梁发芾：晚清民国地方公债的启示

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来源：羊城晚报

近日，财政部决定四省市进行地方公债的试点，地方债务在争议中上路了。

　　说起公债，其实是一种舶来品，古代中国皇帝不可能发债，皇帝无限的权力决定了他可以通过征税解决财政问题;即使征税有困难，高贵的皇帝也不可能向臣民借钱，让臣民反过来当皇帝的债权人。由于古代中国高度中央集权的财政体制，地方ZF没有独立财权，自然不可能有借债的权力了。到了晚清时期，在西方财政思想和实践的深刻影响下，在严重的财政危机和地方坐大的现实面前，满清的中央ZF和地方ZF相继开始了公债发行的破冰之旅。

　　清末新政中，两广总督岑春煊就以“息借民款”办地方要政为名，向皇帝上奏举借内债，直隶总督袁世凯则于1906年在直隶开始了地方公债的发行。

　　袁世凯第一个吃了螃蟹，被财政困扰的地方ZF都纷纷效尤，发行公债弥补财政不足成为各地的时髦，进入民国以后，地方ZF发行公债简直就是家常便饭了。

　　早期地方公债的发行，今天看来，有利有弊，对于今天地方债的发行，也有一定的启示意义。

　　从今天的角度来说，ZF发债应该得到立法机关的批准，晚清民国的地方公债则谈不到议会批准，因为晚清时期议会还没有建立，国民党时期，则将议会制度也取消了。因此，发行地方公债，要么由中央批准，要么要地方ZF决定。比如袁世凯的公债是上奏朝廷，经朝廷批准后发行的，1934年江苏省拟发行3000万元水利建设公债，财政部以债额过高，清偿期限过长等原因不予批准。而上海在民国时期发行的数次公债，都是市ZF会议决定，然后呈报中央。由ZF独自决定的发债行为，在今天是不可取的，今天的地方债必须由立法机关批准，取得发债的合法性。在国外，公债一般用于建设或赈灾，并不用于经常性支出，经常性支出的资金应该通过征税而不是举债筹集。但是晚清民国时期，政局动荡，对于执政者来说，借款来钱比征税更加快捷，因此一些地方便以举债为筹集政费军费的主要方式，形成对公债的依赖，如浙江省发行16种公债，而70%就用于政费军费。不过，有些地方将公债资金用于进行建设和赈灾，如上海市在晚清、民初和国民ZF时期总共发行9种公债，除民初两种主要用于政费外，其余7种都用于城市基础设施建设，恢复被战争破坏的公共工程。

　　袁世凯发行公债时，以直隶藩库提存官吏中饱、直隶银元局余利以及盐利等作担保，受到梁启超的嘲笑，因为国外公债本无担保一说。但在当时的中国，ZF借债设担保却成为惯例。如1921年江苏省ZF发行200万元公债，以全省税厘比额新增款项为偿本付息担保，1922年发行"江苏国库善后公债"700万元，以全省货物税担保。中国地方公债特列担保项目，或许是因为ZF债信不彰，为了取信于民，尽快借到必要的款项，ZF不得不放下身段，做此规定，以坚债信吧。

　　早期地方公债基金的管理，也有可圈可点之处。浙江省在发行公路公债时，特设保管委员会保管，由省城银钱两业推出代表8人组成，凡基金提用时，非有委员5人以上盖章不得支用。发行建设公债时，基金委员会的组织，较公路公债更为完备，委员组成人员更为广泛。今天看来，这样的措施仍有借鉴意义，而公债基金的完全公开透明，接受社会监督更是要事。

　　总的来说，晚清民国时期的多数公债得到偿付，尤其上海市的公债，借助经验丰富的外商央行和租界的资本市场，不论发行还是偿付都堪称成功的典范，其良好的ZF信用值得今天的发债者学习借鉴。

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关键词：梁发芾 基础设施建设 经常性支出 地方ZF 民国时期 梁发芾