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经济转型中的税收调节机制与政策选择（上）
2011-7-22
内容提要：税收政策深刻地影响着经济发展，如果将其在现代化与全球化的大背景下进行考量，我们可以做出更好的政策选择。本文在解析当前我国经济转型的现代化阶段定位及澄清税收调节机制作用认识误区的基础上，尝试从效率、公平与法治三个方面提出一种有利于经济转型的税收政策体系。关键词：经济转型，税收调节机制，政策选择
中国社会现代化变革的历史使命是构建一个强大的可持续发展的动力机制，而税收制度始终是人类社会演进历史进程中最为关键的制度动力中枢。由此，如何以历史的大视角和现实的大思路，结合中国国情合理定位当前经济与社会发展的现代化进程，从而构建一个体现中国社会主义市场经济特色的税收体制就成为摆在我们面前的重要课题。
一、我国经济转型①的时代定位与历史使命
经过30多年的改革开放，我国经济与社会发展取得了世人瞩目的巨大成就；而由于受现代化的阶段性和改革攻坚难度的限制，我国经济与社会发展又积累了许多新问题亟需解决。面对新困局，我们需要做出发展战略调整，取得现代化进程的新突破。
（一）“转变经济发展方式”的政策逻辑与现代化定位 2010年10月，党的十七届五中全会做出了“加快转变经济发展方式”的战略决定，并以秉承“五个坚持”做出明确部署。②这无疑是党中央对“十一五”时期乃至改革开放以来我国经济社会发展诸多问题的揭示与总结，是我国当前经济与社会现代化建设的最新战略部署。而要深刻理解这个战略部署的时代背景并完成历史使命，就必须对当前经济发展方式转变的性质，以及其在整个中国经济与社会现代化建设进程中所处的阶段做出准确定位，这是确立下一步改革内容以实现包括税收体制改革在内的整个经济与社会科学发展的根本基础。 根据一种以中美对极分析方法形成的现代化理论，全球的现代化可以分为两个层次，即工业化的现代化与信息化的现代化。③前者是第一次的、传统的现代化，主要是不断进行国内ZF与市场间的权利与权力关系调整；后者是第二次的、新型现代化，需要在全球化的背景下协调扁平化的经济社会关系。在以机器大生产为代表的工业化现代化阶段，中国的经济与社会现代化是世界现代化过程中与美国相对的一种标本性力量，代表了一种东方的、社会主义的现代化方式。工业化的现代化可以分为4个阶段，准备期、发展上升期、转折成熟期和过渡期；其中，1929年与1978年分别是中美两国工业化进程的现代化拐点，在此前后两国通过ZF与市场关系的战略调整开始走向现代化的成熟时期。
从左表分析可见，由于自然和历史原因，中美现代化的发动与主导方式不同；在基于各自社会传统优势经历了发展上升期之后，两国都先后迎来工业化拐点，经历了现代化进程中最深刻的一次经济与社会转型：如美国从市场膨胀的经济社会断裂到ZF介入后的整合性经济社会发展，而中国则从ZF统制的经济社会停滞到市场引入后的经济社会分化互动性发展；另外，在向第二轮现代化（信息化）过渡的节点，两国又面临重估并完善ZF与市场关系的第二次经济与社会调整。 由此，从生产力水平角度而言，我国当前应当处于从工业化向信息化交叉过渡阶段；而在生产关系层面，我国处于工业化下ZF与市场关系的转折成熟和定型并为信息化起飞奠定基础的历史阶段。这是一个双重交叉的重大经济（与社会）转型时期，其目标是形成我国经济与社会发展的更高层次和新型秩序，它决定了我们当前“转变经济发展方式”的形式与内容。 （二）我国经济转型的历史使命 基于以上情况，为了培育经济发展的新动力，打造经济发展的新秩序，我国当前经济转型的历史使命应当是： 首先，面对仍存的工业化传统压力，我们需要深化和完成第一次现代化进程中的社会转型，完成ZF与市场关系的战略调整。为此，需要从根本上深化改革开放并对几千年权力文化传统予以扬弃，将“摸着石头过河”这一在改革中探索得来的经验固定下来，完成ZF功能替代（尤其是ZF投资）的退出，实现ZF的深刻转型，让ZF不再错位和越位。在还权于民的同时，推动我国经济与社会发展的民间化、市场化，以能动的生产关系释放个人的创造力，向个体要生产力，从而在国家强大的基础上，创造国强民富的历史新局面。与此同时，着力矫正市场化改革中的机制失灵，建设稳定发展的社会局面。为此，需要努力解决市场机制本身的缺陷和ZF转型不到位所带来的经济社会不均衡、不公平等发展失序问题。在深化ZF转型建立公共服务体系的同时，清理整肃市场秩序，增强人们的公平感和安全感。 其次，面对迫切的信息化新型需求，我们需要准备并启动第二次现代化进程，确立可持续的经济社会发展战略。为此，需要积极应对资源环境压力和坚决推动科技创新战略，在参与全球化的经济竞争和适应未来资源环境条件的经济社会发展中，主动向自然环境与科技创新要生产力，以实现经济与社会发展的生态化和信息化的新时代格局，满足人民的幸福需求。
二、经济转型中的税收调节机制再认识
中国的经济和社会发展现在正处于重大转型时期，而税收改革是经济社会改革的突破口和先行军。因为税收不仅是ZF组织财政收入的最佳、最有效的手段，而且还在优化资源配置、贯彻产业政策、实现公平分配、促进经济增长等方面具有更重要的调节作用。由此，我们需要以现代税收的基本功能和基本原则为基础，结合当前经济社会改革的历史使命来设计总体的税收体制改革思路。
（一）经济转型中税收调节机制的作用 对于税收影响经济与社会的方式，人们是通过对税收参与国民收入初次分配与再分配中的地位与作用而认识到的。按照马克思主义政治经济学的定义，初次分配是指国民收入在物质生产部门中的各阶级、阶层及其成员之间的分配，其根据劳动、资本、土地、技术、管理（包括ZF管理）等生产要素在生产中发挥的效率带来的总收益多少进行分配。再分配则是指在初次分配的基础上，ZF通过包括财政、税收、货币、价格等经济杠杆、政策、法律工具，调节各收入主体之间现金或实物的分配过程，也是对要素收入再次调节的过程。国民收入初次分配主要有两部分组成，一是分配起点，即收入形成，亦即我们通常所说的蛋糕大小；二是收入分配过程及结果，即收入实现，亦即我们通常所说的切蛋糕，即财富分配比例与分配格局；国民收入再分配同样包括两个部分：一是收入实现，二是收入使用、收入积累、收入转让。收入实现既是初次分配的结果又是再分配的起点，再分配完成后才是一般的个人可支配收入。 由此观之，初次分配从宏观上决定着财富创造结果在分配中ZF、企业、居民三者的分配比例及其分配关系，也就决定着ZF、企业、居民内部分配的比例关系。再分配则关系着ZF对财富分配比例在ZF公共服务领域的份额及其比重。这种不同的分配层次其实还暗含着分配的力度和深度，在一定程度上反映着分配的强弱趋势。这里，最为关键的是国民收入初次分配，因为初次分配的优化意味着这一过程的公平化程度提高，同时也意味着初次分配起点和结果的优化，还意味着国民收入再分配的压力减小。初次分配奠定了国民收入分配的基本格局，对收入分配的合理性和公平性起着至关重要的作用。如果这一环节出了问题，即使有后续的再分配调节，也很难矫正到位。 当前，市场经济作为现代社会经济活动的基本形态，已成为现代社会资源配置的基础性机制。而在现实经济运行中，为解决“市场失灵”现象，ZF在通过包括财税、货币、价格等政策工具调节国民经济运行时也往往限于自身的缺陷而产生“ZF失灵”。由此，审时度势地调整政策以促进经济发展与转型已成为不可或缺的路径选择，这也促使人们不断地深化着对国民收入分配机制和税收经济调节效应的再认识。 就经济转型而言，其目的是培育经济发展的新动力和建设经济发展的新秩序，而税收机制恰恰可以通过有效的资源配置、收入分配以及稳定经济的功能与作用发挥对国民收入分配的影响，促进经济发展方式转变的实现。首先，国民收入初次分配的税收调节，实质上是总量财政政策的体现，不仅涉及面广、规模大、基础性强，而且事实上还起到动态资源配置的战略调控作用，从根本上调整和改变着经济增长机制中的变量均衡（这里面最重要的是ZF效率与民间效率的平衡）。这也是现代市场经济相对成熟基础上的规范做法，有助于改变传统上仅仅局限于对存量资产进行的机械的、简单的分割式资源配置，有助于在发展中提高效率。其次，税收对国民收入再分配的调节，实质上是能动的财政政策的体现。税收政策的适时调整，无疑也是经济转型赖以实现的重要一环。通过对所得税、财产税、消费税等有利于缩小人们收入差距的调整机制的调节，可以在维持社会化大生产必要条件的同时，增加人们对经济发展中合理分配财富的公平感，有助于刺激消费需求，增加储蓄与投资，进而提高经济发展效率和维护社会的稳定。上述经济发展效率与公平目标的实现，亦更有助于促进经济发展方式的转变，最终有助于国民经济的科学、可持续发展与社会整体和谐。 （二）走出税收调节机制作用的认识误区 通过对税收在国民收入分配中地位与作用的分析可见，税收在建设现代社会主义市场经济的过程中，有着越来越重要的经济与社会功能。在公共财政体制下的税收分配，是国家财政收入分配政策最主要的组成部分。税收收入不仅可以保证国家必需的财力分配与总量财政政策的实施；而且通过税收政策的适时调整，还可以保证结构财政政策的贯彻实施，进而在国民财富形成与收入分配过程中实现对公平与效率的调节。然而，在不同的经济发展阶段，税收的功能与作用往往被人们自觉或不自觉地忽视或者过分夸大而被误解，而由这些错位认识导致的税收调节机制对于经济发展会造成不同程度的“缺位”和“越位”。笔者认为，当前主要存在两种认识误区：一是对税收分配在国民收入初次分配中的地位与作用的认识有所弱化；二是对税收调控国民收入二次分配效应的认识有所夸大。 误区一、弱化税收调节机制的作用 一种常见的说法是：“在经济发展中，国民收入初次分配注重效率，以市场为基础，税收调节的效用不大”。这种观点实质上是在弱化税收在国民收入初次分配中的地位与作用，是值得质疑的。 首先，在现代税收国家，税收是最重要的资源配置手段之一。税收收入是国民收入初次分配中极为重要的因素，占有相当的份额，调节包括税收在内的财政收入总量占GDP的份额，可以从根本上影响国民收入分配的结构以及生产效率格局。事实上，我国现行国民收入分配主要体现在以下几个方面的企业分配结构之中：（1）国有企业净产值：向国家交纳的税金和国有资产的部分增值利润；企业提留利润；职工收入（工资等）。（2）集体企业净产值：向国家交纳的税金；企业利润；职工收入。（3）农村合作社及其家庭承包责任制的农户净产值：向国家交纳的税金；集体提留；农户收入。（4）个体工商业户净产值：向国家交纳的税金；个人收入。（5）民营企业净产值：向国家交纳的税金；雇员工资；企业主收入。（6）股份制企业的净产值：向国家交纳的税金；股息和红利；企业积累；职工个人收入。可见，ZF税费始终构成国民收入分配的最重要组成部分，与企业和劳动者之间存在着显著的此消彼长的关系，最直接最有效地影响着经济资源的配置和经济发展的效率。 其次，“初次分配注重效率、再分配注重公平”也是对国民收入分配机制的误解。⑤国民收入初次分配的公平性是整个社会收入分配公平性的基础，具体体现在三个方面：一是分配率；二是每小时劳工成本中的福利开支；三是社会保障税与个人所得税占ZF税收收入的比重。从这三个衡量指标分析，在当代市场经济发达国家，国民收入分配的基本格局是以国民收入初次分配中的公平因素为主，以再分配中的公平调节为辅，这样做的根本原因在于：初次分配是最为根本性的分配关系，初次分配最根本的是要解决货币资本的所有者与人力资本的所有者的利益分配问题，只有在初次分配中关注公平，才能有利于人力资本的积累，有利于货币资本拥有者创造更高价值的利润；劳资关系是市场经济国家最根本的社会关系，只有通过初次分配平衡资本利益与劳动利益的关系，才能从全局平衡社会总体利益格局，维护社会稳定。在初次分配中一旦出现重大的社会不公正，在ZF再分配中就很难加以扭转，ZF再分配中受到包括自身在内的利益集团的影响过大，再分配难以使劳动大众受惠。由此，市场机制对国民收入的初次分配，实质上包含国家对社会财富资源配置的基础性分配，而税收收入总量对基础性财富资源的配置作用与地位至关重要。当前收入分配所产生的诸多问题，恰恰在体现效率优先的同时——而这种优先往往异化为在市场中放任权力和资本对资源与收入的过度占有与获取——兼顾公平显然不够，这与财富资源配置的不公平性直接相关。 综上所述，一个毋庸置疑而又屡遭忽视的事实是，包括非税收入在内的ZF收入总量，对财富资源的基础性分配关系影响重大。从这个意义上讲，在国民收入初次分配领域，ZF收入份额的任何变动，无疑都是对资源配置和收入分配最为有效的调节。而税收在现代条件下的这种动态的资源配置方式，对于促进经济发展方式的转变，促进国民财富的科学分配和激发劳动者创造财富的动力与效率，都有至关重要的意义。
作者：中央财经大学税务学院 曹明星 中国税务出版社 贾绍华 来源：《财贸经济》2011年第4期
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