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中国煤炭管理体制创新研究报告(草稿)
政策系 邵懿博 s04500110
一. 新的煤炭管理体制构想
(一)建立新的政府规制条件
1．规制的基本条件
建立新的规制要全面考虑该制度安排的得失，特别是要分析该制度安排的一些前提条件。要全面认识规制的基本条件。
设立规制机构的第一个条件是法律基础，只有通过法律授权，独立规制机构才能真正独立于行政部门，才能获得必要的权力和资源，我国目前还没有相关的法律。
第二个条件是建立必要的监督和制衡机制，规制机构独立于政府后，如果没有强大的监督和制衡机制，不仅不能解决“规制俘虏”的问题，不可能成为腐败的温床。在当前的条件下，法院尚缺乏监督的经验和能力。相比之下，政府的政策部门倒具较丰富的专业知识。
第三个条件是特殊的人事制度，该条件目前在我国也很难满足。
2．中国的煤炭行业规制应结合中国国情完善规制重建的条件：
一是在行政框架内建立相对独立的规制机构。在当前我国行政部门框架内，进一步完善规制机构，实现政策、规制相对分离。
二是以法规为基础建立规制体系。立法是基础，在立法滞后的情况下，可以先设立行政性条例，法规要对规制机构的权力、资源、责任、程序、重要原则作同规定，法规有助于增强规制机构的独立性，减少规制随意性。
三是赋予规制机构必要的权力和资源。与职责相一致的权力和资源是规制机构实行独立规制的基本条件。
四是建立公开透明的决策程序。国外经验值得学习，决策部门应该在决策过程中为利益相关者提供发表意见的机会，公开公布决策结果以及详细的理由，并为受屈方提供申诉的渠道，重要的决策还要经过专家咨询，让有关各方充分了解决策带来的后果。
五是建立必要的制衡机制。规制机构适宜设在政策主管部门之下，由政策主管部门对规制机构实现监督制衡。二者之间的职能划分和制衡机制的设计必须科学合理。
六是加快企业的公司化发展，使企业按商业原则经营，真正成为自主经营、自负盈亏的实体。
（二）新的煤炭管理机构中应定位于(人大\国务院的职能部门\国务院的办事机构\国务院的服务机构\中介机构)
管理机构的定位是一件很重要的事情,因为这关系到管理机构的作用效力问题,尤其是在中国这样一个官本位很浓厚的国度,也即”大政府,小社会”的国家中,管理机构制定的政策要起到实效,就要它是一个有实权的机构,就要求它是一个常设性机构.
人大虽然是我国的最高权利机关,但是它是一个立法机构,不能是一个职能的实行机构;而且能源问题事关国民经济的全局,我们应该要实行专业管理\制度化的 管理,这里有一个信息的共享性问题;全国性的人们代表大会一年只有一次,其职能是由人们代表大会常务委员会代替在闭会期间的作用,因此人们代表大会常务委员会的机构不是一个人员充足的机构,同样也不是一个专业化的管理。
国务院的办事机构,虽然有可行性,但是如果从大能源的角度而言,就不是最优的选择.因为石油\电力等都有监事会这样的国务院办事机构,如果再成立新的煤炭管理机构,以后我们的能源管理还是不统一的,不利于国家的能源安全管理.
再结合我们现有的管理机构作用不到位的调研达到的结果,我们建议新的管理机构应该定位于国务院的职能部门.
(三).新组建的管理机构的原则
煤炭产业的改革与规制重建事关铁路产业能否实现其本身的目标，国民经济能否可持续发展，其影响面广、且深远。但在改革过程中，不能以个人的理性来取代产业理性，应该遵循其本身需要的原则。
1. 在符合中国国情的基础上，有利于促进生产力的发展原则
不管采用什么样的管理方式,都要有利于促进生产力的发展, 简单的说就是要遵循生产力与生产关系的辩证关系.新的管理体制就属于生产关系范畴,因此它就要与现阶段中国的生产力的发展水平相一致,既不超越,也不滞后.但是这种遵循不是脱离实际情况的生产力与生产关系的适应,应该是在结合历史文化和国家现状等基础上的生产关系与生产力的适应.生产力是人类改造自然满足自身需求而与自然进行物质能量转化能力,这种能力是客观的,但是生产关系则是复杂的,生产关系有正式规则和非正式规则构成,其中的非正式规则就有一个历史文化(用诺思的话说就是一个意识形态)的因素在里面,因此生产关系适应生产力的过程,是在生产关系内部的正式规则和非正式规则的协调基础上的适应生产力过程.
要结合我们国家的历史文化状况(非正式规则),那么我们的管理体制就必定是有中国特色的管理机构.中国几千年的封建礼教统治,造就了我们民族的正统思维,当然,在某种程度上说,这是一件好事,因为正统思维使我们的民族重视行政隶属上的权威\权力,如果我们的管理机构是名正言顺的国家管理机构,那么我们再以后的政策实施中遇到的阻力将会是非常小的.不好的就是,由于过度强调权威,而忽视了对公权力的遵守,导致一些社会中介组织作用暂时难以发挥,一些独立的国家管理机构制定的政策无人实施.
此外,在打破行政垄断，引入竞争中显然要处理更多的矛盾，而对更多的不确定，必须从实际出发，把改革与稳定发展关联起来。
2. 坚持有政府规制的市场化改革方向原则
煤炭行业结构在我国生产的实际状况下难以由一种力量决定，单纯的市场力量决定，在我国会因为市场的不健全或市场机制的运行约束，导致市场失败甚至产生其它破坏性影响，完全依靠国家力量又可能会因为信息的不完全和监管运营一体化而造成失败。
市场会失灵,这正是我们的政府要进行规制的立论基础.当然不是因为市场失灵就否定市场化的改革方向,而是在政府的正确规制下来弥补市场的缺陷,因为不要忘记政府也是会失灵的,我们要得是在正确的协调政府和市场的关系,更好的发挥市场的积极作用. 将来的煤炭管理体制将是有政府规制的市场运作体系.
3、和谐稳定原则
我国煤炭管理体制创新，实际上是管理主体的重新定位，利益关系的重新调整，行为目标的重新统一。这是一项牵扯面广，影响广泛，的系统工程。如果搞的不好，极易使本来不协调的煤炭管理更不协调，甚至激化矛盾、影响社会稳定。所以，把和谐稳定作为我国煤炭管理体制创新的原则是十分必要的。
4、可调控原则
煤炭是我国基础性能源，战略性物资，关系到能源安全和国民经济的可持续发展，市场化煤炭管理体制的建立不会改变煤炭的这一性质及其在国民经济中的地位。我们在煤炭管理体制创新时，必须考虑到中国的这一基本情况，努力建成具有中国特色的煤炭管理新体制。要考虑到创新制度安排与社会主义基本经济制度相适应，与国家一定时期内的经济发展目标相一致，与国家产业政策相吻合。
5. 政府规制(模式)要是反映煤炭行业特征的循序渐进的动态优化过程原则
煤炭管理体制的改革应该是一个循序渐进的\分阶段走的过程，基本采取的是对于过去的不适应规制的一种破坏，更为重要的是新的规制的重建,这一过程将是不断的符合国情的动态优化过程。因为新的规则的起作用,不但是一个理性设计的过程,更有一个”扩展”\”发育”的过程.
固然，在煤炭产业中引入市场化有利于提高效率，但如果缺乏相应保护机制，有可能带来产业的破坏，特别是混淆其不同的技术特征和经济特征，一旦他打破原有的规制，缺乏新的规制重建，容易带来对国民经济其它方面的影响,毕竟我们是要在一个”以煤为主”的能源结构上来实现我们的民族复兴。
6.建立强有力的领导体系和强有力的政府支持原则
中国煤炭管理体制的改革面广，情况复杂，影响深远，长期存在对政府的依存关系严重，因此，必须在借鉴国外的先进经验的基础上，加强各阶段、各层面的领导，无论是改革的全局规划，还是各阶段的改革实施，均必须建立强有力的领导，重视政府的主导性作用，过渡时期，无论是促进竞争，提高竞争力，还是追求社会的增长，都需有一个强有力的政府支持体系。
当然这也是我们原来的煤炭管理经验和现在的煤炭管理状况给予我们的特的教训,遵循历史和现状,我们才能做的更好。
7. 发挥社会中介的重要作用原则
中国煤炭管理体制改革的主导力量是具有高度集权的中央政府，政府在当前仍然是集所有者、经营者、监管者于一身，在改革中由于无法完全克服部门利益取向以及自身的知识和信息限制，难以按照煤炭产业的内在需要实现较合理的改革建立理性规制。因此，有效地发挥社会中介的作用，提高改革的透明度，增强政策的传导实施途径,在社会上建立辅助监管体系，将有效地促进规制重建的客观性。
此外,从系统的观点来看,我们不只是在政府里建立一个新的部门就完事,新的管理机构应该是一个系统的管理机构,我们要发挥政府部门\社会中介组织\企业的自律组织\企业内部的管理等来建立一个立体的系统的多层次的管理体制。
(四).新的管理机构要到达的目标
- 总目标
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观,构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业管理体系，实现煤炭工业持续稳定健康发展，加快建设资源节约型社会，为全面建设小康社会提供可靠的能源保障。
- 分目标
（1）管理机构的统一
建立统一的煤炭的管理体制，这样有利于国家的宏观管理。现在为什么要建立新的管理机构，其中很重要的原因就是没有一个统一的政府主管部门，导致现在煤炭的问题全面激发。
统一的管理机构有利于建立权威性的政府机构，减少“政出多门”的现象，降低政策的实施成本；此外，制定政策的部门的减少，可以减少原有的分散的部门的协调成本。
（2）协调与其它各部门的利益
协调煤炭与其它各部门的利益，协调煤炭生产的和需求的供需矛盾。协调煤炭生产的和运输的矛盾。
从权力的集中来看，把现在分散的职能从分散的政府职能部门集中起来，就有一个利益的协调，因为涉及到一个既得利益的剥离问题，没有人会愿意把既得的利益放弃。即使，政府有意建立新的管理体制，这种体制的建立也是一个渐进的过程，在这个过程中，利益的协调是不可能避免的。
从产业链上说，煤炭是一个上游产业，他有庞大的下有产业链，包括电力、铁路、化工、建材等，这些部门的利益冲突都要求有一个权威的部门来进行利益的协调，协调说到底就是双方的或者多方的力量博弈，没有势力就只能是博弈的输方。
（3）保障国民经济对煤炭的需求
保障国民经济对煤炭的需求，保障国民经济的持续健康发展。能源与国民经济是一种辩证的关系，能源是国民经济的动力来源，没有能源，国民经济就无法运转，从这个角度讲能源经济制约这国民经济的发展；而国民经济的进一步发展又会加大对能源的需求，既国民经济的发展为能源经济的发展提供更加广阔的市场。我国是一个“富煤贫油少气”的国度，煤炭在我国能源体系中占很大的比重，一般都在65％以上，这就决定着我们的国民经济对煤炭的依存度是多么的强。
新成立的管理部门就是要更好的协调国民经济对煤炭的需求，为国民经济的持续健康稳定的发展提供制度保障。
（4）提高煤炭企业的效益
效益是对煤炭微观层面的企业要求，效益是要有合理的微观治理结构来保障，当然，宏观层面的状况好坏也会制约着企业的微观的表现。进行管理体制的创新就是要解决煤炭的宏观层面的问题和障碍；微观方面就要求进行产权的改革和建立现代企业制度，先要优化企业的内部机制，这是关键的，这符合哲学上的内因和外因的辩证关系。提高企业的市场化水平，使之成为真正的微观主体，这才符合我们的管理体制创新的要求。煤炭企业能够真正的实行市场化运作后，企业能够实现社会平均的利润水平；从而提高煤炭企业员工的生活水平；增加煤矿的安全投入，减少安全事故的发生。
（5）实行专业型管理
实行专家治理，是使制定的政策法规能够真正体现出公平，科学真实的反映出煤炭行业发展的实际情况。既体现部门利益，又体现公共利益，做到部门利益与公共利益的完美均衡。
使安全生产有保障，杜绝煤炭行业安全事故频发的现象，关爱煤炭工人的生命，体现 “以人为本”的科学发展观。
（6）市场化运作
要克服我们的原来的计划管理的模式，积极转变政府的职能，经济管理手段的从指令性的调控走向指导性调控、从单一走向多元化、从直接的调控走向间接的市场调控。
加强煤炭行业的基础建设和市场化的配套措施的改革，实行市场化的管理，为我们的煤炭产业的健康发展创造一个良好的宏观环境，为我们的企业创造一个良好的市场环境。
(五).新的管理部门的主要职能定位
1．政策法规的制定
今后，政府和企业之间的关系主要靠法规、产业政策来调整。要加快煤炭工业发展相关的政策法规制定，抓紧修订《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国矿产资源法》，完善配套法规，真正做到依法办矿、依法治矿，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的煤炭法规体系，使煤炭工业的发展走上法制化的轨道。要完善煤炭产业政策，制定严格的准入标准，提高办矿的门槛；健全煤炭资源、环境、安全、生产等方面的技术政策，规范行业标准，做到国家对行业的管理是宏观的指导，是有法可依的，是有章可循的。使管理能够制度化、法律化、规范化。
2． 资源管理
（1）强化规划管理
煤炭是我国的主体能源，制定好煤炭工业发展规划至关重要。煤炭资源是重要的战略资源，要改进管理方式，实现由粗放开发型管理向科学合理开发、保护节约型管理的转变。依法科学合理划定煤炭资源国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区，严格按国家规划有序开发。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的划定，由国土资源部研究提出，会同发展改革委共同审定并公布。建立煤炭资源战略储备制度，对特殊和稀缺煤种实行保护性开发。
（2）完善煤炭资源管理与生产开发的管理制度
资源是煤炭工业发展的物质基础，科学的资源管理是煤炭工业健康发展的重要保障。从1981年到2000年的20年间，全国生产了208亿吨煤，但却浪费了280亿吨煤炭资源。必须尽快落实《若干意见》中关于国家统一管理煤炭资源一级探矿权市场、理顺规划与资源管理的关系的要求，尽快把煤炭资源的勘探和开发纳入到“统一规划、合理布局、有序开发、综合利用”的轨道上来。
各级发展改革（煤炭行业）主管部门要综合运用煤炭发展规划、产业政策、法律法规等手段，加强对煤矿开发建设和煤炭生产的监督管理。各级国土资源主管部门要按照《中华人民共和国矿产资源法》和国务院行政法规，规范煤炭资源勘查、开采登记管理工作，纠正、制止一切越权审批和以招商引资为由越权配置煤炭资源的行为。煤炭开发规划和资源管理工作要相互衔接，紧密配合。
3． 准入审批（包括资源的采矿权准入制度、市场的准入制度）
严格矿业权审批，对国家规划矿区内的煤炭资源，凡未经国家批准开发规划和矿业权设置方案的，一律不得办理矿业权的设置。保障矿区井田的科学划分和合理开发，形成有利于保护和节约资源的煤炭开发秩序。加快修订煤矿设计规范，严格开采顺序、开采方法和开发强度管理，禁止越层越界和私挖乱采。
修订煤炭生产矿井资源回采率标准和管理办法，凡设计回采率达不到国家规定标准的煤炭开发建设项目，一律不予核准，不予颁发采矿许可证。
4． 信息披露
我们建立新的管理机构，明白的说就是要消除现在煤炭管理上存在的信息不对称问题，信息的不对称是导致市场失灵的一个重要原因。
信息披露的好处：首先，将有效地改进过去政府与企业之间的信息不对称状况。在过去的计划经济体制下，政府是所有企业的指挥者，政府掌握着所有的信息，而企业也没有对信息的需求。而在向市场经济的转变中，企业对信息的掌握，将成为决定企业经营成败的重要因素。政府政策指导信息的披露，将有利于企业在经营活动中做到心中有数。其次，政策指导信息的披露，将可能有效地改变盲目投资、重复建设的局面。市场信息披露不够充分，政策信息更无从了解，于是企业作为经济主体而具有的趋利避害的本能被抑制，市场调节的功能也告失效。充分地披露信息，释放企业作为经济主体的本能，将恢复市场的自发调节作用。第三，政策信息的公开披露，还将有效地减少权力寻租活动，防止权力腐败。在政府和企业处于绝对的信息不对称局面，政策信息被装在某些官员“口袋”中的时候，企业出于逐利欲望而花钱购买信息，以利在竞争中占先，就是最本能而经常的行为。
5． 行业标准的制定
行业标准的规范化是很重要的，这里涉及到新的管理机构成立后的管理效力问题。原有的管理为什么没有起到应有的效应，煤炭的非标准化就是一个很重要的原因。
标准化后，煤炭的管理效应会得到大大的提升，降低“交易成本”和“管理成本”这包括资源的规划、煤炭政策的制定依据以及煤炭的事后监督。没有标准化，那么就会存在某些人的“寻租”、“设租”等人为操作问题，有了标准，就可以大大减少这种情况发生的概率。
6． 政策研究
现在的煤炭研究分为两大块：(1)煤炭科研总院，主要开展科学与技术研究；(2)中国矿大管理学院，侧重管理科学研究。这两个研究基地基本是关于煤炭行业的微观研究层面的，就是没有煤炭的专门的开展煤炭经济理论、制度与政策研究的机构。由于没有专门的研究宏观层面的问题，才导致现在我们的煤炭行业存在这么严重的问题没有得到解决，因为没有专门的人进行研究。
我国煤炭工业成为国民经济的瓶颈，已成为不争的事实，需要解决的问题较多。然而，相对于其它行业，煤炭经济研究薄弱，没有专门的院所，原有的煤炭经济学院和管理干部学院均撤消，研究人员被分流。成立新的煤炭经济研究院显得非常紧迫。今年6月1日国务院第92次常务办公会议原则通过《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》(国发［2005］18号文件)，明确提出大型煤企要与教育部门合作，恢复和重建一些院校，抓紧培养专业人才。
(六). 这个新的煤炭管理模式如何构建
1．主体管理模式
1998年政府机构改革以来，国家煤炭行业管理职能分解到几个部门，地方煤炭行业管理机构五花八门，从上到下人员精简很多，造成行业管理体制不顺，管理力量削弱等。但是，客观上也为煤炭管理机构的重建提供了一个模式的有益参考。概括起来有几种：一种是行政主导型，如辽宁就成立了正厅级的煤炭局，负责一切与煤炭资源管理和安全生产等相关的事宜，有的人认为是倒退，可是我们也不排除这种过渡性的必要性。在煤炭工作会议期间的座谈会，曾培炎副总理也听取了辽宁的经验，最后讲了一句话“要好好总结经验”，代表了对这种模式的看法。鄂尔多斯共有2000多人的煤炭管理队伍，管理整个煤炭行业，甚至包括煤炭税费的征收。由于小煤窑比较多，鄂尔多斯实行了煤票管理。产多少煤要有多少煤炭管理部门发放的煤票，超过的部分则要没收。通过煤票的发放来减少煤炭供给，从而提高了煤炭的价格。这虽然与市场经济不相符，也不失为好办法。二是市场和政府结合型，有煤炭局，但没有直线管理，如山西、河南就是这种模式。三是市场主导型，纯市场经济模式，就是没有煤炭局，像南方一些地方就没有煤炭局的管理，如市场经济搞的好的广东等地方没有直接的管理部门。四是以大型企业为龙头的模式，如黑龙江、宁夏等为例，企业化管理，大型垄断企业集中协调的模式。
我们要借鉴以上的经验，寻找出符合我国国情的好的管理模式。这种模式，不可能是完全的市场化的模式，也不可能是完全的行政主导模式，简单的说就是要寻找适应国情的介于“完全的市场化的模”与“完全的行政主导模式”这个选择空间的适用模式。管理体制的模式也是一个动态的最优过程，应该自己国情的就是最好的。在现阶段的管理模式走向我们设计的由政府规制的市场化的系统管理模式，会存在很多的过度模式，因为从一种模式到另一种模式，是有一个渐进的过程。我们还要进行进一步的研究。
2．管理体系的模式
以上是讲政府职能部门的设置问题，国家要构建的煤炭管理模式不应该是一个单独的政府职能部门的建立，而且要是一个系统的立体管理体系：统一的管理部门—-行业协会---企业的内部管理机构三层次的管理模式。
煤炭行业管理的系统图
主管机构 煤炭企业 行业协会 煤炭市场 行业监督机构
3.煤炭的管理机构的地域设置模式
煤炭的分布在地区间是不平衡的，有些地方没有煤炭资源，有些地方没有煤炭资源，因此我们建议没有按行政区划建制的必要。当然，完全按照煤炭的资源分布来建制的话，也有不当的地方，因为我们的市场经济还不完善，况且还存在市场失灵的情况，在没有煤炭资源的地方也应该进行需求管理，来协调煤炭的产出的与煤炭的需求地间的协调问题。
在目前的情况下，建议按照煤炭资源的分布情况和煤炭资源的需求状况来跨行政区域建制。至于以后煤炭完全实行市场化了，我们的管理体制也就要进行相应的调整，这也是我们进行分阶段走的思想体现。
4.新的管理机构的建构的路径选择模式 (即采取什么方式来建立新的管理机构?)
从大能源的思路出发，按照专业化的原则，我们建议在现在发改委能源局的基础上进行升级，把现有的电监会并入新成立的机构，在新的机构中分设副部级的煤炭局、电力局、石化局。
在机构进行合并时，有必要有总理出面协调部门间的既得利益问题。
这样的设置，一是有利于减少机构合并过程的阻力，符合各方面利益的的“帕累托最优”改革；二是符合我国的能源现状，煤炭是我国的主要能源，有必要提升煤炭管理机构的地位；三是符合专业化管理的原则，有利于各部门对所属的行业进行专业的管理；四是不增加政府的人员编制，符合精简的原则。
（七）新成立的煤炭管理机构与原来的煤炭工业部区别
最大的区别是，新的管理机构是在市场化的基础上进行的改革，它强调企业的微观主体地位。我们的新的管理强调一个行业管理、市场管理，我们的政策不直接干涉企业的微观主体的行为。
二是从主体来看，我们强调一个系统的立体管理模式，政府管理的主体则不局限于政府，还包括其他国家机构（如立法机关），增加了政策的传导途径和政策的执行监督。
三是从方法上来看，政府管制主要是运用行政手段直接干预微观经济活动，而政府规制则主要运用法律手段来干预微观经济活动。
四是从信息流程看，存在一个反馈机制，不像原来的政策只单项流动，没有反馈过程。现在的管理体系强调一个信息的双向流动。
五是从行为性质来看，原有的管理是一种强制性的管理，其对象是基于国家或政府的权威而被动地服从和接受。而政府规制则强调微观经济主体对法律法规的自觉遵守和利用，表现出其行为的主动性。
六是从内容来看，政府管制主要侧重于对企业行为的一种限制。而政府规制则包含限制和激励两方面的含义。
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