深圳城市更新的ZF行政行为分析及案例解读

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深圳城市更新的政府行政行为分析及案例解读

深圳城市更新相比于其他省市的“三旧”改造，具有明显的市场主导性，政府适度放权充分释放了市场的资源配置优势，有效引进市场投资资金流入城市更新项目，同时，政府退居监管角色，通过控制城市更新项目立项准入条件、专项规划审批、实施主体确认等方式，保障城市更新项目的依法实施，而以上这些政府行为属于法律上的行政行为。了解这些行政行为的内涵、作出依据、可诉性等方面的内容，有助于更好地把握和指导城市更新项目的合理实施。

一、行政行为的概述

（一）行政行为的含义

行政行为指行政主体行使职权对外实施的产生法律效力的单方行为。理论上，行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。

抽象行政行为指国家行政机关依据法定权限和程序制定、修改和废止行政法规、规章和有普遍约束力的决定、命令的行为。具体行政行为是指行政主体针对特定对象就特定事项设定权利义务而做出具体处理决定的行为。虽然2014年《中华人民共和国行政诉讼法》修订后，不再保留“具体行政行为”的法律用语，但受案范围实际上仍然是法理上的具体行政行为，且《中华人民共和国行政复议法》仍然保留“具体行政行为”的法律用语。由于抽象行政行为不具有可诉行，且本文不探讨深圳城市更新中的政策法规施行的合法合理性，因此本文对抽象行政行为不予赘述。

（二）具体行政行为的分类

根据法发[2004]2号《关于规范行政案件案由的通知》，具体行政行为的种类是行政案件案由的构成要素之一，共有27种类型，包括行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政登记、行政许可、行政批准、行政命令、行政复议、行政撤销、行政检查、行政合同、行政奖励、行政补偿、行政执行、行政受理、行政给付、行政征用、行政征购、行政征收、行政划拨、行政规划、行政救助、行政协助、行政允诺、行政监督、其他行政行为。下面对部分常见的行政行为进行简要的介绍和分析。

1.行政处罚

行政处罚指享有行政处罚权的特定的行政主体，对违反行政管理秩序尚未触犯刑律而又依法应当受到处罚的公民、法人和其他组织所给予的一种法律制裁。行政处罚是运用最为广泛的一种行政行为，一般用于违反社会管理秩序的行为。

城市更新项目中，行政处罚多见于拆迁阶段，如发生钉子户问题时，如经核实是违法建筑，可以举报方式由行政机关协助强拆，排除项目推进障碍。但违法建筑的拆除是社会治安管理中的一类行政行为，不属于城市更新项目中特有的行政行为。

2.行政确认

行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明或否定并予以宣告的具体行政行为。

城市更新中的行政确认行为可见于旧屋村范围认定、非农建设用地的认定、历史用地处置以及其他城市更新用地合法化的行为，此外，土地及建筑物信息核查结果确认、实施主体确认等也属于行政确认行为。

3.行政许可

行政许可是指法定享有许可权的机关，根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准许其从事特定活动的行为。根据《行政许可法》的规定，行政许可的设定权具有比较严格的限制：法律可设定行政许可；行政法规在法律未规定的情况下可设定行政许可；国务院在必要时可采用发布决定的方式设定行政许可，但除临时许可外，应及时向人大提请立法；法律、行政法规未规定的，地方性法规可设定行政许可；法律、行政法规、地方性法规未规定的，地方政府规章可设定临时许可，临时许可实施满一年需继续实施的，应提请本级人大制定地方性法规。

基于行政许可严格的设定条件，城市更新政策中的审批类行政行为实际上属于行政批准行为，而非严格意义上的行政许可行为。

4.行政批准

行政批准是指行政机关或法律、法规授权组织，根据法律、法规、规章及有关规定，对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有限制性管理的行为。从广义上说，行政批准可以分为行政机关内部的批准程序和行政机关对外的批准程序。作为可诉具体行政行为意义上的行政批准应当是行政机关对外履行的批准职责。理论上，行政许可也属于行政批准，但行政许可有比较严格的设立机关限制，因此行政机关对不属于法定的行政许可事项进行审批应属于行政批准。

城市更新中涉及不少审批事项，诸如城市更新单元计划和规划审批、法定图则调整审批、项目报批报建审批等，都属于行政批准行为。

5.行政合同

行政合同是指行政机关为实现行政职能，与公民、法人和其他组织经过协商一致达成的设立、变更和终止双方行政法上权利、义务的协议。行政合同是一种行政行为，但又不同于行政机关单方作出的行政活动方式，而是由行政机关和相对人协商一致作出，是一种双方行为，但其与一般的民事合同不同，在行政合同的履行中，行政机关享有行政优益权。

城市更新中典型的行政合同行为是项目监管协议，政府部门通过与实施主体签订项目监管协议，双方通过行使和履行监管协议内容，保障落实权利人的搬迁补偿权益、公共服务配套设施建设和移交。

6.行政规划

行政规划是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，制定规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。

城市总体规划、法定图则等城市规划蓝图属于政府部门的行政规划行为，在城市更新项目中起到规划指导作用。

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二、深圳城市更新中主要的行政行为

城市更新项目从申报立项、实施主体确认到开发建设，每一个阶段都不可避免会涉及审批、备案、清查等行政机关介入的行为，且在每个需要行政机关介入的环节，如行政机关缺位或违法行政，都可能侵犯相关主体的权益甚至产生行政纠纷。以下介绍城市更新项目中典型的具体行政行为及相应的救济措施。

（一）旧屋村范围认定

1.旧屋村范围认定的行政行为性质

旧屋村指市政府1993年《关于发布〈深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法〉的通知》实施前已经形成且现状仍为原农村旧（祖）屋的集中居住区域。深规土规〔2018〕1号《深圳市拆除重建类城市更新单元旧屋村范围认定办法》规定，区城市更新机构对旧屋村范围内的规划情况、征转地情况、核发建设用地批复情况、土地使用权出让与产权登记情况及相关测绘成果是否符合要求进行核查，对旧屋村范围进行认定并核发旧屋村范围图。旧屋村认定是区城市更新机构根据相关规定对旧屋村的情况进行确认，属于一项行政确认。

2. 违法行政及其救济方式

旧屋村范围的认定，其主要目的在于将存在历史遗留问题的建筑物所在的土地作为城市更新中的合法用地，以此提高申报立项时的合法用地比例，这也是深圳市通过城市更新逐步解决土地历史遗留问题的方式之一，所以旧屋村范围内的建筑物一般为无证或不具有合法产权的物业，但这类物业由于不具有合法产权，往往比红本物业的补偿标准低。《深圳市拆除重建类城市更新单元旧屋村范围认定办法》明确规定了已出让或已纳入国有土地储备的国有土地及地上建筑物不可纳入旧屋村范围。如区城市更新局将该类已出让或纳入土地储备的国有用地纳入旧屋村范围，则可能因此影响业主的搬迁补偿权益。

• 行政复议：业主可在知道其国有土地及建筑物纳入旧屋村范围之日起60日内向区政府或市城市更新局提起行政复议申请。

• 直接提起行政诉讼：业主直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道其国有土地及建筑物纳入旧屋村范围之日起6个月内向区城市更新局所在区人民法院提起诉讼。

• 复议后提起行政诉讼：业主不服区政府复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向复议机关所在基层法院起诉复议机关。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向法院起诉复议机关。

  
  

（二）城市更新单元计划和专项规划审批

1.城市更新单元计划和专项规划审批的行为性质

《深圳市城市更新办法》规定，城市更新单元计划由市政府审批。《深圳市城市更新办法实施细则》和《城市更新单元规划审批操作规则》的规定，城市更新单元规划由市规土委（未突破法定图则强制性内容）或市建环委（突破法定图则强制性内容）审批，其中，未突破法定图则强制性内容的规划审批权在强区放权后已经下放至各区政府及各区城市更新局审批。此外，深圳市各区陆续出台城市更新实施细则，大部分辖区都明确城市更新单元计划和专项规划可以合并申报，由区城市更新局负责审批，但突破法定图则强制性内容的规划审批权仍然属于市建环委。

（1）城市更新单元计划和规划审批不是行政规划行为

城市更新单元计划和专项规划从一定程度上属于一类指导城市建设的规划蓝图，与法定图则分属不同层级的规划蓝图，但由于城市更新单元计划和专项规划不是由行政机关主动编制入库，而是由权利主体申报确认的，因此不属于行政行为分类中的“行政规划”。

（2）城市更新单元计划和规划审批不是行政许可行为

城市更新单元计划、专项规划审批未在法律、行政法规层面上出现过，而是政府规章《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新办法实施细则》中创设的审批权，根据《行政许可法》的规定，政府规章只能设定临时性行政许可，实施满一年需继续实施的，应提请本级人大制定地方性法规。且不论城市更新单元计划审批权设立的合法性问题，如果该审批权属于一项行政许可，应由市政府提请市人大制定地方性法规以保证其合法性，而《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新办法实施细则》已实施多年，政府未提请人大制定地方性法规。因此在严格意义上，城市更新单元计划和规划审批不是行政许可行为。

（3）城市更新单元计划和专项规划审批是行政批准行为

权利主体划定的城市更新单元拆除范围以及编制城市更新单元规划，只有在行政机关按照相关规定审批同意项目范围内的土地列入更新单元，并确认申报的专项规划符合城市总体规划、法定图则等上层规划，作出专项规划批复后，权利主体才有权对项目范围内的土地进行城市更新开发建设，因此，更新单元计划和专项规划审批是一项行政批准行为，表现为政府同意权利主体申报的开发建设方案。

2.违法行政及其救济方式

《城市更新办法实施细则》规定，城市更新单元不得违反基本生态控制线、一级水源保护区、重大危险设施管理控制区（橙线）、城市基础设施管理控制线（黄线）、历史文化遗产保护区（紫线）等城市控制性区域管理要求。文物古迹、历史建筑、纪念性建筑、标志性建筑、具有地方特色和传统风格的建筑物等不能实施功能改变类城市更新。实践中，如城市更新单元计划和规划的审批主管部门将以上控制性区域纳入城市更新，则构成违法行政行为，但这类违法行政行为更多的是侵犯了公共利益，因此在救济方式上，可以采用公益诉讼的方式。

公益诉讼是指检察院引公共利益被侵犯而主动向法院提起的诉讼。检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，检察院依法向法院提起诉讼。因此，如城市更新单元计划和规划的审批主管部门将控制性区域纳入城市更新，侵害了公共利益，检察院有权向人民法院提起公益诉讼，公民也可以通过向检察院举报或提供线索的方式维护公共利益。

（三）土地及建筑物信息核查

1.土地及建筑物信息核查的行政行为性质

《深圳市城市更新土地、建筑物信息核查及历史用地处置操作规程（试行）》规定，计划申报主体申请土地、建筑物信息核查、汇总的，区国土部门应当根据档案、地籍产权管理系统等记载的基础资料，结合计划申报主体提交的申请材料进行核查。区国土部门应当限期内完成土地及建筑物信息核查、汇总，将核查结果函复计划申报主体并抄送城市更新办，同时形成《土地信息一览表》、《建筑物信息一览表》、《土地征转补偿信息图》、《土地权属图》和《建筑物信息图》等成果一并归档。

土地及建筑物信息核查是行政机关对项目土地和建筑物的占地面积、建筑面积、权属情况等进行现状确认，属于一项行政确认行为。

2.违法行政及其救济方式

国土部门一般通过国土地籍系统查询项目范围内土地及建筑物的权属、面积等信息，实践中如国土部门未按照系统内信息进行核查或系统内信息与实际情况不一致，导致业主的搬迁补偿权益受损，业主可以就错误认定行为提起复议或诉讼。

• 行政复议：业主可在知道土地及建筑物信息核查结果之日起60日内向向市规土委或区政府提起行政复议申请。

• 直接提起行政诉讼：业主直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道其土地及建筑物信息核查有误之日起6个月内向区国土部门所在区人民法院提起诉讼。

• 复议后提起行政诉讼：业主不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向复议机关所在基层法院起诉复议机关。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向法院起诉复议机关。

  
  

（四）城市更新项目实施监管协议签订

1.签订项目实施监管协议的行为性质

《深圳市城市更新实施细则》规定，项目实施主体确认前，实施主体应与区城市更新局签订实施监管协议，内容包括移交项目的城市基础设施和公共服务设施用地，完成货币补偿、物业回迁等搬迁补偿义务，项目实施进度安排，项目资金监管等。原则上，实施监管协议是由区城市更新局和实施主体协商一致签订，但实践中，首先，实施主体在项目实施的前提下必须签订监管协议，没有签与不签的选择权，另外，行政机关根据相关政策规定已经明确协议中的资金监管、土地移交等主要内容，而能够供双方协商的空间实际不大，甚至连签约合同都是行政机关直接提供的格式文本。基于项目监管协议协商空间的局限性，签订项目监管协议是一项典型的行政合同行为。

2.违法行政及其救济方式

如区城市更新局在履行实施监管协议的过程中违反相关约定，如要求实施主体移交超过约定范围内的公共服务设施用地，未按约定回购产业用房等，侵犯实施主体的实际权益的，实施主体有权提起行政复议或行政诉讼。但实践中，由于实施主体需要政府部门的配合才能更好地开展城市更新项目，一般不会采用复议或诉讼的方式寻求救济。

• 追究违约责任：行政合同本质上属于契约行为，双方应遵守合同约定的权利义务，行政主体一方违约，守约方有权向行政机关追究违约责任。

• 行政复议：实施主体可在知道区城市更新局违反项目监管协议之日起60日内向区政府或市城市更新局提起行政复议申请。

• 直接提起行政诉讼：实施主体直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道区城市更新局违约之日起6个月内向区城市更新局所在区人民法院提起诉讼。

• 复议后提起行政诉讼：实施主体不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向复议机关所在基层法院起诉复议机关。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向法院起诉复议机关。

  
  

（六）实施主体确认

1.实施主体确认的行政行为性质

《深圳市城市更新办法实施细则》规定，申请人通过作价入股、搬迁补偿、收购物业等方式形成城市更新单元内项目拆除范围的单一主体后，应当向区城市更新职能部门申请实施主体资格确认，区城市更新局负责审批并向申请人核发实施主体确认文件。因此，实施主体确认即对项目拆除范围的单一主体的形成以及项目实施权的确认，是一项典型的行政确认行为。

2.违法行政行为案例分析

区城市更新局在收到实施主体确认申请后应进行相关申请材料核查，经核查申请人不符合实施主体确认条件的，区城市更新局应当书面答复并说明理由，经核查申请人符合实施主体确认条件的，区城市更新局应在项目现场、深圳特区报或者深圳商报及区政府或本部门网站，就土地、建筑物权属情况及单一主体的形成情况进行公示，公示期内未收到意见或有关异议经核实不成立的，应与申请人签订项目实施监管协议，并向申请人核发实施主体确认文件。如区城市更新局未按规定向不符合申请条件的申请人作书面答复、说明理由，或未向符合申请条件的申请人出具实施主体确认文件，或申请人对区城市更新局不予认定实施主体有异议，申请人有权申请行政复议或行政诉讼。

• 行政复议：申请人可在收到不予认定实施主体的书面答复或逾期未作出认定之日起60日内向区政府或市城市更新局提起行政复议申请。

• 直接提起行政诉讼：申请人直接向人民法院提起诉讼的，应当自收到不予认定实施主体的书面答复或逾期未作出认定之日起6个月内向区城市更新局所在区人民法院提起诉讼。

• 复议后提起行政诉讼：实施主体不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向复议机关所在基层法院起诉复议机关。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向法院起诉复议机关。

  
  

三、司法实践中的行政纠纷案例评析

城市更新过程中涉及的行政行为远远不止第二部分所列事项，但真正产生行政纠纷的行政行为相对较少，原因之一是“民告官”在我国法治环境中仍然存在较大实际操作障碍，其二，城市更新在深圳的土壤中本身就具备“三赢”特性，政府、开发商、业主在城市更新中更多是协调配合共赢的关系，尤其开发商更不会轻易采用复议、诉讼这样对抗性手段寻求救济。但是，这些行政行为的可诉性和相应的救济措施是客观的，通过了解违法行政行为和相应救济措施有利于更好地理解城市更新行政行为的内涵及其可诉性，从而在项目实施过程中更好地监督政府行为并充分保障各方权益。

针对深圳城市更新中的行政行为所产生的纠纷，笔者在中国裁判文书网的行政案件范围内以全文检索“深圳＋城市更新”的方式锁定共计64个案例，并逐一梳理筛选出具有现实指导价值的案件，具体案情及相关评析如下。

（一）区政府对专项规划编制和审批具有协调义务

代表案例：A公司诉深圳市福田区人民政府行政不作为纠纷案

案号：（2016）粤行终243号

审理法院：广东省高级人民法院

基本案情：A公司于2014年3月10日向福田区人民政府提交书面申请，请求撤销或修正福田区旧改办编制的《福田区岗厦河园片区改造专项规划》中有关将已合法归属于A公司的用地“福田区岗厦河园片区某地块3542平方米”纳入专项规划并划入绿地的错误编制。福田区人民政府收到A公司的上述书面申请后未作出书面答复。一审法院判令福田区人民政府在判决生效之日起60日内对A公司的请求事项作出处理，二审法院作出维持判决。

审判观点：深圳市人民政府于2004年10月22日发布的《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》（深府[2004]177号，2014年07月21日被废止）第六条、第七条第一款的规定，各区政府负责组织编制城中村改造专项规划，经市规划主管部门综合协调后报市规划委员会批准，并将生效的专项规划予以公告。各区人民政府负责组织、协调本辖区内城中村改造项目的实施。《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第211号，自2009年12月1日起施行）第八条第一款的规定，各区政府（含新区管理机构）组织辖区内城市更新用地的整理，组织辖区内综合整治类更新项目和市政府确定由其实施的拆除重建类更新项目的实施，对功能改变类和其他拆除重建类更新项目的实施进行协调。因此，福田区人民政府对A公司的请求事项未作出处理答复，构成行政不作为，属于不履行法定职责的行为。

要点评析：城市更新专项规划作为一项行政批准行为，由区城市更新局负责审批，但由于区政府在规划编制、规划审批过程中也有协调义务，因此在规划编制和审批过程中出现的侵犯相对人或利害关系人权益的，区政府也产生相应的行政责任。

（二）以专项规划影响相邻权为由主张撤销专项规划，不予支持

代表案例：袁某等诉深圳规土委行政许可纠纷

案号：（2015）深福法行初字第593号

审理法院：深圳市福田区人民法院

基本案情：原告系某小区业主，与涉案许可项目具有相邻关系，涉案项目的容积率、建筑高度、建筑间距等变更，侵犯原告的相邻权，原告据此提起行政诉讼，请求法院判令深圳市规土委撤销项目专项规划，法院驳回诉讼请求。

审判观点：本案中第三人取得涉案土地时已取得了深圳市规土委的规划批复，后因法定图则发生变更，第三人依据变更后的法定图则申请变更规划，并依法提交了变更许可所需要的申请材料，被告第二直属管理局初步审核后按规定在深圳商报登报公示，在公示期内未收到异议，遂作出涉案许可决定。综上，被告的行政行为并无违法或不当之处。涉案许可对建筑的容积率、层高作了变更，但均符合法定图则的规定。相邻权本身保护的应为相邻各方的合法权益，在没有证据证明涉案专项规划违反法律法规的强制性规定的，原告以相邻权受侵犯为由申请撤销专项规划并无事实和法律依据，法院不予支持。

要点评析：首先，因法定图则变更，项目专项规划需相应变更，就规划变更的审批，法院认定为一项行政许可行为，笔者认为该行为应是一项行政批准行为。另外，关于相邻权问题，由于在编制专项规划时本身就会考虑地块之间、建筑物之间的排水、用电、通行等生活便利条件，一般不会因规划本身而带来相邻权问题。相邻权问题往往发生在业主对土地或建筑物的不当使用上。而本案，第三人按照规定程序申请规划变更，市规土委也是依程序进行审批，未违反法律法规强制性规定，并无不当。

（三）区政府对城市更新中实施主体违法拆迁行为有处理责任

代表案例：郑某诉南山区政府的行政不作为纠纷

案号：(2014)粤高法行终字第871号

审理法院：广东省高级人民法院

基本案情：2011年5月10日，原告位于深圳市南山区大冲的房屋被拆除。2013年4月7日，原告称其位于大冲的房屋被陆续非法拆除，未得到任何补偿，请求被告依法介入协调、处理此案，保护公民合法财产。2013年5月8日，被告旧改主管部门对第三人发出《关于妥善处理大冲旧改项目有关纠纷的函》，要求第三人尽快与已拆除未签约村民进行协商，加快落实签约和补偿问题。2013年5月9日，第三人复函被告旧改主管部门《关于大冲旧改项目有关纠纷处理情况的说明》，称正在主动联系沟通，希望能够尽快协商解决补偿及签约事宜。2013年5月15日，被告作出深南府函[2013]34号《南山区人民政府关于大冲旧改项目有关纠纷处理的答复函》称：区政府已责成第三人主动沟通，尽快签约补偿，希望原告加快与相关方面协调，尽快达成共识。一审法院认为被告已作出处理，驳回被告诉讼该请求，二审法院撤销一审判决，判令被告限期内处理。

审判观点：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”结合《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》、《深圳市城市更新办法》的有关规定及本案中深圳市南山区城中村（旧村）改造办公室作出的《关于大冲旧村城市更新项目实施主体的批复》、《深圳市南山区大冲旧村改造项目监管协议》和原审第三人华润置地（深圳）有限公司实施拆除涉案房屋等相关事实，可以认定涉案大冲旧村改造项目实质上属于由当地政府部门组织实施的对国有土地上房屋进行征收活动的一种情形，华润置地（深圳）有限公司可视为上述条例规定的房屋征收实施单位。是否采用市场化的运作模式并不影响对公共利益的界定和对征收行为的认定。

要点评析：城市更新中的搬迁补偿，可以被认定为当地政府部门对国有土地上房屋进行征收的一种情形，如城市更新的搬迁补偿过程中，实施主体未依法进行先补偿后搬迁导致纠纷，政府需要对该纠纷承担相应责任，应作出具体的补偿决定，而非仅作协调敦促工作。

（四）未经产权登记的房屋应按《土地权属争议调查处理办法》确权

代表案例：高某诉市规土委龙岗管理局

案号：（2015）深中法行终字第50号

审理法院：深圳市中级人民法院

基本案情：高某于1982年通过筹资自建一栋占地面积为69.96㎡的私宅并长期居住。2004年底，私宅所在某村通过城市更新途径进行旧村改造，由开发商出资与村民签订拆迁安置补偿协议。项目物业权属信息的公示显示该私宅权属人为第三人，高某向法院提起行政诉讼，请求判令龙岗区城市更新办公室撤销将第三人确认为涉案房产权利人的具体行政行为，并确认原告为涉案房产的权利人。高某再次向被告提交了《申请书》，被告作出《复函》答复称“未查到有关涉案房产的相关档案资料，无法进行土地权属的确权工作”。高某对该《复函》不服，故再次诉请确认权属，一审被驳后，二审维持原判。

审判观点：《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。高某申请土地权属争议调查的争议房屋已因旧城改造而拆除，且拆除前属于农村集体用地上的私房，未在国土资源行政主管部门存有相关的权属登记记录。高某未能提交符合以上规定的相关证据材料，缺乏土地权属争议案件的审查要件，区管理局答复无法进行土地权属的确权并无不当。

要点评析：原农村集体用地土地上未经产权登记的房屋存在争议的，行政相对人申请行政调查处理时，需提交《土地权属争议调查处理办法》列明的权属证明文件。