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来源：姜超宏观债券研究
国企改革：让历史告诉未来
——从历史经验看改革成效
（海通宏观姜超、于博）
摘 要
大风起兮：本轮国改再次提速。
去年以来，高层在各种场合频频提及国企改革。国务院副总理刘鹤担任国企改革领导小组组长，并提出“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的十六字方针；国资委主任肖亚庆在多个场合表示，“混合所有制改革是改革的重要突破口”；发改委副主任连维良在19年两会记者会上强调，19年将推出第四批100家以上的混改试点。与此同时，国企改革相关文件也密集发布。去年5月的36号令明确了国有股东转让、受让上市公司股权所需遵循的依据；去年7月的国发23号文明确了两类试点公司的功能定位和治理结构；今年3月的国资委40号令明确了央企负责人经营业绩考核所需遵循的原则。
以史为鉴：国企改革效果几何？
回顾历史，我国国企改革已经历了四个阶段。第一阶段始于78年，国企从完全计划经济模式转向了自主经营、自负盈亏。第二阶段始于93年，国企通过兼并重组、下岗分流和债转股等措施，提高了盈利能力，建立了现代企业经营管理制度。第三阶段始于03年，国企进行了以股份制为主要形式的现代产权制度改革。而13年的《改革决定》，标志着国企改革进入第四阶段。
国改第一阶段的核心是释放供给、扩张规模。78年的扩大企业自主权、分层企业利润留成，84年的政企分开、所有权与经营权分开，以及全面推行承包责任制，都令有效供给得以释放，以食品、纺织、家电为代表的轻工业成为经济的重要支柱产业，相关产品产量实现爆发式增长。这一时期，国企仍是经济中的绝对主体，因而也是经济繁荣的最大受益者，实现了全方位的规模扩张，78-88年间利润涨幅75%，产值涨幅2.1倍，员工工资涨幅2.8倍。
国改第二阶段的核心是产能出清、提质增效。80年代末，经济过热引发宏观调控，令经济迅速降温，叠加重复建设带来的产能过剩、债务过重，90年代国企面临盈利转差、亏损加重的困境。97年，国有企业“扭亏脱困三年计划”启动，通过“抓大放小”、债转股、减员增效等一系列改革措施，实现了国有企业产能出清、扭亏为盈，并最终以国企规模的收缩换来了盈利的改善。国有控股工业企业职工人数从93年最高的4500万人持续收缩至07年的1750万人，国有中小企业的数量从95年的31.8万家降至06年的11.6万家。而大中型国企亏损面从98年最高的42.7%降至00年的27.2%，净利润从600亿元回升至2300亿元，包括纺织行业在内的五个重点行业整体扭亏为盈。
国改第三阶段的核心是轻装前行、转型升级。00年后，中国经济发展步入重化工业阶段，对煤炭、石油、电力、钢铁等资源品和机械、电子、交运等设备的需求大幅激增，国企在这些行业中依然占据主导地位，也随之迎来了重大机遇。03年国资委正式成立，以股份制为主要形式的现代产权制度改革启动。经济周期上行、产业结构升级，叠加生产效率提高，令国企在资产规模大幅扩张的同时，盈利能力也有所增强。而正是由于国企“抓大放小”，民营经济经历了从无到有、从小到大的跨越式发展，对经济增长的贡献与日俱增。
本轮国改：有相同，也有不同！
我们认为，本轮国改与前三轮的相同之处在于，同样面临产业结构升级大背景下的经济下行、产能出清等问题，同样需要在供给端做减法，在改善工业供需格局的同时，降低国企债务。幸运的是，去产能带来的供需格局改善，令国企利润大幅增长，去杠杆倒逼国企降低负债率，令国企轻装前行。同时，本轮国改与前三轮也有着两大不同之处。一是分类，国企将更聚焦主业、剥离非核心资产，并在服务业等领域中打破垄断、放松管制，引入民资和民企。二是分层，混合所有制改革意义深远，目前已经步入第三阶段，“管企业”向“管资本”的转变，意味着国资将实现从独资到绝对控股，再到相对控股，最后到非控股的转变，这既有助于国资保值增值，也可以更好地提高国企经营效率。
1. 大风起兮：本轮国改再度提速
去年初以来，国企改革相关政策频频出台。国资委主任肖亚庆曾在去年4月的博鳌亚洲论坛18年年会上提出，混合所有制改革是我们改革的一个重要突破口。7月国办发布通知，由刘鹤担任国有企业改革领导小组组长，他在10月的全国国有企业改革座谈会上提出了国企改革“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”十六字方针。总理在今年3月全国两会《政府工作报告》中再次强调要“推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值，积极稳妥推进混合所有制改革”。发改委副主任连维良则在两会记者会上强调，今年将推出第四批100家以上的混改试点。在完全竞争领域推行混改，并允许社会资本控股。
更为重要的是，一系列国企改革相关的重要文件密集发布，标志着本轮国企改革再度迎来提速。首先是去年5月，国务院发布《关于改革国有企业工资决定机制的意见》，完善了国企职工薪资的决定、管理和分配机制。其次是去年5月，国资委、财政部、证监会联合发布《上市公司国有股权监督管理办法》，明确了国有股东转让、受让上市公司股权所需遵循的依据。再次是去年7月，国务院发布《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，明确了两类试点公司的功能定位、组建方式、授权机制和治理结构。最后是今年3月，国资委发布《中央企业负责人经营业绩考核办法》，明确了央企负责人经营业绩考核需遵循的原则。
2. 以史为鉴：国企改革效果几何？
2.1 国企改革历程回顾
回顾历史，我国国企改革已经历了四个阶段。
第一个阶段始于1978年，国企从完全计划经济模式转向了自主经营、自负盈亏。1978年十一届三中全会确定改革开放基调，通过了扩大自主权和利润留成、利改税、承包经营责任制等多项改革措施。
第二个阶段始于1993年，国企通过兼并重组、下岗分流和债转股等措施，提高了盈利能力。1993年中央建立现代企业经营管理制度，强调“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”，并通过“抓大放小”引入了竞争淘汰机制，提升了市场效率。
第三个阶段始于2003年，国企进行了以股份制为主要形式的现代产权制度改革。2003年国资委正式成立，基于“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度改革，国企劳动生产效率逐步提高，盈利能力也持续增强。
第四个阶段始于2013年，十八届三中全会《改革决定》首次提出，要积极发展混合所有制，完善国有资产管理体制，从“管企业”转变为“管资本”。随着经济步入“新常态”，改革进入“深水区”，国企改革将在监管、产权、经营等多个方面全面深化。
本轮国企改革的三大主线。首先是在监管层面，强调分类监管和分层监管，底线是坚持党的领导，国有企业将被划分为公益类、特定功能类和竞争类，采用不同方式进行改革，同时设立国资委、国有资本管理公司、经营性国企三个层次进行监管。其次是在产权层面，底线是防止国有资产流失，强调混合所有制改革，而国有资产证券化、引入战略投资者和社会资本、推广员工持股和股权激励等将成为重要手段。第三是在经营层面，通过建立现代企业制度，提升企业经营绩效，实现“做强做大”国企。
关于国企改革，一个绕不开的问题是：要解决什么样的问题，实现什么样的效果？以下我们将对前三轮国企改革的经济背景、改革过程和最终效果做详细分析。
2.2 第一阶段：释放供给，规模扩张
1979-1989年间，国有企业迎来了以轻纺化工业崛起为标志的第一个黄金时代。在政策层面，首先是1978年扩大企业自主权，实行分层企业利润留成，初步推行承包责任制；其次是1984年明确提出政企分开，所有权与经营权分开的改革方向，并全面推行承包责任制。而在经济层面，以食品、纺织、家电为代表的轻工业成为经济的重要支柱产业，相关产品产量实现爆发式增长。而轻纺工业的增长，也为钢铁、煤炭等重化工业的发展打下了坚实的基础。
国企改革令供给得到明显改善，有效需求得到满足，而经济增长潜力也得以释放，1978-1985年间，GDP增速整体保持上升态势。而由于国企仍是社会中的绝对经济主体，新兴乡镇企业和私企仍处初创阶段，国企成为了经济繁荣的最大受益者。
这一时期，国有企业实现了全方位的规模扩张。从投入看，国企职工人数从78年的3300万人上升到88年的4200万人，职工工资总额从210亿元上升至790亿元，固定资产原值从3200亿元上升到8800亿元。从产出看，国企总产值从78年的3300亿元飙升至1.04万亿元，利润总额也从510亿元上升至890亿元。不过，值得注意的是，这一时期，国企员工工资总额涨幅2.8倍，超过2.1倍的产值涨幅，更远超75%的利润增幅，而国企职工人数涨幅不到30%，这意味着效率的提升远不及规模的提升。
2.3 第二阶段：产能出清，提质增效
80年代末期，经济持续呈现出过热与混乱的迹象，并引发政府在89年后出台新一轮宏观调控政策。1989年全国两会政府工作报告中指出，“压缩固定资产投资规模，是抑制通货膨胀、稳定经济全局的首要任务”，并强调“全社会固定资产投资规模要比上年压缩920亿元，减少21%”。调控政策令经济迅速降温，大量国企面临项目停工、产品滞销、资金周转困难等问题，亏损成为一种普遍现象。国有企业亏损额从1990年的350亿元上升到1997年的830亿元，亏损面从27.6%上升到了38.2%。
压力之下，国企改革再次启动。1990、1991年沪深两地证券交易所陆续成立，为国企融资缓解资金困难发挥了重要作用。在1992年召开的十四大上，“国营企业”正式更名为“国有企业”，这意味着，国家只对企业拥有所有权，经营权则交给市场，这为国有企业建立现代企业制度打下了基础。
但国有企业“产能过剩、债务过重”的问题仍然没有得到缓解。从1997年1月的第三次全国工业普查结果看，“国有工业企业的负债总额已占到所有者权益的1.92倍，大中型国有企业整体资产负债率约为70%左右，流动资产负债率高达80%以上”。产能过剩不仅导致工业国企债务过重，也使得其利润率低迷。
幸运的是，当时的朱镕基总理一针见血地指出了企业困难的症结所在：“当前国企经营困难，是计划经济向市场经济过渡中产生的问题。过去不考虑市场需要的，所以造成了大量的重复建设，供过于求。只要把重复建设制止住，市场成长三年以后，现有国有企业的生产能力都可以得到相当程度的发挥，国有企业就活了。”
1997年国家开始了对国有企业的“扭亏脱困三年计划”，经过“抓大放小”、债转股、减员增效等一系列改革措施。根据《关于2000年国有及国有控股工业企业扭亏为盈情况的通报》，到2000年，全国国有控股工业企业实现利润恢复到2392亿元，盈利企业盈利额增长62%，亏损企业亏损额下降了26.7%。包括纺织行业在内的五个重点行业整体扭亏，亏损户降至1800户，脱困率72.7%。
在1998-2002年，纺织行业是较早去产能的行业。当时的朱镕基总理在1998年指出：“1991年有3000万纱锭，我就提出压锭改造，压掉1000万锭。但可惜的是，他们都不听我的。最后不但没有压掉，还增加了1000万锭，变成4000万锭了，才有今天这个困难局面。现在提压1000万锭，分流人员110万。通过压锭再加上改造，到今年年底就可以实现全行业扭亏为盈，三年目标两年完成。 ”在98年纺织压锭去产能后，纺织行业利润由全行业亏损转为盈利，亏损企业占比也明显下降。
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