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自国务院发布《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》以来，大力培育和发展战略型新兴产业就成为中央及各级地方政府的头等大事，各省市区纷纷通过出台新兴产业发展规划、设立专项资金、加大财政支持力度、设立重大专项和示范工程等一系列手段布局和发展战略性新兴产业，发展成绩巨大，但存在问题也十分突出，如低水平重复建设严重、只重速度不求质量、产业发展接替性不够、产能过剩严重等，无锡尚德和光伏产业就是典型案例。因此，重新看待政府在产业发展中的定位与作用显得尤为重要。
一、问题研判：地方政府在产业发展中的“缺位”现象政府和市场是推动地方经济和产业发展的“两只手”，而在我国，市场经济体制还不完善，市场发育不够成熟，市场许多功能难以得到发挥，造成一定范围和程度的市场失灵，政府对经济和产业发展的干预和引导更加重要。尤其在战略性新兴产业领域，产业的“战略性”特征、我国的“赶超战略”、相对薄弱的新兴产业基础、创新投入的高风险性，都决定了我国必须借助政府的强制力量来保护和促进本国新兴产业的发展，增强和提高新兴产业的国际竞争力。国内许多学者针对政府在地方产业发展和战略性新兴产业培育中的职能定位进行了大量研究，包括加强产业规划、加大金融和财政支持力度、培育新兴市场、完善创新体制等。本文试图从新的角度对政府在产业发展尤其是战略性新兴产业发展中的“缺位”现象进行分析阐述。
首先，部分地方政府对“产业”和“企业”的理解存在偏差，对产业发展的认识停留在引进大型项目，培植大型企业上面，以产业规模作为评价产业发展效果的首要指标。这种观念的产生有多方面的原因，一方面我国改革开放以来，对经济发展速度、规模历来比较重视，GDP是政府考核的关键指标，是政府官员政绩的直接体现；另一方面，我国传统产业大多为劳动力密集型产业，技术含量比较低，对创新和产业配套等要求比较低，规模决定效益。这种产业发展模式和思想在一段时间内是有其合理性的，但是随着我国创新驱动战略的提出、新兴产业的大力培育、对经济发展质量越来越关注，过去的大项目落地、大企业成长就代表产业发展的思想已经远远滞后于产业发展的要求，甚至会阻碍产业的发展。无锡尚德破产给我们敲响了这方面警钟，地方政府将发展光伏产业片面理解为扶持巨型企业，扩大企业和产业规模，押宝式采用各种手段支持尚德发展，其风险是显而易见的，一段时间内，企业不断壮大，押宝成功，但万一企业由于外部或者内部因素经营受挫，带来的后果将是一个地方产业的覆灭。
其次，全球化时代背景下，部分地方政府在引导产业发展过程中，没有将产业置于全球价值链下规划和发展，国际化视野缺失。经济全球化带来的是竞争、合作和分工的全球化，我国产业的发展必须首先明确在全球价值链中所处的位置，针对性制定发展策略，才有可能实现真正的产业升级。而当前国际竞争环境愈加复杂，不同行业的价值链结构和垄断程度各不相同，甚至在某些行业，跨国公司已经实现全价值链的垄断。而部分地方政府在发展地方产业，甚至是主导产业过程中，没有树立全球化竞争的思想，产业的发展和培育集中在价值链中低端环节，对产业发展缺乏长期性布局，在全球分工中过度依赖加工制造环节和加工贸易，竞争战略过度依赖成本价格，而产业链和价值链中研发设计、营销、品牌和供应链管理等高端环节缺失，导致的结果必然是产业长期受制于跨国公司。
第三，地方产业的整体、长远统筹布局不够，产业接续性不足，缺少持续性发展动力。地方经济的可持续增长一方面有赖于每个产业的平稳发展，另一方面，更要处理好主导产业与新兴产业间的接续和协同关系，才能在主导产业发展遇到危机或者瓶颈时，地方经济不会因此而遭受重大滑坡。目前我国许多地区，尤其是资源型城市和传统工业集中的城市，大多存在产业单一，产业接续性不足问题，甚至某些地方一个产业产值占地区的比重在50%以上，严重危害地方经济的持续性和稳定性。比如2011年，福建省石狮市的纺织服装产业规模以上产值为389.8亿元，占规模以上工业产值50.3%，在国内实体经济危机较为严重的2012年，纺织服装产业外贸形势严峻，遭遇“寒冬”，直接导致石狮规模以上工业产值完成664.84亿元，同比下降14.3%。当然，近年来各地地方政府围绕产业规划做了大量工作，在产业发展方向和重点、发展策略、政策支持等方面进行了布局，但在产业协同和接续性以及规划落实方面还需要进一步加强。
二、应对策略：地方政府应围绕问题及时补位，找准产业规划和引导的着力点针对目前部分地方政府存在的产业理解偏差、全球化视野缺失、产业间协同统筹不足等问题，未来地方政府在产业规划和引导中，应采取以下几方面措施。
第一，改变单纯依靠招引大项目、扶持大企业发展产业的观念，通过优化产业发展环境、完善产业链条、发展产业集群，增强产业竞争和抗风险能力。一方面，在对外招引项目过程中，以本地产业发展需求为导向，严格项目筛选，使招引项目能够为本地产业发展大局服务，其中尤其需要重点关注的是本地产业链条中缺少的环节和和研发、设计、营销等价值链高端环节的项目；另一方面，构建包括管理咨询、技术咨询、法律咨询、知识产权管理、投融资服务等在内的产业服务体系，完善技术研发交易、人才、资金、信息等产业公共服务平台，提升行政审批、产业引导、人员培训、政策支持等政府服务能力，优化产业发展环境；另外，由政府牵头，组织和利用行业协会、产业联盟等社会机构，强化产业上下游企业间联系，完善产业配套，在产业链同一环节的若干企业间建立良性的竞争和合作机制。
第二，立足全球价值链，根据本地产业基础、全球价值链类型和在全球价值链中所处的位置，探索各个产业不同的升级发展路径。Gereffi(2003)等按照市场交易的复杂程度,交易转换程度及供应商的能力,将全球价值链的结构类型进一步细分为五种,即市场型、模块型、关系型、俘获型和科层型（如下图所示）。五种结构类型中，价值链主体的协调能力的不对称程度依次由低到高。地方产业发展过程中首先要明确本地各个产业在全球范围内价值链结构的类型及本地产业在价值链中所处的位置，才能针对性制定不同的升级模式和策略，实现产业在全球价值链中的升级。Humphrey and Schmitz(2002)认为，全球价值链中存在4种升级模式：通过对工艺、生产流程的改造以提高生产效率的工艺升级；引进新产品或改进已有产品的产品升级；通过重新组合价值链中的环节如增加设计或营销环节来获取竞争优势的功能升级；企业把从一个特定产业环节中获得的能力应用到新的产业领域或转向一个新全球价值链中的跨产业升级（或称为链的升级）。
第三，地方政府要注重主导产业与新兴产业间的接续性，实现地区多产业协同发展。当前各地产业发展中存在太过于依赖传统产业或者将地方经济都押宝在新兴产业两种现象，都是风险较高的不合理的产业发展方式，必须将现阶段的主导产业和作为未来经济发展动力的新兴产业进行统筹考虑，以主导产业为动力，以新兴产业为潜力，实现协同发展，才能使主导产业和新兴产业实现良性互动和良好接续，保证地方经济发展的稳定和可持续。主导产业与新兴产业的协同可以通过生产要素的转移与共享、市场的融合与互利等方式实现，即在主导产业发展过程中，注意引导劳动力、资金、技术等生产要素逐渐向新兴产业转移，利用主导产业的技术改造和结构升级为新兴产业提供市场，用主导产业的产品为新兴产业的发展提供物质和硬件基础。
三、沙场点兵：以安阳高新技术产业开发区为例谈地方产业协同发展1、产业现状
安阳高新技术产业开发区（以下简称安阳高新区）是位于河南省北部的国家级高新区，经过18年的发展，安阳高新区已经形成包括先进装备制造、电子信息、光伏新能源、生物技术等四大产业在内的明晰的产业形态，其中以数控机床为核心的先进装备制造业是园区的支柱产业，数控机床、组合机床、数控锻压设备、关键零部件等产品已跻身国内领先水平；电子信息产业作为安阳高新区曾经的重要产业，为安阳高新区积累了大量的人才、技术等生产要素，目前处于新产品和新领域的布局和转型阶段；光伏新能源产业是安阳高新区近年来着重发展的产业，已经初步形成完整的产业链条，但同国家光伏产业整体状况类似，正在经历国际市场萎缩、国内市场刚刚开放的阵痛阶段；生物技术产业则规模较小，处于初级阶段，但有一定的科技资源，目前尚不具备参与全球竞争的实力，具备长期培育和发展的潜力。
2、产业协同发展之路
首先，安阳高新区要转变传统产业发展中引进大项目、扶持单个企业的发展思路，依托高新区现有的公共服务平台，将更多的资金和精力投入园区产业发展环境的优化，如打造先进装备制造、光伏新能源、电子信息等专业产业园，并与外部专业化园区管理公司进行合作，提高专业园区的运营管理水平；与园区内企业共同合作，搭建服务于先进装备制造、电子信息产业等的共性技术研发平台、技术检测平台、工业设计平台、技术信息平台等公共服务平台。通过产业发展环境的优化，为产业发展提供良性土壤，使产业形成内生发展动力，而不是过多依靠政府扶持发展。同时，安阳高新区要围绕先进装备制造和电子信息产业链条现状，进行招商选资，选择性引进一批能够完善园区产业链的优秀项目，使主动产业散发更加旺盛的活力。
其次，安阳高新区要根据先进装备制造、电子信息、光伏新能源、生物技术四大产业的基础，各产业全球价值链的类型及所处位置，制定各个产业不同的升级发展路径。比如先进装备制造业，全球价值链视角看仍处于俘获型价值链结构的低端环节，关键技术、核心零部件、议价权都掌握在国外巨头手中，企业对价值链的掌控能力较差，未来产业发展的基本思路是通过工艺创新和产品创新提升高新区先进装备制造业的关键技术研发水平，提高核心零部件的国产化率，提高园区企业与国际巨头竞争和合作的话语权，推动产业由俘获型价值链结构的低端环节，向关系型价值链结构的中高端环节转变。
最后，安阳高新区要对四大主导产业的接续性关系进行提前统筹布局，在地方产业发展的不同阶段，有所侧重，保证经济发展的稳定。现阶段来说，先进装备制造业是高新区的支柱产业，且其地位在一段时间内不会改变，因此高新区对先进装备制造业的支持和引导以稳定为主，保证产业创新和发展的稳定性和可持续性；电子信息产业及其衍生出来的新一代信息技术产业在信息时代是发展前景最为乐观的产业，但由于安阳高新区产业基础不够雄厚，因此在未来二至三年内，高新区主要的资金、政策、人才、技术资源等要适当向电子信息和新一代信息技术产业倾斜，争取使其成为能够支撑园区经济的第二支柱；光伏新能源产业未来前景非常光明，但现阶段面临生存危机，当前高新区主要应该对园内企业进行引导，引入外部力量进行合作，保证生存，循序谋求进一步发展；对于生物技术产业，园区应该更侧重于培养，为园区产业未来发展预留空间。
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