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宋丁 中国(深圳)综合开发研究院旅游与地产研究中心主任
昨天，网上一则消息引起广泛关注。港区全国人大代表郑耀棠在与传媒座谈时，建议在粤港澳大湾区内发展20至30平方公里、可容纳50万至60万人居住的港式新市镇，解决香港居住问题的燃眉之急。他希望中央能拍板在大湾区某地划地租借给香港，并研究让香港拥有该土地的管辖权或高度行政管理权，令其成为香港的第十九区。
郑耀棠的这个想法很大胆，如若实现，显然对于土地紧促的香港是超级利好。其实，这就是所谓“飞地”模式，一个国家、一个城市，如果在本土难以获得应有的发展机会，可以通过跨越空间的方法，在其他地区寻求发展空间，并将其在法律层面固化为这个国家或城市在一定时间内的独立管辖片区。飞地有两个基本特征，一是通常与使用国或使用城市在空间上有一定距离，二是土地不涉及所有权，只涉及使用权。
全世界的飞地模式比比皆是。剔除掉殖民主义色彩，当年欧洲老牌资本主义国家在全球营建了大量的发展飞地，连香港本身也是当年英国设在亚洲、租期99年的重要飞地。其实，美国在全球布局了大量的军事基地，这实际上也是飞地模式，以此满足美国在军事上控制和称霸全球的需要。
当然，更多的还是经济型飞地。在大湾区，早在郑耀棠想法之前已经有飞地模式存在了。例如，2011年在广东省政府推动下，深圳和汕尾共建深汕特别合作区，在多年缺乏有效发展后，今年广东省政府决定把深汕合作区管辖权完全交给深圳，至此，深汕合作区由双城共管转化为深圳独家管理，变成了深圳的“飞地”，到目前为止，深圳已经完成了深汕区所有的管辖体制变更，按照深圳的说法，这里已经成为深圳的第11区。
这种具有政府直接运管性质的、离开本土在其他地区独立管辖的飞地模式，在大湾区范围内，更早可以追溯到澳门的一次行动。澳门作为大湾区重要的国际化城市，面积只有区区32.8平方公里，面对日益发展的大湾区，让其承担国际化城市的重任极其艰巨和困难。为了破解土地匮乏的难题，2009年，经中央批准，澳门在邻近的珠海横琴岛上建设澳门大学新校区，面积1.0926平方公里，是老校区的20倍，由澳门全权管理，这里显然成为在澳门本土之外的、由澳门全权管辖的文教飞地。
在大湾区成为国家战略、其规划在年底前预期推出的重要时刻，我们看到了大湾区三个重点城市在过去若干年中相继推出或酝酿推出飞地模式，这必然引起我们的高度关注。港、澳、深，三个城市，三个关税区，三种货币，三个管理体制，但都是大湾区的核心城市，同时，又都是大湾区面积最小的城市，深圳1997平方公里，香港1104.43平方公里，澳门32.8平方公里，三个城市加起来才3134.23平方公里，仅仅是广州的42.1%，上海的49.4%，北京的19.1%！
想想看，香港是国际三大金融中心城市之一，是全球市场化程度最高的自由贸易港，深圳是中国改革开放四十年来市场经济体制最成熟的城市，更是中国科技创新的中心城市，澳门则是中国通向欧洲的重要平台和国际顶级娱乐旅游城市。三城2017年GDP以人民币计：深圳22438.39亿，香港21529.55亿，澳门3102亿，三城总计47069.94亿，是整个大湾区GDP10.22万亿的46.1%，接近半壁江山，然而，三城的土地面积仅仅是大湾区56500平方公里总面积的5.55%！
如此巨量的产出和如此狭小的空间，让港澳深不堪重负，情何以堪！这就是三城近年来以及当下一直在谋划飞地模式的根本原因。三座能量极大的国际化城市，三座具有极大影响力的城市，在大湾区的宏伟蓝图下，已经无法停留在各自狭小的空间内蠕动式发展，不希望看到由于过小的空间约束和巨大的经济成长动能导致的产业发展受阻和房价一路飙升，希望通过大湾区内部协调机制，依法有效落实飞地空间，在大湾区的广阔腹地为三城寻求到适合各自发展的新空间。
从资源合理配置的视角看，这种飞地模式显然具有前瞻性和巨大发展潜力。它能够在不改变敏感的城际土地行政权属前提下，最大限度地实现政府间的巨量土地使用空间整体转让，达到土地资源和能量运营的最佳整合。从某种意义上说，粤港澳大湾区的整体发展，唯有突破11个城市间的行政藩篱，让土地这个最大的经济要素能够通过飞地模式有效对接经济文化高端产能，从而形成高效率、高效能、高效益，这对于大湾区的长远、健康、合理发展都是非常重要的。
飞地模式必然会加快推进大湾区各个城市间的融合，因为尽管飞地本身属于港深澳单独管理，但是，这些先锋城市必然把各自城市先进的发展理念、产业、投资、人才、管理带过去，飞地实现快速发展过程中，必然对周边地区产生积极影响，事实上带动周边地区的发展。飞地经过若干年的运转后，事实上将和周边地区互动交融，城际的行政管制边界概念将得到实质性的弱化，城市群、城市带的整体发展态势将更加凸显。
我认为中央应积极支持香港、深圳、澳门在大湾区框架内实施飞地模式，建立更多的经济文化发展飞地，这不仅对港深澳有利，对土地所在城市有利，同时对大湾区的整合式高效发展也十分有利。
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