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“CMRC中国经济观察”第38次季度报告会于2014年7月26日下午在北京大学国家发展研究院万众楼二楼举行。会议由北京大学国家发展研究院卢锋教授和李力行副教授主持。
本次报告会上半场发布深圳土地制度改革研究报告，北京大学国家发展研究院周其仁教授、李力行副教授、王敏助教授、吴鸾莺博士作为课题组成员进行报告并回答听众提问。报告会下半场讨论房地产、宏观经济形势等热点问题，中国国际金融有限公司首席经济学家彭文生博士、广发证券首席经济学家刘煜辉博士、北京大学国家发展研究院宋国青教授先后发表演讲并回答听众提问。下面摘要报告主讲人演讲内容，后续提供报告全文。
报告会上半场首先由李力行教授代表课题组对深圳土地课题的概况进行简要介绍，接着由国家发展研究院吴鸾莺博士介绍深圳土地问题的根源与现状，然后由王敏教授介绍深圳改革的经验，最后由周其仁教授介绍有关农地制度改革的三点补充观察。
李力行—深圳土地课题概况
土地制度是近些年社会各界关注的热点，尤其是在我国快速工业化、城市化的进程中，农村土地流转问题更是政策的焦点，因为它在资源配置和收入分配方面有重要影响。如何改革土地制度，对我们国家的经济发展有着重要意义。2012年北京大学国家发展研究院课题组承担深圳土地制度改革的研究，这一方面是由于深圳特区经济发展非常迅速，另一方面也是由于深圳作为土地改革研究对象有着特别的吸引力。
深圳的快速发展创造了城市化的奇迹。从1979年到2011年，深圳建成区面积从3平方公里扩大到934平方公里，增长300多倍；城镇人口从3万增加到1500多万，增长500多倍；GDP从1.96亿元到突破11000亿元，增长5000多倍。与此同时，深圳还是中国移民比例最高、最包容、城市化水平最高的城市。
深圳作为土地制度改革研究对象的吸引力来自于以下几点。第一，在深圳高速的城市化、人口流动中产生了巨大的困局，表现在用地方面是“合法”用地和“合法外”用地并存，表现在建筑角度是发达城市与“城中村”的交融。第二，深圳所有土地都已实现了国有化，终结了城乡二元土地制度。在正规统一的土地制度下，非正规的产权制度形态及其对资源配置的影响值得研究。第三，深圳的土地制度改革不涉及耕地保护问题，而是纯粹的如何提高建设用地利用效率的问题。
吴鸾莺—深圳土地问题的根源与现状
吴鸾莺博士梳理了深圳终结城乡二元格局土地制度的历程，剖析了深圳土地“法内世界”与“法外世界”新二元结构的形成原因，并指出目前的新二元格局严重影响了深圳土地资源配置和市场潜能的发挥。
深圳土地问题是中国土地问题的一个缩影，其形成是由于快速发展的经济条件下土地政策的紧迫调整所致。20世纪80年代以来，大量劳动密集型产业从东亚地区向我国东南沿海地区进行转移。面对良好的发展机遇，深圳迫切需要大量土地来满足外资投资设厂、建设基础设施等方面的土地需求。为抓住机会、吸引外资，深圳开始对受到国家严格计划管制的土地进行政策调整。
1987年12月1日，深圳市政府第一次采取公开拍卖的方式，向市场有偿转让了一块国有土地的使用权，被称之为“深圳第一拍”。当月29日，广东省人大常委会通过《深圳经济特区土地管理条例》，首次规定“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。在深圳先行先试的基础上，1988年全国人大通过了宪法第十条的修正案，首次使得国有土地使用权的转让具备合宪的制度基础。
然而以上的土地变法都是形势倒逼的产物，显得非常仓促，对土地转让的制度安排缺少全面、通盘的考虑，导致农村集体土地仍被排除在合法转让的范围之外，农村集体土地唯有被征用为国有土地之后，才能进入市场流转，形成“先国有化、后市场化”的独特土地资源配置逻辑。从今天看，虽然当时改革从实际出发，解决了开放环境下城市发展的燃眉之急，为城市发展投资筹集到大量的资本。但日后地方政府在土地财政利益的驱动下，不断扩大征地规模，并限制农村集体分享土地增值的收益，使得“先国有化、后市场化”的资源配置方式在实践中逐步发展为“唯有国有化、才能市场化”。
1987年深圳土地的“第一拍”，打开了工业化、城市化的土地之门。1992年邓小平南方谈话之后，深圳的增长速度更加迅猛，平均每年新增建成区面积35平方千米，相当于东部一个中等县市的市区面积。如此高速发展的势头，依赖大量新增建设用地，势必受到国家土地管制政策逐年收紧的限制和掣肘。在此背景下，深圳市政府在1992年对原特区内农村土地实行“统征”，即把特区内全部农村土地转为城市国有土地。2004年，深圳市又对特区外实施“统转”，把全部特区外村民转为城镇居民，以此实现深圳市全域的土地国有化。“统征”和“统转”除了谋求国有土地增量的相关收益外，更重要的是谋求消减国家土地管制对城市发展的束缚。在体制上，“统征”和“统转”完成了土地的全盘国有，终结了深圳国有土地和农村集体用地并存的二元格局。
始料不及的是，“统征”和“统转”虽然在名义上终结了城乡二元体制，避免了来自于国家层面对土地管制的束缚，但是却造成了“对下”的麻烦和紧张，并悄然形成了一个新的二元结构。一方面，当时政府征地的补偿远远不能满足村民和村集体的利益诉求，特别是2004年的“统转”，在补偿方面沿用1992年“统征”的标准，但事隔12年，深圳土低价早已翻倍。另一方面，深圳原村民和村集体通过出租厂房和宿舍获得了大量的经济收益，从而使得地租意识逐渐增强，对土地升值预期强烈。当村民和村集体面对政府几乎“掠夺式”的补偿时，产生了强大的抵制，纷纷“种房保地”，在其实际控制的空置土地上“种”上房屋和建筑物，增加了政府未来使用此处土地的拆迁成本和补偿成本，以此保护土地， “违建”行为屡禁不止。“违法”建筑的形态也从最初的一个农户有多幢建筑物发展成为统建楼等非常复杂的形式，令政府的“查违”工作背负上昂贵的行政成本和更大的社会风险。根据经济学原理，只要“违建”的收益大于“违建”的成本，在市场规律的作用下，“违建”数量就将由市场的需求所决定，“违建”行为难以得到根除。
于是，经历1992年“统征”和2004年“统转”的两次推进之后，深圳全域土地在名义上终结了城乡二元的体制，却在全盘国有土地之内，生成了一个“法内世界”与“法外世界”旗鼓相当并密切交织的新的二元结构。根据深圳有关部门2010年的统计，全市农村城市化历史遗留违法建筑普查的总量为35.7万栋，建筑面积3.92亿平方米，用地面积131平方千米，如此规模的“合法外土地”与“违规建筑”，在中国特大城市里颇为罕见。更为严峻的是，生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万，约占全市总人口的一半。
在新二元结构下，深圳发展面临着困境。在政府部门看来，既然土地已经全盘国有，那么实际上仍被村民控制的土地，就是“应征未征，或应转未转”的国有土地，政府征地只需对加盖其上的房屋拆迁给予补偿，并不需要对房屋下面的土地再行补偿；但在原村民看来，由于“统转”时未予足额补偿，或遗留了其他未了的问题，那就是“应补未补”的土地，政府征地时既要补房价又要补地价。
政府名义上拥有土地，但实际上却不能使用；实际控制土地的村民，虽然享用着土地使用、收益和转让的权益，但是没办法进行合法的开发和再开发；而对于市场中的开发者和投资者，他们面临着政府“查违”和“拆违”的风险，以及政策上高度的不确定性，也不敢轻易对土地进行开发。房与地在法律上的分离导致深圳土地陷入“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境。土地和空间资源得不到有效利用，未来将限制深圳的进一步发展。
王敏—深圳土地改革的实践
王敏教授分析了处理深圳土地制度历史遗留问题的集中思路，并在研究深圳市土地改革有关实践基础上提出相关政策建议。
王敏教授指出，处理深圳土地制度历史遗留问题有以下几种思路。第一种思路是“拆”或者“堵”。但是拆迁成本非常高，除了经济成本和行政成本，还要考虑所谓“违规建筑”里的现有经济社会活动和市民的反应。更进一步考虑，即使拆除了非法建筑，政府开发利用土地的效率并不一定优于村集体的开发效率。第二种思路是“拖”，但是“拖”会使土地要素的可得性很差，严重阻碍经济、人口、资源在地理上高度集聚，最终结果是阻碍深圳的进一步发展。
第三种思路是间接应对“合法外土地”和“违法建筑”，比如在房屋租赁领域把房屋出租分为两类，对有合法产权证明的使用登记制，对无法提供合法产权证明的使用备案制；在工商登记领域放宽企业住所或经营场所登记条件，只要当地相关部门开具经营证明即可；在消防鉴定和网吧管理方面都采用类似的思路。这些做法有一个共性思路，即从实际出发、区别对待、尽最大可能把那些对他人与公众无害的经济活动纳入合法的空间。
第四种方案则是直接处理深圳历史遗留问题和违法建筑的一个创新举措，叫做“城市更新政策”。城市更新政策从2009年开始，具体做法不是由政府来主导，而是引进市场开发主体，对项目地块上的全部物业重新规划、实施二次开发。其中，凡需要拆迁的，由开发商承诺对原业主赔偿，双方达成协议后，政府再以协议出让国有土地的形式，将项目用地转让给开发商。深圳的疆域有限，新增土地面积不大，所以现在二次开发土地利用很大的一块就是来城市更新，如2011年城市更新提供了全市预售商品房面积380万平米中的150万平方米来自于城市更新项目。
最初城市更新项目要求项目立项要求土地的权属必须是百分之百合法。后来考虑到深圳市的具体情况，该政策要求项目申报的时候合法土地占70%以上即可，而要在动工之前所有的土地都变成百分之百合法。进一步地，深圳又提出了“20-15”准则，形成了扩大城市更新范围的新思路。“20-15”准则里的“20”，就是对跟新项目“合法外”用地实行二八分成，当项目申请方同意把20%的“合法外”用地无偿交给政府后，这部分土地就获得了参与城市更新的资格。然后，从余下可开发土地中，再拿出15%来作为公共设施的配套用地。新政策规定，只要满足了“20-15”准则，政府就不再计较“合法非法”，全部项目用地都进入城市更新，并在更新后全部可以合法颁证。合正汇一城和凤凰社区的改造都是深圳成功实施土地制度改革的例子。
“20-15”城市更新政策暗含了许多有益的政策意义。首先，不再过分关注历史遗留问题，而是通过一种“确权税”把非法的土地转为合法的土地；其次，新的城市物业的建设既是物理上的更新，也是产权关系上的更新；最后，这项政策创新突破了“唯有国有化，才能市场化”的城市化模式，厘清了城市规划中市场和政府的边界。
根据深圳市土地制度改革的经验，王敏教授进一步提出了一些政策建议。首先是放宽准入，扩大城市更新范围。首先，可进一步降低“合法外土地”和“违法”建筑进入城市更新的门槛，并制定弹性“确权税率”，可以是随“合法外”用地比例增加而累进的多级税率。需要拓展城市更新内涵，覆盖更多类别的存量资产，从深圳的实际情况看，特别需要把现存工业用地和厂房的利用、改造、更新，放到突出的地位。
其次，需要积极主动走立体城市之路，利用市场机制配置城市的空中和地下资源。深圳目前状况已不能走水平扩张之路，而在城市建设和更新的实践中，适度增加容积率、建筑密度和其他适度增密的做法受到市场欢迎，所以应探索利用市场机制配置容积率的可能。
最后，应推进原村民和村集体“违法建筑”确权，采取的原则应该是针对实际情况，区别对待，先易后难、逐步推进，争取最多数原村民和原集体经济组织的接受、理解、同情和支持。可以制定一系列标准，比如对于“合法内”的土地和房屋，比如一户一栋、480平米以内私宅应该免费确权，一律颁发商品房产权证，对于集体工商用地，应该将集体资产确权到自然人，然后再将产权入股社区股份公司；对于“合法外”、限额内的土地和房屋，应该实行累进确权；对于“合法外”、限额外的土地和房屋，应“暂不受理”；对于非原村民的物业，应当采取“尊重历史、尊重市场契约”的处理态度。
如果这些政策能实施，五年时间大概能将300平方公里“合法外”土地中的一半纳入到合法当中来，大概有1亿平方米的建筑完成“免费确权”，1亿平方米的建筑完成“累进确权”。这样能把300平方公里“合法外”土地上的违法建筑很大一部分合法化，给未来深圳土地市场化打好基础。
李力行教授最后进一步强调，课题组研究建议基本取向是“应该尽可能把绝大多数的活动纳入合法框架”。他还简单介绍2012年后深圳出台的后续改革措施，例如2012年国土资源部和广东省政府联合批复了《深圳市土地管理制度改革总体方案》，2013年出台《中共深圳市委深圳市人民政府关于推进股份合作试点改革的指导意见》、《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》，2014年4月1日开始执行《〈深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》，采取试点、分类、分步的方式处理违法建筑。
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