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这是七年来中办国办首次下发专门治理农村“贿选”、规范村委会选举程序的文件。较之2002年7月旨在改进村委会换届选举的“中办发14号文件”，此次文件最突出变化是专辟章节界定和查处农村“贿选”。
这份标号为“中办发2009年20号”的文件（下称“20号文”），早在4月24日就已内部印发。时隔一个多月后，迟至5月30日，才由新华社全文公开。
明确认定“贿选”标准
目前，中国农村正在进行新一轮换届选举。据民政部统计，截至2007年底，中国共有61万多个村委会，由农民直选产生的“村官”达241万多人。这241万多“村官”，对中国乡村的稳定和发展影响甚大，其选举牵动各方神经。
自2008年延续至今的新一轮村委会选举，是中国自2006年全面取消农业税后的第一轮换届。由于“村官”不再负有税费征收职责，这就吸引一些农村精英参加选举，选举的竞争性逐步提高。由于在一些地方，村委会掌握巨额集体资产，“贿选”随之显现，甚至因选举而引发刑事案件。
“20号文”的发布，可谓不得已为之。此次文件在第五部分明确了认定贿选的标准：凡是“在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选” 。
“20号文”同时要求，“各地应结合实际，进一步明确贿选的界限，加强监督，加大查处力度”。这意味着，中央已经授权各地党委政府部门，进一步细化判定农村贿选的标准和依据，并“坚决查处贿选”。
主责村委会选举的民政部基层政权司一位不愿透露姓名的官员告诉《财经》记者：“相比中央2002年14号文，这次对贿选算是有了原则性的界定。但由于农村贿选成因复杂，不能指望一个文件就能根治。”
现行《村民委员会组织法》第十五条规定，对“威胁、贿赂、伪造选票”等破坏选举的行为，村民有权举报。而县乡政府和民政部门对贿选展开调查，处理时最多也只是“宣布当选无效”，很难处罚贿选者。
“目前主要靠行政机关干预，民政部门调查，但民政部门权力有限，又没有强制措施，因此，调查处理非常困难。”民政部基层政权和社区建设司副司长王金华此前在接受《财经》记者采访时表示。
政治学者指出，要有效治理贿选，根本还是要在《村民委员会组织法》框架内，实现贿选案件的可诉讼。这不仅有利于把村民自治全面纳入法治轨道，也是乡村治理走向法治时代的必由之路。
细化农村选举程序
除了明确“贿选”标准，这份文件的另一重点是“细化”村委会选举程序。这具体体现在第三部分。“20号文”提出了“四个规范”：分别是规范“村民选举委员会产生程序”、规范“村民委员会候选人产生方式”、规范“候选人竞争行为”、规范“投票行为”。
这部分内容，本来是现行《村民委员会组织法》亟待修订并完善的内容。但由于该法修订草案因故延搁四年，至今尚未提交全国人大常委会审议，使得基层政府在村委会选举中无从遵循，颇有难处。
细读上述“五个规范”，颇有在《村民委员会组织法》修订完善前，先制定中央政策性文件以救急的意味。其中，一些条款具有突破性意义。这对转型期中国政治而言，也可能是务实之举。
举例言之，在“规范投票行为”时，“20号文”明确，要“全面设立秘密写票处，普遍实行秘密写票制度，确保村民在无干扰的情况下自主表达选举意愿” 。
秘密写票，意味着选民自己独立自主填写选票，任何人不能干涉其选票填写。过去，由于很多地方没有实行秘密写票，一些农民由于害怕打击报复，不能按照自己的意愿填写选票；有的干脆就直接由村干部“代劳”，造成诸多问题。
为了确保投票真实性，“20号文”还要求“严格规范委托投票”，“严格控制流动票箱的使用”，并首次规定“投票结束后，应当公开唱票、计票，当场公布选举结果”。这都是汲取了过去一些乡村干部或宗族势力利用“流动票箱”、“委托投票”等干扰选举的教训。
对于广东等省推行的“村支书、村主任一肩挑”，“20号文”则表示了谨慎的支持，所谓“提倡村党组织成员和村民委员会成员交叉任职，但要从实际出发，不搞一刀切”。此前，一些地方为提高决策效率，试点“村支书、村主任一肩挑”，但加剧了“村官”腐败。
有的地方，由于涉及财务问题，新的村委会经合法选举上任后，旧的村委会班子拒绝交接公章、财务等，导致村民自治陷入僵局。对此，“20号文”专辟一章，要求“扎实做好村委会换届后续工作”。
为了实现顺利交接，“20号文”规定，新旧村委会交接“由乡镇政府负责主持”。而在选举的组织领导方面，乡镇党委书记是“直接责任人”，县级党委书记是“第一责任人”。一旦因村委会选举出现较大规模群体性事件，要追究相关领导和人员的责任。
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