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2004年以来，我国农业和农村经济发生了比过去任何时候都更积极的变化，农产品供给能力不断增强，农民收入快速增长，城乡统筹步伐加快，农业农村经济发展处在历史最好时期之一。从目前看，此次国际金融危机虽未从根本上改变我国农业农村经济基本走势，却也暴露出我国农业农村经济发展中存在的一些突出问题，对此需要采取应变之策。当前和今后一个时期，要结合我国农业和农村经济的新形势和新特点，增强政策调控的灵活性，促进农业和农村经济稳定发展。
一、当前我国农业和农村经济保持了良好的发展态势，金融危机没有改变我国农业农村发展的基本走势
当前农业农村经济总体保持了稳定发展的态势，形势好于预期，实现全年“稳粮、增收、强基础、重民生”的目标具备了较好的基础，金融危机没有改变我国农业农村发展的基本走势。
（一）农业生产稳定发展，但农产品供求紧平衡仍是长期态势
当前农产品供给充足，价格总体稳定，全年粮食和农业生产有望保持稳定发展态势。随着经济增长和人均收入提高，今后一个时期我国农产品仍将处于紧平衡状态，阶段性、区域性、结构性的短缺与过剩一直会交织存在，对农产品进口的依赖可能相应增长。
1.农产品供给充足。夏粮总产达到2467亿斤，实现连续6年增产，早稻总产预计在660亿斤以上，增产已成定局。秋收作物长势总体正常，预计面积将比上年增加1300万亩以上，全年粮食保持稳定发展态势，总产有望超过1万亿斤。油菜生产继续保持增长势头，油菜籽产量1290万吨，比2008年增加90万吨左右。从最近我司在江西弋阳、玉山和余江县调研情况看，粮食播种面积和产量均有增长，早稻实现丰收，晚稻丰收在望，油料和畜产品产量均同比大幅度增长。
2.农产品价格总体稳定但存在下行的压力。据我部监测，近期小麦和玉米价格有所上涨，稻谷价格略有下跌，猪肉价格止跌回升，水产品价格平稳运行，农产品价格总体保持稳定。由于金融危机导致农产品需求下滑，世界农产品价格目前总体保持下降趋势，目前国内小麦、玉米、大豆的价格分别是国际价格的155.7%、181.4%和136.1%。此外，国家通过临时收储措施分批收购了约7000万吨粮食，粮食出库销售也将给价格带来下行压力。江西省余江县上年早稻市场价格为0.98元／斤，2009年农户卖给粮贩的价格为0.87元／斤。
3.阶段性、区域性和结构性的短缺和过剩交替出现。近期东北玉米、大米南下车皮紧张趋势开始显现，蔬菜、水果等鲜活农产品大量上市，未来部分地区、部分农产品品种还可能出现价格下跌和销售困难。在大生产、大流通条件下，农产品供给的结构性、区域性矛盾可能交替出现。2009年以来受国际金融危机影响，棉花、糖料等生产出现严重下滑，大豆进口大幅增长，1-8月累计进口2961万吨，同比增加20.6%，对国内生产造成了很大冲击。
（二）2009年上半年农民收入增长情况好于预期，但持续快速增长的趋势可能出现变化
2009年上半年，农民增收出现困难，但人均现金收入仍达到2733元，实际增长8.1%，高于年初预期。上半年，江西省农民人均现金收入2232元，同比增长8.8%，增幅同比下降9个百分点。下半年农民增收相对乐观，也可能改变年初认为比较困难的判断。但由于农民增收主要受市场因素影响，今后两三年内保持农民收入快速增长的势头有相当难度。
1.家庭经营收入增长的空间较为有限。国家统计局调查显示，上半年全国农产品生产价格同比下降6.2%，种植业、林业、畜牧业和渔业产品价格分别下降1.9%、12.5%、12.7%、2.3%。上半年农民出售农产品收入人均1124元，同比增长4.1%，增速回落18个百分点。从全年看，尽管近期农产品价格同比上升，但大多是在经历低迷后的恢复性上涨，饲料等生产资料价格上涨也部分抵消了农产品价格上涨带来的收益。因此，家庭经营收入持续增长的不确定因素较多，实现全年6%的增收目标难度较大。
2.工资性收入持续快速增长缺乏有力支撑。金融危机对今年上半年农民工资性收入增长产生了显著影响。上半年农村外出就业劳动力平均月收入为1270元，同比增加30元，增长2.4%，增速回落14个百分点。近一段时间以来，企业订单增加，用工紧张，部分企业提高了基本工资，延长了加班时间，拉动了农民工工资的增长。但农民工工资及福利待遇的增长速度远低于经济发展和企业盈利的增长速度，农民工工资的持续快速增长还缺乏有力的制度支撑。
3.转移性收入增长发挥了重要作用。2008年下半年至今，是我国出台农产品市场调控政策最多、对农业生产扶持力度最大的一个时期。国家大幅度增加粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补、农业政策性保险保费补贴等各项补贴，对增加农民转移性收入发挥了重要作用。2009年上半年，全国农村居民人均转移性现金收入189元，同比增加45元，增长31.3%，对农村居民收入增长贡献率为22%，拉动收入增长1.8个百分点。
（三）农民工外出就业形势逐步好转，大规模转移就业仍然是农村劳动力转移的基本格局
金融危机爆发以来，劳动力转移速度虽一度减缓，但大规模转移的基本态势未变。目前农民工外出就业基本恢复到2008年底的水平，就业形势有所好转，但就业压力还将持续更长一段时间，农村劳动力整体就业形势仍不乐观。
1.局部地区出现招工难。据国家统计局调查显示，第2季度末全国农村外出务工劳动力1.51亿人，比第1季度末增加378万人，增长2.6%。特别是5月份以来，随着沿海企业订单出现显著增长，企业开工率回升，珠三角、长三角又出现了招工难现象。珠三角最近的劳动力市场调查显示，求人倍率达到1.1-1.5。浙江省人力资源市场7月份的供求报告显示，企业用工缺口近25万人。弋阳县反映，江浙等省企业过来招工竟然招不到人，本地企业也面临招工难局面。尽管如此，但农民工整体就业数量目前只是恢复到2008年8月份95%的水平。企业岗位仍处净减状态，整体就业形势不容乐观。
2.就业不稳定性增强。从海关数据看，2009年前8个月，服装、鞋类、玩具、电器及电子产品出口分别同比下降10.4%、5.8%、12.2%和20.7%。尽管环比降幅有所收窄，但很多企业对外需是否稳定复苏还持有疑虑。一些企业表示，目前招工难主要是因为国际订单长期停滞、企业库存消耗和季节性需求旺季等周期性因素导致的，特别是企业订单多为短单、小单，预期不明朗让很多企业信心不足。
3.劳动力供求结构性矛盾凸显。有关数据表明，劳动力在普工和技工两个层面上都存在阶段性、结构性供给不足的问题。近期广东、浙江等地的“民工荒”缺口较大的是普工，这主要是由近3个月来外贸订单增加、生产能力扩张导致的。另一些数据表明，技工供给不足是一个中长期现象。广东省人力资源市场2009年1～6月份的供求数据显示，技工的求人倍率维持在1.34～1.4，2009年以来技工缺口达75.4万人次。
4.就业趋向有所变化。一是输入地由原来以珠三角为主转变为珠三角、长三角、环渤海以及西部地区。二是中西部地区就业机会有所增加。上半年中西部地区经济增长显著加速，就业机会相应增加。在输出地政府积极引导下，农民工由外出转移就业向本地就业创业转变。三是很多新生代农民工既不愿意务农，又在外出务工上好高骛远，处于高不成、低不就的两难境地。
（四）统筹城乡发展取得积极进展，关键领域改革依然任重道远
近几年我国统筹城乡发展步伐加快，建立了农村义务教育经费保障机制，逐步扩大了新型农村合作医疗制度的试点范围，在全国普遍建立了农村最低生活保障制度，新型农村社会养老保险试点也开始推进，农村各项社会事业快速发展。部分地区也积极开展统筹城乡发展试点，有效地促进了农村发展。但农村公共品和公共服务供给还有很大提升空间，改革中的矛盾和问题仍然较多。
1.农业基础设施投入严重不足。金融危机发生以来，中央陆续安排4批扩大内需投资3800亿元，其中直接用于农业生产发展的投资201.5091亿元，仅占5.3%，农业基础设施总体状况较为薄弱的局面还没有得到根本改善。
2.农业社会化服务处在起步阶段。我国农业社会化服务水平不高，产业层次低，服务行业覆盖面窄，整体上处于起步阶段，对农业生产的支撑和服务效应没有充分发挥。2007年，县级和县级以下农技推广机构中仍有15.6%和30.2%属于差额拨款和自收自支单位；全国乡镇农技推广机构中，95%没有试验示范基地，70%没有计算机，农技推广机构“无钱干事”的情况相当突出。江西玉山县乡镇农技人员包括工资和工作经费在内每人每年仅2800元，根本无暇也无力提供技术服务。
3.农村土地制度需要不断创新。一方面，土地承包经营权加快流转。土地承包经营权入股、抵押在部分地区开展了试点。随着新型农村社会养老保险逐步推开，土地的社会保障功能将在一定程度上得到剥离，财产功能将进一步凸显。另一方面，稳定土地承包关系面临新的挑战。一些地方在试行农村养老保险时采取了“土地换社保”的做法，而不是着眼于提供均等化、平等化的社会保障；一些地方鼓励工商企业进入农业领域，引发了粮食生产滑坡、耕地非农化的隐忧；一些地方随意调整农民承包地、侵害农民自主经营权的现象有所抬头。这些问题反映出，城乡一体化、农业现代化对健全严格规范的农村土地管理制度提出了更高的要求，需要进一步深化改革。
4.国民收入分配格局有待深刻调整。当前，家电下乡、汽车下乡等扩大内需政策的效应已经得到比较充分的释放，投资增幅上半年已达33.5%，居民消费增幅（不扣除物价）已达16.6%，是改革开放以来增长最快的一个时期。但扩大内需需要巨大的财力支撑，居民消费需要居民收入支撑，这就要求国民收入分配格局及时做出大调整，只有农民收入实现持续快速增长，农村内需的空间才能相应得到扩张。
二、在应对金融危机的过程中，我国农业和农村经济发展的阶段性、区域性、结构性和不确定性特征日益突出
近年来，我国农业和农村经济发展的环境条件发生了很大的变化，这在金融危机中表现得更为明显。一方面，农业农村经济更加与国民经济高度相关。产前、产后环节对农业生产的影响逐渐加深，能源等其他产业与农业的融合不断深化，工业经济、城镇经济与农村经济日益交融，区域间的分工协作越来越细密。另一方面，我国农业与世界农业的联系日益紧密。国际农产品的生产、价格和贸易对国内农业的影响越来越大，大豆等个别农产品严重依赖国际市场；沿海地区农业和劳动密集型优势农产品产销日益与国际接轨，农业产业布局和农村发展战略中国际因素的重要性日渐上升。在应对国际金融危机的过程中，农业农村经济发展新特征日益显现，主要体现在4个方面。
（一）农业农村经济发展的阶段特征更加突出，可把握金融危机的契机加速其向新的阶段演化
20世纪90年代末，我国农业和农村经济发展进入新阶段，农产品供给从长期短缺变成供求平衡、丰年有余，农业农村发展环境由主要受资源约束变为资源和市场双重约束。此后，农业农村经济出现了一些重要的阶段性特征。在国际金融危机的冲击面前，这些基本特征更加突出。
1.当前农业农村经济发展具有明显的阶段特征。从农产品供求格局看，耕地等资源快速减少，需求刚性增长，粮食等主要农产品供求仍将长期处于“紧平衡”状态。从农业和农村发展环境看，“受市场约束越来越大”的判断已经成为现实，受“两种资源、两个市场”影响的局面日益深化。从农业发展规律看，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期。从城乡、工农关系看，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。
2.国际金融危机目前没有改变我国农业农村经济发展的阶段性特征。2008年下丰年以来，国际金融危机从产品出口、价格变化、农民就业与增收等方面对农业农村经济产生了直接影响，但这除了印证我国农业农村经济受市场和国际因素影响加剧之外，并未改变上述4个方面阶段特征。近期农业农村经济运行情况显示，国际金融危机对农业本身的影响尽管小于预期，但长期的潜在的影响不可忽视。
3.若应对危机的措施得当可推动农业农村经济发展的阶段变化。为应对国际金融危机，我国采取了以“扩内需、调结构、抓改革、重民生”为基本特征的一系列举措，对农业农村发展产生了深远影响。扩内需有利于提高农业综合生产能力，强化农业基础地位；经济结构调整和增长方式转变有利于提高农业农村经济发展水平和质量；稳民生有利于推进城乡统筹发展。总体看，国家应对国际金融危机的政策调整呈现出对农业农村发展有利的取向。若能把握契机，真正把这些政策措施落实到位，一定程度上可化危为机，加速农业农村发展向更高的阶段演进。
（二）农业产业布局和农村经济发展的区域化特征日趋显现，政策引导对优化区域布局具有重要影响
受市场经济、资源禀赋的影响，特别是西部开发、东北振兴、中部崛起等区域发展政策的引导，农业产业布局和农村经济发展的区域化特征的趋势也十分明显。
1.农业农村发展的区域化特征日益明显。一是农业产业布局的区域性。东部地区重点围绕国际市场和城镇需求来发展效益农业，中部地区定位于粮棉等大宗农产品的主产区，西部地区重点发展生态、特色农业，形成了明显的产业带和块状生产布局。二是劳动力流动的区域性。农村劳动力主要由中、西部向东部流动，跨区就业的劳动力流入广东、浙江、上海的比例超过60%，但金融危机爆发以来就地就近就业的区域性特征也开始出现。三是农民增收的区域性。2003-2007年，上海农民增收的主要动力是工资性收入和转移性收入，二者合计贡献率达88.7%，而家庭经营收入不增反减；贵州农民的增收动力主要是工资性收入和家庭经营收入，两者贡献率分别为47.9%和41%；黑龙江农民的增收动力则主要为家庭经营收入，贡献率高达55.4%。广东珠三角大部分地区的农民收入中，集体经济的股份收入、家庭务工务农的经营性收入以及出租自建住房和承包地的财产性收入各占1／3。四是城乡统筹的区域性。经济发达地区如上海、江浙、成渝等，统筹城乡迈出了实质性步伐。经济较为落后的地区除中央政府统一“买单”的项目外，城乡统筹还基本处于规划阶段。统筹方式存在较为明显的区域差别。
2.资源和经济因素是区域差别产生的基础。资源禀赋是区域性产生的自然基础。耕地和光热水等自然资源的分布决定了基本的农业区划。经济发展是区域性产生的社会基础。比如江浙地区随着城镇经济的发展，很多地方尽管适宜农耕，但发展非农产业更具有比较优势，因此农业地位在逐渐降低。
3.政策引导是发挥区域优势的必要条件。国家政策引导发挥区域比较优势，大大提高了农业生产的集中度。农业部2003年启动实施了《优势农产品区域布局规划（2003-2007年）》，到2007年，水稻、小麦、玉米、大豆集中度分别达到98%、80%、70%和59%，棉花、甘蔗、柑橘、奶牛集中度分别达到99.9%、63%、54%和50%，四大粮食品种9个优势区域对全国粮食增产的贡献率超过85%。
（三）农业农村经济应对冲击的表现存在明显的结构性，“大国效应”是造成这种现象的重要原因
在国际金融危机中，不同产品、产业和区域的表现差异很大，存在明显的结构性特征。这不仅由我国农业产业布局和农村经济发展的差异性所致，“大国效应”也是造成这一现象的重要原因。
1.结构性减轻了国际金融危机的冲击。一是不同产品和产业受到的影响不同。园艺类产品和部分水产品所受冲击最大、影响最为明显，而粮食、生猪等大宗农产品所受冲击较轻。2009年1-7月，蔬菜出口454.9万吨，同比下降2.9%，10年来首次下降。二是不同区域受到的影响不同。沿海地区农业农村经济受到的影响大于内地受到的影响。2009年1-7月，浙江乡镇企业工业企业增加值同比减少1.4%，而内蒙古、河南、湖北、四川等中西部地区的增幅都在10%以上甚至超过20%。三是不同群体受到的影响不同。收入来源以打工收入为主的农户所受影响较大，以家庭经营收入为主的农户所受影响相对较小。据全国农村固定观察点调查，在工业企业就业的农民工月均收入同比降低0.6%，而其他以内需为主的行业如运输、建筑业等都保持了不同程度的增长。
2.大国效应是结构性产生的重要原因。结构性特征的形成，基本原因在于农业和农村经济的区域性所致，不同地区和不同产业的经济结构不同、发展侧重点不同、市场开放度不同、危机应对机制不同，因此受到的冲击也不一样。但我国农业农村经济所受影响之所以能压缩到最小程度，与我国的“大国效应”密切相关。一方面，我国主要农产品生产和消费主要依靠本国，对进口的依赖性不大。我国是农产品生产与消费大国，依靠国内生产保障基本供给是农业政策的长期目标，粮食自给率长期保持在95%以上，除油料之外主要农产品的自给率也保持较高水平，对国际市场的依赖不强。同时我国地域辽阔，在区域间、品种间调控的空间比较大，回旋余地大，可以在比较大的程度上化解国际市场短期波动的影响。另一方面，我国农业农村经济政策具有大国的自主性，不因国际形势变化而亦步亦趋。在价格、补贴等农业国内支持以及农产品贸易调控政策等方面，我国均保持了相当的自主性和独立性。2008年以来，我国几次提高粮食最低收购价，对稻谷、玉米、油菜籽、棉花、大豆等主要农产品实行临时收储，调整粮食出口关税，于预生猪、奶粉的市场价格，这对稳定主要农产品生产和价格发挥了重要作用，大大减轻了金融危机的冲击。但同时也要看到，除粮食外，油料、棉花、橡胶等大宗农产品对国际市场的依赖性越来越强，务必引起高度关注。
（四）国际金融危机凸现出我国农业农村经济运行的不确定性在增加，波动和调整将日益频繁
国际金融危机昭示出在世界经济一体化程度日益提高的今天，不同国家之间的经济政策和经济发展相互影响，国家内部不同产业的发展互为因果，我国农业和农村经济发展面临着更多的不确定性。
1.农业产业发展的不确定性。国民经济其他产业的风险将在很大程度上转移到农业领域。比如，近年来农业发展受到生物能源产业影响，生物能源产业发展又与石化能源价格息息相关。2008年以来的能源价格剧烈波动对世界粮食特别是对玉米、大豆及巴西甘蔗的价格影响很大，也间接对我国农产品生产和价格产生影响。我国粮食、生猪等农产品价格波动的周期越来越短，波动幅度越来越大，增加了生产者应对和政府调控的难度。
2.劳动力流动的不确定性。目前我国有1.4亿农民工在本乡镇以外就业，其中东部地区吸纳了71%，东部地区尤其是外向型产业是吸收农民工的主要领域。在外贸依存度畸高的情况下，世界经济的任何风吹草动几乎都对我国经济发展和劳动力转移就业产生直接冲击。据国家统计局调查，在金融危机中，从东、中、西部地区返乡的农民工比例分别为62.4%、16.1%和21.3%，制造业农民工返乡比例高达46.2%，返乡农民工占全部行业返乡农民工的36.1%。
3.农产品贸易的不确定性。加入WTO后，我国农产品市场全面开放，对进口农产品的控制越来越少；取消了所有农产品的出口补贴，更多使用对贸易无扭曲作用或扭曲作用最小的国内支持政策。但国际上贸易保护主义手段更加隐蔽和多样，各种针对我国的贸易壁垒不断出现，我国农产品贸易受到的不公正待遇日益增多。2004年起，我国农产品贸易逆差成为常态并逐步扩大，2008年达到181亿美元，2009年在农产品进出口增幅大大下降的情况下，1-8月的贸易逆差达92.3亿美元。
4.农民增收的不确定性。现阶段我国农民收入构成中，家庭经营性收入和工资性收入两项合计超过90%，对农民增收具有决定性影响。而农产品供求关系变化和价格高低直接决定家庭经营收入，劳动力转移情况和工资水平左右工资性收入。家庭经营收入和务工收入都是由农业外部因素变化决定的，农民收入面临的不确定性在逐渐增加。
三、深刻认识我国农业农村经济发展中存在的主要问题，不断创新农业农村经济发展思路
金融危机为我国农业农村经济发展增添了变数，其潜在影响更将在未来一个较长时期内逐步显现。同时，金融危机将迫使我国经济增长方式有所转变，也会影响农业农村经济发展趋向。在新形势下，面对日益增多的不确定性，以及日益趋紧的资源和市场约束，农业农村经济面临的挑战并不轻松，需要在发展中着力解决以下主要问题。
（一）以粮食安全为核心保障主要农产品有效供给
保障粮食等主要农产品有效供给，是关系经济发展、社会稳定和国家自立的基础，是治国安邦的头等大事。长期以来，我国坚持立足国内生产实现粮食等主要农产品基本自给，农业综合生产能力不断提高，特别是近年来我国农业连续6年丰收，这在历史上是少有的。粮食等主要农产品生产的稳定发展，为我国有效应对国际粮食危机和金融危机，促进国民经济稳定发展奠定了坚实的基础。
但也要清醒地看到，随着人口增加和工业化、城镇化进程加快，我国粮食消费呈刚性增长；种粮农民追求效益的倾向越来越明显，效益下滑直接影响农民的种粮积极性，同时水土资源、气候等制约因素使粮食持续增产的难度加大；随着生物燃料产业发展，全球粮食生产和价格波动加剧，农产品供求的结构性矛盾越来越突出，利用国际市场调剂余缺的空间越来越小。面对新的形势，在确保粮食等主要农产品有效供给方面要重点关注以下几点。
1.把握好粮食供求的平衡点。在市场经济条件下，不能简单地追求产量目标。在社会普遍预期主要农产品供求将长期维持偏紧格局的情况下，如果过于强调增加特定农产品供给，很可能导致某一阶段特定农产品的供求关系和价格出现异常变化，进而加剧特定农产品供给的短期过剩和价格下跌，导致生产大起大落。从我国农业资源状况和粮食生产潜力出发，要将粮食安全重点放在谷物上，供求目标应该保持紧平衡状态，确定一个合理的自给率，主要通过供求关系来调节价格，并借助政府适度干预保障种粮农民收益，确保粮食有效供给目标的实现。
2.调动种粮农民和粮食主产区两个积极性。这是提高粮食生产能力的关键。调动“两个积极性”，核心是要让种粮农民和主产区政府不吃亏。要进一步巩固、强化和完善粮食生产扶持政策，建立粮食品种最低收购价与生产成本的联动机制，让种粮农民有利可图。继续加大对主产区的投入，项目向粮食主产区倾斜。多渠道筹集建立国家粮食生产发展基金。实施好《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》，集中力量建设一批基础条件好、生产水平高和调出量大的粮食核心产区。建立粮食生产补偿机制，完善农业大县奖补政策，形成农业大县农业增产、农民增收、财政增强的良性互动格局。
3.完善农产品市场调控政策。长期以来，我们更多的时候擅长抓农业生产，在农产品市场宏观调控方面往往缺乏经验，也缺乏有效的政策工具。面对农产品价格波动加剧的新形势，要根据不同区域、不同农产品的特点，研究价格运行规律，把握波动周期，完善农产品市场调控手段。统筹考虑生产者、加工企业及消费者的利益，完善重点农产品价格支持政策。加强优势农产品出口促销，通过非关税壁垒及时调控农产品进口。
4.深化农业结构调整。在相当长的时期内，我国农业政策的基本导向是突出强调农产品数量供给，在促生产上不遗余力。但是，越来越明显的趋势是，连续丰收后，部分农产品又出现了区域性、结构性过剩，农民增产不增收的局面会交织出现。因此，应改变一味追求增产的政策思路，尽可能以市场信息来引导农业结构调整，政府要积极地传递市场信息而不是扭曲市场信息，政策要在稳定产量目标的基础上更多地关注增收目标。在保持农产品供求紧平衡的前提下，各地可根据资源禀赋调整产业结构，发挥比较优势，强化区域经济特点。要搞好特色优势农产品区域布局规划，支持优势产区发展各具特色的农副产品，加强产业政策与财政政策、金融政策的配套衔接，发挥扶持政策对结构调整的引导作用，走精品、优质、高效发展之路。
（二）以政府行为调整为主要手段促进农民稳定增收
随着经济市场化、国际化程度的提高，我国农民收入增长的波动性更加明显，在遭遇金融危机这种巨大外部冲击时表现得尤为突出。上半年农村居民现金收入实际增速同比下降11.7个百分点，增速为近六年来最低。从目前来看，今年农民增收前景很不乐观。一是农业经营性收入可能下降。据中科院农业政策研究中心预测，下半年国内主要农产品价格将呈下降趋势，与上半年相比，大米价格将下跌11.6%，小麦价格将下跌19.2%，玉米价格将下跌7.1%，大豆价格将下跌4.8%。二是农民工资性收入增长缺乏有力支撑。上半年农民工资性收入增量的50%来自本地务工，36%来自外出务工，前者靠农民就地就近就业，后者靠出口企业的季节性用工回升，在民营经济处境困难、外需恢复尚不稳定的情况下，农民工资性收入的增长还缺乏有力支撑。由于农民增收困难，城乡收入差距很可能进一步扩大。2008年城乡居民收入差距突破万元大关；2009年上半年城镇居民人均可支配收入同比实际增长9.8%，比农民现金收入增速高1.7个百分点。
从深层次看，农民增收困难、城乡收入差距持续扩大，既有经济发展规律本身的原因，又有制度建设滞后阻碍农民分享经济增长成果的原因。从经济规律看，由于农业技术进步相对缓慢，农产品需求收入弹性低，农业在国民经济中的比重逐步降低是个普遍规律，农民靠农业本身增收难度较大。从制度建设看，一方面，生产要素市场发育不足，抑制了农民收入与国民经济的同步增长。在土地方面，我国实行城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的土地制度，在快速工业化和城镇化过程中，导致土地市场发育不完善，农民土地财产权利被严重侵犯。在劳动力方面，户籍制度等改革滞后导致城镇化滞后于工业化，就业结构转换滞后于产业结构转换，大量农村劳动力滞留农业领域，不能充分参与经济成长过程。在资本方面，农村金融体系不健全，资本净外流制约农村经济发展。据测算，2000-2005年农村通过信贷流出资金由4048.4亿元增加到11378.5亿元（宋洪远等，2006）。另一方面，农民增收的长效机制尚未建立。国民收入二次分配没有大幅度向“三农”倾斜，农业投入依然缺乏稳定增长机制，农民补贴制度不健全，农产品价格形成机制不完善，农民稳定增收的外部环境还不具备，政府缺乏在复杂情况下确保农民增收的手段和能力。从当前和今后一个时期看，增加农民收入可以从以下几方面着手。
1.增加政府补贴。全世界的农民收入都是市场经济决定的，但从发达国家的成功经验看，政府行为对促进农民收入至关重要。美国一直坚持对农业的支持和补贴，增加农民收入始终是其农业法案追求的目标，支持和补贴的农产品品种不断增加。我国发达地区对农民的各类补贴也是促进当地农民增收的重要因素。我国应进一步创新补贴思路，加大对农民收入的补贴力度。
2.深化农村分工分业。二三产业收入在农民家庭经营收入中的地位越来越突出，农村的运输、餐饮、零售、建筑、营销、技术指导等生产和生活性服务业发展迅速。分工分业可提高生产经营效率和扩大就业规模，促进农民增收的潜力很大。应对农民家庭经营二三产业实行税收优惠政策，实现农民家庭二三产业收入稳定增 3.大力发展产业化经营。我国农业产业化经营带动农户数量占农户总数的比例不到50%，还有很大的发展空间。值得注意的是，部分地区出现了“企业控制产业”的现象，不利于维护农民利益。因此，对农业产业化经营要加强管理并采取必要的干预措施。同时，扶持农民专业合作社加快发展，不断提高农业组织化程度。
4.稳步推进规模经营。规模经济的优势是单位产品平均生产成本更低，效益更高，抵抗经济风险能力更强，而小规模分散生产因信息不对称更容易加剧生产和价格的波动。随着农村分工分业的发展，规模经营将是我国农业发展的必然趋势，这在东部地区已表现得较为明显。应加快出台种养大户扶持政策，加快发展适度规模经营。
5.增强增收政策的区域针对性。受多重因素影响，出台适合各地的一揽子增收政策难度较大，而近几年各地农民增收经验表明，区域性农民增收政策效果明显。因此，传统农区要稳定大宗和特色农产品价格，促进农业增产增收；沿海发达地区可通过创新农村集体建设用地流转制度、深化农村产权制度改革、调整收入分配机制等措施，增加农民财产性收入。
（三）以国民经济转型为依托促进农村劳动力稳定转移
目前农村劳动力向非农产业转移的长期趋势没有改变，农民工就业的区域和产业结构也没有发生根本性改变，但受金融危机的影响，农民工总体就业形势仍不乐观。从农民工就业区域分布看，农民工大规模跨区域流动，分布很不平衡。第2季度末，东部、中部和西部地区外出务工农民工就业的地区偏差（输入所占比例减去输出所占比例）分别为37.1%、-22.9%、-14.6%。从农民工就业行业分布看，制造业仍占最大比例。截至6月底，外出农民工中制造业占37.9%，建筑业占18.3%，居民服务和其他服务业占11.7%，住宿和餐饮行业占8.1%，批发和零售贸易业占7.5%，交通运输、仓储和邮政业占5.6%。从农民工就业稳定性看，就业恢复的基础还不稳固。当前世界经济复苏的前景还不明朗，发达国家针对我国的贸易保护主义措施日益增多，出口回升的势头还不稳定，不但农民工就业的稳定性无法得到保证，而且工资率上涨也受到抑制。
农村劳动力大规模流动、转移缓慢、就业不稳定的问题，在一定程度上透视出我国经济发展战略的取向矛盾，有着深刻的体制和制度原因。首先，区域之间产业布局不合理是导致农村劳动力大规模流动就业的直接原因（张红宇等，2009）。我国在工业化过程中长期将有限的资本、技术等要素资源投向东部地区，形成了东部地区工业化份额高、中西部农业比重大的格局。在金融危机发生后，东部地区产业升级与转移滞后，农村劳动力就业的区域格局无法改变。其次，投融资体制不利于民营企业发展，民营企业在经济刺激计划中受惠较少，不利于扩大就业。我国民营企业数量占企业总数的99%，创造近50%的财政收入、近60%的GDP，解决了超过70%的农民工就业和近80%的城镇就业岗位。但是，国家为应对危机出台的经济刺激政策惠及更多的是国有企业和大型基础设施项目而非民营企业。国有企业资本替代劳动倾向很强，大型基础设施建设对就业的带动作用有限。信贷分配和投资领域“国进民退”，市场化改革在一些领域出现停顿甚至倒退，民营企业与国有企业间不平等竞争愈发严重，严重挤压了民营企业的生存空间，中小企业大量倒闭。第三，我国出口长期集中在低端产业，出口商品的价格弹性很低，竞争力逐渐弱化，农民工就业不稳定性上升。在低端产业可能向海外转移的情况下，在结构失衡的发展战略和制度安排下，我国逐年降低的就业增长弹性系数将长期在低位徘徊。未来一个时期，促进农村劳动力稳定转移就业，要在我国经济增长方式成功转型过程中实现以下几个转变。
1.就业领域由外向型产业逐步向内需型产业转变。要扭转投资领域“国进民退”的趋势，促进民间投资活跃增长；缩小收入分配差距，促进国内消费增长。加快放宽市场准入，加大融资支持力度，大力扶持中小企业和非公有制经济发展。
2.就业区域分布由东部地区为主逐步向中西部转移。加快推进区域发展战略，促进东部地区产业结构的转移和升级，劳动密集型产业向中西部地区梯度转移，促进农村劳动力在中西部地区就地就近转移就业，最终实现农村劳动力就业的区域结构均衡。
3.就业产业分布由制造业逐渐向服务业扩展。根据钱纳里就业结构模式理论，随着工业化发展，第一产业劳动力比重不断下降，第二产业劳动力比重先不断提高而后基本稳定，第三产业劳动力比重持续上升。随着我国工业化和城镇化加速推进，服务业大发展必将带来就业比重大提升，农民工就业将更多地向服务业扩展。为促进服务业发展，需要在市场准入、政策扶持等方面更多地向民营经济倾斜。
4.就业形式由正规就业为主向正规和非正规就业并重转变。非正规就业对稳就业、促增长具有重要作用，在金融危机情况下尤其如此。据有关研究，目前城镇非正规就业人口约1.5亿人，其中约1／2为农民工。国家应大力促进农村劳动力非正规就业增长，引导农民工转变就业观念，并为非正规就业创造良好的外部环境。
5.就业流向由大城市为主逐步转向中小城市。据研究，在城镇化初期，城市非农经济增长带动就业的能力逐步增强，就业弹性趋于提高，但城市扩张到较高程度后，就业弹性开始趋于下降。据测算，我国小城市到中等城市，就业弹性由0.15逐步提高到0.37，而300万人以上非农人口大城市的就业弹性下降为0.25.因此，要实行多元化的城镇化战略，把中小城市作为重点，增强其集聚和辐射功能，引导和支持长年外出的农民工特别是新生代农民工到中小城市和小城镇落户定居。
（四）以农业基础设施建设为重点扩大国内需求
我国农业基础设施建设欠账较多、严重滞后，已经成为制约现代农业发展的瓶颈。近几年来，中央财政加大了对农业和农村的投入，农业基础设施建设有所加强，但农业基础设施薄弱的总体状况不可能在短短几年内根本改变。全国30%的灌溉设施建于解放前，60%建于20世纪50、60年代，很多已经严重老化；病险水库约3万多座，占水库总数的40%；大型排灌泵站老化破损率达75%左右；小型农田水利设施落后，无人建、无人管；全国有效灌溉面积仅占耕地面积的46%，农业灌溉用水利用率平均仅45%，农业装备水平远落后于发达国家，仍未从根本上改变靠天吃饭的局面。由于基础设施薄弱，农业抗灾能力较差，2004-2008年全国粮食因自然灾害损失的数量分别为610亿斤、690亿斤、894亿斤、1079亿斤、607亿斤。2009年我国遭遇的两次严重干旱，造成部分地区粮食大幅减产甚至绝收，更加暴露出农业基础设施薄弱这个突出问题，农业基础设施建设亟待加强。
目前，农业基础设施建设面临的最大问题是投入不足，缺乏投入稳定增长的长效机制。由于农业比较效益低下，再加上多数农业基础设施具有较大的正外部性，农业基础设施建设的投资主体相对单一，主要是国家、集体和农户。改革开放以前，农业基础设施建设以集体投入为主、国家支持为辅，主要由集体经济组织和农民投工投劳完成。改革开放到农村税费改革以前，集体无力投入，国家投入不足，农户投入占重要位置。国家财政农业基本建设投资占财政总支出的比重不断下降，由1978年的4.6%下降到2000年的2.6%。农业基础设施建设在很大程度上依赖农户投入，农户以“三提五统”和义务工、积累工等方式参与农业基础设施建设和小型农田水利建设。农村税费改革以来，农户参加农业基础设施建设的强制性义务解除，集体无力投入，国家投入又远远不够，农业基础设施薄弱的状况没有大的改善。2008年，中央财政用于“三农”的支出虽高达5600多亿元，但真正用于农业生产能力建设的仅740多亿元，与农业基础设施建设所需投资相去甚远，如每年仅中低产田改造一项就需要投资约5000亿元。当前，加强农业基础设施建设，需要重点关注以下几个问题。
1.抓住扩大内需的难得机遇。当前，我国正处于经济企稳回升的关键时期，需要更有力地执行扩大内需的方针。鉴于部分行业产能过剩，经济刺激政策应该更多地关注非生产领域，而农业基础设施就是其中的重要组成部分。农业基础设施建设投资有较大的“乘数效应”，据有关研究结果估计，新增1元农业基础设施投入可带动GDP增长3.4元。农业基础设施建设还是吸纳农村劳动力就地就业增收的重要渠道。因此，应将加强农业基础设施纳入国家公共服务建设范畴，借鉴城市和工业基础设施建设的方式开展农业基础设施建设，在刺激经济一揽子计划中放到更加突出的位置。
2.创新投资体制。绝大多数农业基础设施具有公共产品或准公共产品性质，投资责任主要应由政府承担。应制定系统、严格的建设规划，构建支持农业基础设施发展的长效机制，逐步提高中央和省级财政投入比例，减少或取消县乡配套，并提高财政农业支出资金使用效率。国家新增基本建设投资应主要用于农业基础设施建设，特别是用于高产稳产田建设及中低产田改造。将农业基础设施建设项目向中西部地区倾斜，对中西部地区农民自行改造农田基础设施给予较大比例补贴。此外，还应采取有效的激励政策鼓励民间资本进入农业基础设施建设领域，不断拓宽农业基础设施建设投资渠道。
3.完善管护机制。长期以来，我国农业基础设施存在“重建轻管”的突出问题。加强农业基础设施管护，关键是深化产权制度改革，强化管护者利益激励。对可以在一定范围内实现排他性使用的农业基础设施，如机井、灌渠、小型水库等，可通过招标等办法交由个人或组织来管护，主要通过收费维持运行；对无法实现排他性使用的农业基础设施，如乡村道路等，可由政府出资以委托代理等方式加强管护，并完善责权利关系和考核机制。
（五）以制度创新为突破口加快城乡统筹进程
城乡和工农关系失衡是我国经济社会发展中的突出问题。特别是20世纪90年代以来，随着工业化和城镇化进程的加快，我国工农业发展和城乡关系失调的问题更加凸显。一是城乡收入和消费差距扩大。2008年，城乡居民收入的相对差距为3.31，消费的相对差距为3.07，总体呈扩大趋势。二是城乡社会保障差距大。2008年全国新型农村社会养老保险试点刚刚起步，多数农村地区没有养老保险。农村地区虽建立了低保制度，但保障水平与城市差距很大。三是城乡非义务教育差距逐渐扩大。研究表明，在义务教育阶段，城乡适龄教育人口在接受教育机会上的差距是逐渐缩小的，但非义务教育阶段城乡教育机会的差距是扩大的（宋洪远，2008）。四是城乡基础设施差距扩大。农村基础设施建设明显滞后于城市，目前全国仍有3亿多农村人口饮水未达安全标准，有近100个乡镇、近4万个建制村不通公路，96%的村没有排水设施和污水处理系统。新世纪以来，国家加快了统筹城乡发展步伐，一些地方相继开展了统筹城乡发展试点，取得了一定的进展，但距离全面建设小康社会的目标仍有较大差距。
城乡关系长期失衡，根源于二元经济社会结构及相关制度安排。长期以来，城市偏向的制度安排直接导致了资源在城乡间的不平等分配，使得农村因无法获得更多资源支持而远远落后于城市。因此，破除二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局是一个全局性的战略问题，必须用全局观念和系统思维来谋划。一方面，针对城乡二元制度的问题，建立促进城乡经济社会发展一体化的制度，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。另一方面，针对农业基础仍然薄弱、农村发展仍然滞后、农民增收仍然困难的问题，建立健全以工促农、以城带乡长效机制，实现城乡、区域协调发展。从上述两方面出发，应努力在以下几个关键问题上实现新的突破。
1.创新农村土地制度。公平、统一、有序的要素市场是农民获得经济增长成果的重要途径。当前，农村土地制度应努力在以下4个方面实现突破，充分发挥土地的财产功能。一是承包权与经营权分离。稳定承包权使部分农民脱离土地的实际经营，健全土地经营权流转市场，促进规模经营发展。二是宅基地使用权商品化。在农村内部农民买卖房屋已成普遍现象，但缺乏法律依据；在城乡之间可以探索农民房屋的资本化，通过宅基地使用权流转为农民进入城市筹集资本。三是集体经营性建设用地流转。允许农村集体经营性建设用地在符合规划前提下直接进入城乡统一的建设用地市场，与国有土地“同地、同权、同价、同管理”，让农民分享城镇化和工业化成果。四是规范征地制度。严格区分公益性和非公益性项目，制定公益性项目征地目录，严禁非公益性建设用地征地，并按照同区域内建设土地市场均价补偿农民。
2.加快户籍制度改革。户籍制度是制约二元结构转换和农民快速增收的关键因素。十多年来，以沿海发达省份和小城镇为代表的部分地区开展了户籍制度改革试点，但均未涉及户籍制度的核心，即附着在户籍制度上的各种福利制度，如住房保障、养老、医疗、子女入学等。因此，户籍制度改革的关键是剥离与其联系在一起的各种福利制度，实现城乡基本权利的均等化，让城乡居民共享平等发展机会。
3.完善社会保障制度。目前，农村的低保、医疗、养老等社会保障制度试点工作稳步推进，农村社会保障水平逐步提升，但在地区之间因经济发展水平不同存在较大差异。更重要的是，城乡之间存在两种不同设计、相互隔绝的社会保障制度。从近期看，要加快试点进度，增加财政投入，提高补助标准，实现应保尽保，抓紧完善农民工养老保险的转移接续办法；从长期看，要加快完善农村社会保障制度，并逐步实现城乡社会保障制度的统一。
4.加快调整国民收入分配格局。这是统筹城乡发展的重点内容。在国民收入分配上，除通过土地、劳动力等要素市场发育保障农民在初次分配环节获取应得利益外，政府还应进一步完善财政转移支付制度，尽可能多地向欠发达地区、农村地区、贫困农民倾斜。
四、简短的结论
当前，随着工业化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快，我国农业农村经济发展面临自然的、市场的、国内的、国际的不确定因素和挑战明显增多，实现农业稳定发展、农民持续增收的任务十分艰巨。特别是我国农业农村经济的阶段性、区域性、结构性和不确定性特征，对政府调控提出了更高的要求，农业政策需要不断创新。阶段性特征要求在应对国际金融危机的政策中，更加突出有利于强化农业基础地位、促进农民就业增收、推动城乡统筹的措施；区域性特征要求充分发挥政府对资源配置的调节作用，优化农业农村经济布局结构；结构性特征要求针对不同的产品、产业和区域，采取差别性的应对措施；不确定性特征要求政府的调控政策与管理体制更具时效性和综合性，降低农业和农村经济非正常波动的影响。因此，在保持农业农村经济政策基本稳定的同时，针对农业农村经济发展的阶段性、区域性和不确定性，必须着力增强政策调控的灵活性。一是政策目标的灵活性。在保障粮食安全的前提下，要更多地考虑农民增收目标，同时还应综合权衡农民就业、农业竞争力、生态环境保护和能源供给等方面的目标。二是调控时机的灵活性。要加强对农产品生产和价格的监测，建立农产品贸易预警机制，灵活把握调控时机，由事后调节为主向事前、事中和事后调节并重转变。三是政策手段的灵活性。要善于运用价格、补贴、税收和进出口调控等不同的手段来打“组合拳”，克服单一政策工具的局限。
参与文献：
（1）农业部课题组：《推动农业农村经济科学发展重大问题研究》，中国农业出版社，2009年3月。
（2）农业部农村经济研究中心编：《中国农村改革：过去与未来》，中国农业出版社，2008年9月。
（3）宋洪远等著：《中国农村经济分析和政策研究（2003-2006）》，中国农业出版社，2006年12月。
（4）宋洪远主编：《中国农村改革三十年》，中国农业出版社，2008年3月。
（5）王德文：《城乡差距对中国经济持续性增长的影响》，载《转型中的农村发展：城乡协调发展的新战略》，张晓山等编，社会科学文献出版社，2009年。
（6）张红宇等：《当前我国农业农村经济形势分析——国际金融危机的影响判断》，《农业经济问题》，2009年第2期。
作者：农业部产业政策与法规司 张红宇 杨春华 张海阳 李伟毅 杨洁梅 来源：《管理世界》2009年第11期
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