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土地管理法第四条规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
图1：我国土地分类
农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
按照土地性质的不同，农村土地流转可以分为农业生产用地及农村建设用地流转两类。农业生产用地流转指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织；农村建设用地流转是指集体建设用地的所有者将土地使用权转移给其他主体以及土地使用权拥有人再转移土地权利的行为。
从我国土地资源的结构来看，农用地占比高，建设用地占比小，但农村建设用地面积2914万公顷，大大高于城市建设用地面积391万公顷。
图2：我国土地资源构成情况（2008年）
图3：农村集体建设用地规模（万公顷）
宏观上，法律法规对于农地流转的规定比较明确：在流转对象上，允许集体组织以外的单位或个人承包经营；在流转方式上，可以采取转包、出租、互换、转让等多种方式进行有偿流转；在流转期限上，不得超过承包地的剩余年限；在流转次数上，允许多次流转；对于流转后的土地用途，三项法律法规都对其做出了严格限制，以耕地保护为核心。
表1：农地流转相关政策法规
随着制度建设的基本完成，我国开始逐步推动农地流转，尤以十七届三中全会为标志，鼓励土地承包经营权有偿流转，发展规模化经营。其后的四个一号文件分别从土地确权、市场建设、流转服务及流转对象出发，通过财政补助的形式进一步鼓励农地有序流转。微观上，各级地方ZF开始了操作层面的具体实践，创造出了多种典型流转模式。
表2：农地流转典型模式
温州“种粮大户”模式操作最为简单，适用性强，在全国各地都有广泛运用。宁阳模式的组织形式较为典型，以承包经营权入股的专业合作社显著增加。据工商总局的统计数据，截止13年8月底，农民专业合作社88.57万户，较08年底增长700%，平均每月增加1.4万户。沙县“土地信托”模式引入专业中介机构，为土地流转提供综合服务，目前沙县土地流转率已达65%，是全国的三倍多。在中央及地方ZF的共同推动下，我国耕地流转的进展较为顺利，人均耕地面积实现了9连增，11年较03年增长17%。
图4：农村居民家庭经营耕地面积情况（亩/人）
然而，近两年农村人均耕地面积的增长率仅为0.9%，低于2%的均值，农地流转有所放缓，主要和具体配套政策缺位有关。首先，土地确权依然没有完成，获益主体不明确降低了流转积极性；其次，对于具体流转过程中的权责缺乏明确规定，流转双方的利益得不到保障；再次，土地流转市场及中介服务组织的建设较为滞后，供需匹配效率低下，交易成本较高。最后，缺乏农民转为城镇居民的配套机制，保障缺失抑制流转意愿。
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