垄断作为制度安排所要求共同信念的形成过程遭到破坏，同时也能够有效地防止在规制过程中容易出现的规制收买问题。从长远看，规制机构保持与垄断厂商间的独立性将使规制机构对垄断厂商成本类型等私人信息的获取变得相对困难，这是防火墙机制所付出的代价，**部门需要对规制机构在信息获取的便利以及行政垄断所造成的福利扭曲之间进行权衡。张会恒（2005）认为我国规制机构设置的现实形式应是由目前的政监合一的**规制机构向形式独立规制机构的目标形式过渡中的政监分离的准独立规制机构，这是符合我国当前国情的一种现实选择。为了解决行政垄断问题，准独立规制机构的设置同样应使规制机构与垄断厂商之间维持独立性，但由于体制转型及制度惯性的原因，准独立规制机构与**其他部门机构之间将难以维持较强的独立性，这将影响规制机构行为目标的选择。为了解决这一问题，本文认为应分散规制权力。
（2）引入多个规制机构对同一垄断行业内厂商进行规制，且各规制机构均独立向规制委托人负责，这种规制机制本文称做标尺规制。标尺规制在以下两种情形下能够发挥相应的作用：①如果规制机构间规制权力分布不对称，则需要各规制机构“背靠背”地向规制委托人报告垄断厂商成本类型等信息并提供各自的规制方案。规制委托人在收到报告后将根据标尺竞争的思想对来自不同规制机构的信息进行比较，如果各规制机构所提供的信息差异超过了规制委托人按照标尺竞争所设定的信息差异水平，那么，规制委托人将启动相应的审计机制。这样的安排能够通过信息的多头搜集防止规制机构落入垄断厂商的信息陷阱从而防止行政垄断产生。②如果各规制机构持有对称规制权力的话，则规制权力的分散能够使行政垄断产生及维持的组织协调成本上升，最优规制路径的延伸应使防止行政垄断的边际成本与由此得到的社会福利水平的边际增量相等，在这种情形下，从防止行政垄断产生的角度来看，新成立的规制机构应独立组建，而不是由原规制机构中分拆出来，否则将使标尺规制在解决行政垄断问题上的效果减弱。
（3）通过对在位垄断厂商进行横向分拆或组建新的垄断厂商参与公共项目产品的提供在垄断性行业内部形成一定程度的竞争，这是一种市场结构政策。从我国电力行业改革看，**对电力行业实施了厂网分离以及组建五大发电集团的措施，但五大发电集团在业务范围上交叉不多，由电力行业的产业特征，五大发电集团在各自区域内仍然维持较强的垄断地位，并没有对电力行业内的行政垄断产生实质性影响。而对电信业来说，由于网络规模构成了行业发展的一个重要特征，所以在电信业内引入一个具备同样业务范围的厂商将有效降低行业内的行政垄断强度，早期联通公司的成立便证明了这一点（张宇燕，1995）。因此，本文认为市场结构政策得以实现的一个可行方案仍是由**推动在垄断性行业中组建新的垄断厂商与在位垄断厂商进行竞争，在行政垄断厂商已经掌握了大量制度及经济资源的情形下，只有拥有同样公共权力参与方的积极参与才能在垄断性行业中实现以权力制约权力的目标，从而实质性地降低这些行业中行政垄断的强度。
六、结论
行政垄断作为公共权力对市场竞争的限制与排斥在不同的发展阶段其特征也有所不同，本文将行政垄断区分为**主动型及厂商主动型，随着政企分离的推进，当前阶段的行政垄断更多地体现为厂商主动型行政垄断，这使行政垄断的形成及维持机制也发生了相应的改变。目前，行政垄断已构成进一步推进市场化改革的最大障碍，特别需要注意的是，厂商主动型行政垄断下的垄断厂商有可能凭借其强大的市场地位对规制机构进行系统性的规制收买，这将导致政治市场化趋势的出现（Acemogul and Robinson，2005）。
本文构建了规制机构与垄断厂商之间的重复博弈模型以分析行业行政垄断产生及维持的微观机制，模型的分析发现，当垄断厂商对生产要素价格波动、技术进步等外生不确定性占有更多、质量更好的信息时，垄断厂商可以凭借这一信息优势要求规制机构给予市场经营特权以实现规制机构想要达到的目标。为了应对外生不确定性对规制机构的控制带来的冲击，规制机构需要为垄断厂商提供更高水平的转移支付。当双方的目标在均衡中相互协调时，行政性垄断将作为模型的内生结果而出现。此外，本文的分析认为规制机构行为目标的选择、规制机构与垄断厂商人事上的流转以及规制权力的集中在这一框架下构成了行政垄断形成的基础，而垄断厂商的国有产权性质则只构成促使以上三个条件得以实现的促进因素。无论垄断厂商具备何种产权性质，如果以上三个条件得到满足的话，厂商主动型行政垄断都有可能作为一种特定的制度安排而出现。
在对行政垄断形成及维持机制进行分析的基础上本文讨论了渐进式改革背景下的行政垄断治理问题，本文认为解决行政垄断的基本思路应是由权力去制约权力，而不是迅速地实现垄断厂商的民营化。本文给出的治理机制包括在规制机构与垄断厂商之间设立防火墙、引入多个规制机构并实行标尺规制以及由**组建新的垄断厂商以形成一定程度的有效竞争等三个方面。此外，本文认为问题的关键在于这些措施实行的共时性方面，也就是说，这些措施应在相对较短时间内同时予以实施，否则有可能将行政垄断问题转变为利益集团之间的串谋。以上分析意味着为了解决行政垄断问题，我们仍需要公共权力的介入及推进。

说明：此文版权属于中国工业经济，2011年第1期p69-78