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作为一个幅员辽阔的大国，中国的发展轨迹，自然带有一定的区域特点。新中国成立以后60年的工业增长，也不免带有强烈的地区烙印。在两个相近的历史时间段里，选择传统体制还是市场经济体制、封闭式发展还是开放式发展、理性的区域发展战略还是非理性的区域发展战略，都会出现不同的地区发展绩效，最终影响到国家的工业化质量和水平。
1.改革开放前的地区工业发展格局的变化
新中国成立以前，国家面临的工业发展格局是寡而不均。经由国内战争、抗日战争和解放战争，本来薄弱的工业基础一直没有恢复。同时，主要工业集中在沿海地区。沿海以占全国12%的土地集中了工业产出的70%以上。这种不平衡分布显然不符合依赖工农支持、追求“均贫富”的执政党的施政愿望。1950年8月的中财委会议上就提出，应“改变工业生产集中于沿海地区的不合理倾向”。这一时期，国家采取了一系列推动私营资本国有化、促进集体经济发展并逐步开始实行集中统一的计划管理体制。在工业布局上，“一五”时期实施了苏联参与援建“156”项重点项目，主要立足于推动内地工业基地的建设。除了四项没有实施、两项重复计算外，其余150项主要由苏联援建的重点项目都在“一五”期间实施。在区域分布上，按照有关方面的统计，绝大多数项目都分布在内地，见表1，其中，陕西、辽宁、黑龙江、山西、河南、吉林六省实施的项目多达105项，占70%。
“二五”时期，国家工业布局的重点依然着眼于内地，并扩建和新建内地的一些钢铁基地。在此期间，建立了东北、华北、华东、华中、华南、西南、西北七大协作区，提出各经济区形成具有比较完整工业体系。在具体措施上，下放了工业布局的决策权，鼓励大办地方工业，要“遍地开花”地推进工业化，不顾一切地扩大基本建设投资规模，实现工业的大跃进。这一时期，在大炼钢铁的政策支持下，所谓“五小企业”(小钢铁、小煤矿、小机械、小化肥、小水泥)一哄而起，星罗棋布地建立起来。1958年1-8月，全国共建成冶炼生铁的小高炉、土高炉24万座；9月份，建成的小高炉、土高炉达到60万座[3]。“二五”时期，全国各地建设的工业基地数以万计，不仅工业规模超过国家财力支持，而且严重地破坏了环境，滥用了资源，带来了工业布局的低效率，引起后来国民经济的大幅度调整。
“三五”以后的区域工业发展战略也存在比较突出的问题。在越战发生、中印边境矛盾存在、中苏关系恶化等背景下，毛泽东开始思考一旦发生战争如何保存国家工业的有生力量问题。而前苏联在二战期间抵制德国的侵略战争时把大批工业企业转入高加索山脉的做法，对当时的决策应有启示作用。在1964年中央工作会议上，毛泽东明确表示“三五”计划的不满，指出：“在原子弹时期，没有后方不行。要考虑解决全国工业布局不平衡的问题，加强“三线”建设，防备敌人入侵”。在随后召开的中央书记处工作会议上，他又两次指出，现在的工厂都集中在大城市和沿海地区，不利于备战，各省都要建立自己的战略后方[4]。由此，拉开了全国“三线”建设的序幕。这一时期的建设，主要集中在四川、贵州、陕西和三西(豫西、鄂西、湘西地区)。工业建设要大分散、小集中，符合“山、散、洞”的要求。在“三五”、“四五”时期，“三线”地区的十一个省、区的投资分别占全国基本建设投资的52.7%和41.1%，见表2。其中，四川省的基本建设投资占“三线”建设总投资的33.5%。
除了全局性的区域工业战略失误外，改革开放前局部性的区域工业战略错误也大量存在。比如，为了扭转北煤南运，70年代要在江南无煤或者少煤地区掘井造矿，并且号召大干三年，实现江南煤炭自给。毛泽东1970年底会见斯诺时指出：过去叫南粮北运，现在各省都逐步在解决。再一个是北煤南运，说是湖北、湖南、广东、福建、浙江和江苏的南部没有煤炭，要从北边运来，现在都有了。所以要发挥中央与地方两个积极性，让他们自己去搞，中央不要包办，没有煤炭和石油，他们就自己去找，七找八找不就找出来了。按照地质学的规律，煤炭、石油成矿是需要一定条件的，江南大部分地区不具备煤炭和石油成矿的基础，这并不是勤奋寻找就能发现出大矿藏的。结果是，在行政命令压力下找到的不少矿产开发价值都不大。根据有关资料，江南每吨煤的生产投资比山西等北方煤田高30%，吨煤开采成本高40%—50%，劳动生产率低50%—60%[7]。
改革开放前区域工业发展中的战略问题，不仅表现在大的区域战略存在一些失误，而且由于传统体制下的管理责任缺乏等原因，许多具体的计划安排、厂址选择前后脱节，建设项目投资收益不高。比如，内蒙古巴彦淖尔市70年代花费150万元兴建的巴盟塑料厂，“既不知道原料在哪里，产品也不知往哪里销，厂房没有一间，价值六七十万元的设备就运来了，放在仓库里，任凭风吹、日晒、雨淋[8]。
尽管在建国后的前三十年中国家重视了对内地的投资和工业基地建设，客观上也促进了内地的发展。但是区域工业发展战略的失误，还是造成了沿海地区丧失发展机遇的机会成本、大跃进时期全国广大地区的低效投资和“三线”建设期间大量的投资沉淀。邓小平同志曾一针见血地指出：不改革是死路一条。这既包括对改革开放前传统体制的否定，也包括对传统体制下区域工业发展战略的否定。
2.改革开放以来中国地区工业发展变化趋势
1978年召开的十一届三中全会，确立了把全党工作重点转移到经济建设上来的思路。在此以后，中国的区域工业发展战略进行了大幅度的调整。具体表现在：(1)战略框架覆盖国土。就是在战略安排上把所有区域都容纳在内，体现了对各个区域发展的重视。每个地区都需要在全国工业发展中发挥当地优势，实现各地工业的普遍化发展。“六五”时期，在地区工业发展上采用了沿海与内地的两分法，“七五”到“十五”采取了东中西三大地带三分法，“十一五”采取了沿海、东北、中部、西部板块四分法，都把各个地区囊括在内。(2)战略重点相对集中。多年以来，国家突出强调了沿海地区发展战略。在“六五”计划中，就对沿海与内地的关系作了重新调整：“积极利用沿海地区的现有工业基础，充分发挥它们的特长，带动内地经济的进一步发展”。“内地加快能源、交通、原材料工业建设，支援沿海地区经济发展”。在“七五”计划中更进一步指出：“七五”期间以至90年代，要加速东部沿海地带的发展”。尽管以后实施了西部大开发、东北振兴和中部崛起的政策，但也没有改变沿海地区国家推进工业化的重点区域的地位。党中央、国务院以后出台的各类政策文件，都强调要促进沿海地区率先实现现代化。(3)战略目标始终如一。就是要以经济建设为重点，以工业化促进现代化，推动国民经济与社会发展战略的实现。区域工业发展战略服从和服务于国家宏伟目标。进入新世纪以后的西部开发、东北振兴和中部崛起，也都着眼于规避区域工业发展的不协调，立足于实现全国区域工业发展目标的最大化和合理化。(4)战略转型突出优化环境。在实施区域工业发展战略时，国家采取了一系列面向全国各个地区的放松管制、发育市场、放开价格、改革企业的政策，以更好地促进市场在区域工业资源配置中发挥核心作用，为区域工业发展创造了良好的制度环境。(5)战略管理强调协调发展。在区域工业发展中，既重视重点区域工业的加快发展，同时又为非重点区域的工业发展创造条件，加强区域之间和各个区域内部发展关系的协调。尤其是，在重点区域和非重点区域之间的矛盾加剧，非重点区域的不发展影响经济效率影响或导致社会不安加重时，国家会审时度势，采取一系列政策措施促进非重点区域的发展。(6)战略实施鼓励地方探索。中国改革开放后区域工业发展的一个重要经验，就是自上而下建立起一套鼓励创新的激励机制。1978年的十一届三中全会决议中，就明确提出要改变权力过于集中的现象。要通过权力下放，“让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”，自此赋予地方政府促进工业发展较大的权利。(7)战略运行强调以改革开放促进区域工业发展。1979年，党中央、国务院决定在广东、福建实行特殊政策、灵活措施，并决定在深圳、珠海、汕头、厦门试办经济特区。1984年，中央又进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个沿海城市。1985年，将长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦门、漳州、泉州三角地区辟为沿海经济开放区。1988年上半年，又先后设立了山东半岛和辽东半岛开放区，建立全国最大的经济特区——海南经济特区。1990年6月，又决定开发和开放上海浦东。2005年以后，国家先后批准上海浦东、天津滨海新区为全国综合配套改革试验区，批准武汉城市圈和长株潭城市群为资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，批准成都和重庆为城乡综合配套改革试验区。(8)重大战略举措强调政策先行。在国家实现区域工业发展的过程中，通常会出台一系列政策，为区域工业资源的有效配置创造条件。通过国家区域工业战略的实施，中国区域工业发展出现了一系列巨大变化。
一是各地区工业表现出普遍增长趋势。由于改革开放后地区工业发展的体制基础发生了很大变化，改革开放后各地区工业表现出普遍快速增长的趋势。由图1可见，沿海、东北、中部、西部的工业发展都明显快于改革开放前的增长。各个区域之间只存在快发展与慢发展甚至更快发展与快发展的差距，而不存在有发展与无发展的差距，每个地区的经济增长活力都得到比较充分地释放。在各地区工业增速普遍提升、市场竞争秩序逐步规范和企业的财务约束硬化的背景下，全国工业化的速度和质量都明显提高。
三是跨地区要素流动与重组的速度加快。农村改革后，大量农民从土地上解放出来，出现为获取更大报酬的跨地区流动、形成大范围的民工潮；银行进行商业化改革以后，开展了跨地区的金融业务包括拆借等商业往来，促进资本的跨地区流动；企业为获得更高收益和实现从加工环节到原料环节的一体化控制，出现跨地区的投资、经营与并购；一些企业为获得充分信息和高端资源，逐步把管理总部向省会城市和沿海发达地区的特大城市和直辖市迁移；2007年以来，在遭遇到国际需求减少和各类成本上升的压力时，越来越多的沿海企业也有意识地把生产厂家向内地转移。
四是地区工业发展的分工与专业化逐渐形成。在市场竞争中，生产要素逐渐向工业品生产的优势区域与优势企业集中，推动了区域生产专门化进程，提高了一些区域工业品的集中度。2007年，河北的生铁、钢和钢材产量占全国的22%、21.6%和18.2%；广东省生产的彩电产量占全国的42.7%，空调产量占全国的52.7%；上海、江苏两省市计算机产量占全国的77.8%；北京的手机产量占全国的41.4%；浙江、江苏的化纤产量占全国的74.84%；浙江的洗衣机产量占全国的35.7%；山西、内蒙古的煤炭产量占全国的39%。
五是形成了各具特色的区域工业发展模式。因开放先后次序不同、地方政府服务于企业的方式不同和资本来源不同等因素，沿海一些区域相继出现了不同类型但都比较成功的工业发展模式，引起社会的关注，并产生具有广泛影响的学习效应。如温州模式主要是以私营企业为代表，苏南模式主要以乡镇企业为代表，广东模式主要以外资企业为代表，这些不同的模式顺应市场需求，形成各具特色的产业集群和产业配套体系，推动了产业升级和区域的快速发展，其发展经验为全国许多区域发展工业所学习和借鉴。
六是逐步形成若干有代表性的区域工业密集带。以日益繁荣的城市群和发达的交通运输网络为依托，在我国一些区域尤其是沿海地区形成了、集结了大量资本、技术、劳动力等生产要素，具有较强市场竞争力的工业密集带。以沿海地区来说，自南而北出现了珠江三角洲、长江三角洲、京津冀几个带有影响的工业密集带。在东北、中部甚至西部，一些工业密集带也在形成过程中。值得注意的是，在区域工业密集带形成中，许多特大城市和大城市逐渐把一般加工工业向中小城市扩展，而专注于高端制造与服务业，出现了工业增加值占城市GDP比重和工业行业就业占城市劳动力比重双下降的“去工业化”现象。由于区域工业密集带中各个工业区在资源供给、基础设施建设、环境保护等面对共同问题，在这些工业密集带内进行共建、共享、共管的互补合作已经成为提升工业带中产业层次与产业竞争力的重要内容，国家先后对珠江三角洲、长江三角洲、京津冀进行了发展规划，三个工业密集带内部也开展了城市间的相互合作。
七是地区工业发展的差距逐步扩大。经过多年的市场化改革，由于改革的起点、资源要素禀赋、产业结构等方面的差异，各地区出现了明显的不平衡性发展。其中，一些地区因为发展速度更快，在全国的地位上升较大，而另一些地区发展略慢，在全国的地位有所下降。一些原来名不见经传的区域成长起来了，而另一些声名显赫的区域走向相对衰落。这样，区域之间由于发展速度的差距最终累积为发展水平的差距。从大区来看，见表2，沿海地区占全国工业的比重大幅度上升，而东北占全国工业的比重明显下降。东北地区改革开放前最高时曾占全国工业增加值的1/4，而到2007年占全国工业增加值的比重下降到少于9%。沿海地区上升和东北相对衰落，也印证了区域差距扩大的方向主要是在南北方展开的结论。
3.1949-1977年和1978年后区域工业发展思路的比较
总结改革开放前后中国区域工业发展战略的差别，可以发现以下几个重大转变：
3.1 在发展模式上由平均主义的发展向尊重不平衡规律的方向转变
以往的许多研究者都认为，建国后的区域工业发展是一种平衡式的发展，而改革开放以来中国的区域工业发展是不平衡式的发展。前一个判断是有误的。事实上，改革开放前中国工业发遵循的是平均主义的发展模式。通常所谓的平衡发展，是建立在生产要素能够自由流动的基础上，经过不平衡发展到一定程度出现的结果，但在我国改革开放以前并不存在生产要素自由流动的制度基础。除此而外，在地区工业发展上采取的原则还包括调整先进地区与落后地区的发展比例，更显示出平均主义的发展倾向。所以，邓小平同志明确提出，“平均发展是不可能的”，“搞平均主义不行”。这也恰恰说明，改革开放前中国区域工业的发展战略是平均主义的发展模式而不是平衡发展模式。而在改革开放后，解放生产力促进了要素的自由流动，发展生产力使国家有意识地引导生产要素和政策资源以推动有条件的区域优先发展，使不平衡发展的规律得到运用。
3.2 在战略决策形成上由定于一尊向博采众长的方向转变
改革开放前全国工业的区域发展，在一定程度上受领导人决策偏好的影响。比如，“二五”时期的大跃进，就有领导人对中国工业化道路与地方支撑能力的判断。“文革”期间的“三线”建设，就包含了领袖个人对国内外环境的重大认识。直到1975年，毛泽东在接见当时的西德总理施密特时，还明确提出“要打仗”[9]。在这种环境下，工业区域战略的思路与具体决策形成具有不规范、不正常的成分在内，甚至于出现朝令夕改的状况。而在改革开放后，中央在总结历史经验与教训的基础上对于工业区域发展规律有了新的认识。邓小平同志指出：“允许一部分有条件的地区先发展起来，然后带动后发展地区，最终达到共同富裕”的论断。由于解放生产力和尊重知识、尊重人才一系列政策的实施，决策的科学化和民主化程度不断提高，经济学家、地理学家的观点得到尊重，党中央和国务院的历任领导更注意吸收学者的意见。许多学者也提出了多样化地推动区域工业发展的主张和观点，丰富了中国区域发展战略研究的成果，不少观点和见解为决策者所采纳。
3.3 在战略实施机制上由自上而下行政命令式配置资源向市场配置资源的方向转变
分析改革开放前的区域工业发展思路，不少人或许能够得出，“一五”时期尚可接受，“二五”时期、“三线”建设时期难以容忍的结论。但是，也正是在“一五”时期，国家按照苏联的模式建立起高度集中的计划体制，为后来的错误的区域发展思路能够得以实施埋下体制上的祸根。“二五”以后的区域工业发展，则充分显示行政命令对工业发展方向与结果具有决定性的影响，显示区域工业发展战略的实施机制并不科学。从1978年到2000年，先后经历了市场取向改革起步阶段(1979-1984年)、市场取向改革全面展开阶段(1985-1992年)、市场取向改革初步完成阶段(1993-2000年)[10]，市场对生产要素配置的作用得到发挥，区域工业的发展更注重尊重自然规律和市场规律，那些具有明显市场潜力的地区得到较快发展。按照有所为有所不为的规则，政府不再直接投资兴办竞争性产业，政府与市场的关系逐渐界定的更加清楚，区域工业发展更多地受市场信号的引导。
3.4 在战略管理上由国家大包大揽的发展战略向重心下移区域自主发展的方向转变
改革开放前，虽然经过权力的多次下放，但是各地政府发展区域经济的积极性不高，区域工业发展只是作为一盘棋的棋子在发挥作用，区域工业资源的配置不尊重价值规律，而是接受计划安排被动式配置，工业中的原料、人力、技术等资源的投入和产品销售按照行政命令的要求进行，往往不考虑成本核算与经济收益。改革开放以后，体制改革的一个重要内容是解除生产要素与资源的行政配置权，还原企业作为市场主体的地位，企业可以跨地区投资、并购和经营，区域工业要素的配置基本上按照市场规律进行，政府为企业提供必要的服务。由于地方财政收入增长和地方政府官员晋升锦标赛对政绩的要求，地方政府在改善工业发展的环境和对企业进行配套支持上不遗余力，相互竞争。地方政府普遍关心工业发展速度与水平，“工业强省”、“工业强市”、“工业强区”成为各地政府发展经济的重要内容。工业发展越来带有自主型特点，既反映各区域的资源禀赋，也反映各地区的努力程度。
3.5 在战略流程上由反复多变的战略模式向增量优化的战略模式转变
改革开放前的中国区域工业发展思路处于多次变动不居的状态。“一五”以后，在未对“一五”加以总结和论证的基础上，就匆匆实施了“大跃进”，而在大跃进带来的后果通过实施调整整顿政策，本以为可以集中处理好各类发展矛盾，又匆忙上马了“三线”建设工程。这种不断否定和推倒重来的过程，额外滋生了大量的“运动型”成本，是改革开放前不少区域工业战略不成功的原因之一。而在改革开放以后进行的区域工业发展战略，多采用增量优化型的发展思路。西部大开发、东北振兴和中部崛起等战略的实施，不存在对沿海发展战略的否定，而内地各不同区域实施的战略之间也不相互否定。这显示区域工业发展战略日渐成熟，各类区域工业战略出台针对和解决的区域矛盾，最终的发展效果也截然不同。后来实施的区域战略与先前的区域战略不存在替代关系，而是对先前的区域战略起补充作用。
4.改革开放后理论界对中国区域工业发展战略的探索
在中国近代，对于如何推进国家的区域工业发展上，有许多政治家和学者提出过富有真知灼见的深刻判断。孙中山先生在《建国方略》中就提出发展沿海经济的思想，提出建成北方、东方和南方三个大港，并提出要利用外资与国外人才。“虽闭关自守之局为外力所打破者已六七十年，而思想则犹是闭关时代荒岛孤人之思想，故尚不能利用外资、利用外才以图中国之富强也”。“倘吾国人民能举国一致，欢迎外资，欢迎外才，以发展我之生产事业，则十年之内吾实业之发达必能并驾欧美矣”。然而，孙中山一直未有机会实施自己的政策主张。毛泽东也多次提出了发展沿海经济的见解，虽有机会但未能付诸实施。1978年年底，邓小平和新的中国共产党领导集体就明确提出了改变原有区域工业发展思路的主张。邓小平指出：“要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些”，同时在政策实践上对这一思路加以实施。
在学术界，大量有关中国区域工业发展战略的设想，都是在改革开放后形成的。1980年6月，朱元珍、冯嘉苹撰文指出，鉴于存在自然条件差异、技术进步影响、社会历史变迁和历史形成因素，地区发展不平衡在任何社会都是一种正常现象。在当时，全社会普遍把平均主义的发展模式等同于平衡发展模式的情况下，两位作者指出，认为平衡就好不平衡就坏的看法是错误的[11]。这一论断，从理论上对选择非平衡发展战略作了重要的肯定性结论。在具体应用不平衡发展理论时，20世纪80年代初，夏禹龙、何钟秀等人提出梯度推移理论，认为在中国存在着明显不同发展条件和水平引起的经济梯度。应该尊重客观规律，首先发展发达地区，在条件成熟后再发展落后区域[12]。梯度理论尽管存在不足，但在国家“七五”计划中为政府采纳，“三大地带”的概念首先在“七五”计划中得到表述。在“七五”计划谈到沿海地区的发展时，强调“重点是加强传统工业和现有企业的技术改造，大力开拓新兴产业，发展知识技术密集型产业和高档消费品工业，使产品向高、精、尖、新方向发展”。
但当时的现实是，由于种种原因，沿海地区通过开放大规模吸引发达国家资金和技术用以发展技术密集型产业的愿望难以实现。1988年，王建提出了国际大循环理论[13]。这一理论认为，应在沿海地区进一步扩大开放，积极引进外资，重点是吸引外商投资，大力发展“三资”企业，发展劳动密集型的加工业外向型经济，遵循劳动密集型产业→重工业→农业的发展顺序实现产业发展。沿海加工业应充分利用我国人力资源丰富的优势发展劳动密集型工业，一方面解决农村剩余劳动力的出路问题，另一方面在国际市场上获得经济发展所必需的外汇资金。坚持两头在外、大进大出，把生产经营的两头(原材料和销售市场)放到国际市场上去，以解决沿海与内地在争原料、争市场上的矛盾，大搞来料加工和进料加工。国际大循环理论得到外界的较大反响，其结论也为中央高度重视并采纳。90年代以后，沿海地区加工贸易政策的实施，加工贸易规模和范围的拓展，推动了中国沿海地区的较快发展，显露出国际大循环的政策效应。到2000年以后，随着中国加入WTO以后，两头在外、大进大出的重心也向重化工业转移。
1989年，针对我国区域差距逐步形成和社会各界对区域差距的关心，张文合提出非均衡协调发展的理论[14]。这一理论认为，应该有一种既不同于均衡发展战略也不同于非均衡——均衡战略的另类战略，就是适度倾斜、开放型并强调区域之间协调与互补的发展战略。这一理论提出后，引起学术界的强烈反响，多年来有较高频度的引用率。直到最近，还有学者对这一理论在区域经济学中的地位加以肯定性评述[15]。
1990年，李泊溪、侯永志提出区域经济协调发展的战略。这一观点认为，基于历史经验、国民经济持续、稳定、协调发展的需要、中国工业化的需要、改革需要、全方位开放的需要、增强发展后劲的需要、提高国家承载能力的需要和社会主义本质要求，必须实行区域协调发展。所谓协调发展指局部与局部的协调；局部内部各环节的协调；地区比较优势与国家综合优势的协调；先富与后富的协调；工业化阶段上前后衔接上的协调[16]。
2000年，在借助于经济重心分析方法研究我国区域发展规律时，我们意外发现，改革以来我国的经济重心是在南北方向移动，这一现象的本质是中国的区域差距是在南北方向扩大而非东西方向扩大的，为此分析了南方兴起、北方相对衰落的成因。并在此基础上旗帜鲜明地提出，三大地带是一种不科学的大区划分方式，应该加以调整[17]。以上述研究结论作支撑，提出要顺应区域发展规律，在北方发掘新的经济热点，建设京津制造业产业带的主张[18]。而自“十一五”开始，国家也采用四大板块的区域划分方式取代三大地带。在“十一五”前期，中央政府有关部门也组织了京津冀地区的发展规划，并把滨海新区的开放开发上升到国家战略。
此外，在面对不同区域的工业发展实践时，不少学者还创造性地提出了一些有价值的区域工业发展战略。比如，学者们提出的反梯度理论、优区位理论、点轴理论、一个半重点理论、四沿开发模式、“T”字型布局、“∏”型布局、弓箭型布局等理论。在理论研究过程中，难免存在着一些不同观点的讨论甚至争论，但这类讨论是良性的、正常的、有益的，也都程度不同地丰富了中国区域工业发展战略的研究。
5.走向中国工业区域科学发展的未来
2008年以来，国内外市场环境发生了巨大变化。尤其是9月份后，国际市场需求发生重大调整，对中国区域工业发展带来明显影响，沿海地区工业出口出现增速的下滑甚至负增长。党中央、国务院采取了一系列紧急措施应对国际金融危机带来的外需缩减的困难。应该看到，
中国区域工业发展战略走到一个新的十字路口。根据国内外环境的变化和以往区域工业发展的经验，应该按照科学发展观的要求统筹区域发展，采取科学调控下的不平衡发展战略[19]，以促进我国区域工业的科学发展。
科学调控下的不平衡发展战略的基本涵义是：承认市场是配置区域资源的基础。在资源禀赋存在差异的情况下，不平衡发展是市场经济条件下区域经济运行的基本规律。在市场机制发挥作用下，生产要素追逐其收益最大化的过程中必然向城市化、工业化和发达地区集中，会在相当长时期维持区域发展的不平衡局面甚至继续扩大这种不平衡，应以要素的自由流动、自由集聚作为实现区域增长的主导方向。但在市场发挥作用的同时，也应该加强政府的科学调控。1997年世界发展报告《变革世界中的政府》指出：“政府的作用是补充市场，而不是替代市场”，这为理解政府与市场在区域发展中的作用提供了好的思路。针对我国的区域发展格局，中央政府有必要借助于政策手段对区域发展的问题与矛盾进行科学调控。根据国内外的经验教训，这种调控政策的原则是，尊重市场但不放任市场，补充市场但不替代市场。具体表现在：调控范围集中化，更多地关注潜在发展区域(Potential Regions)和问题区域(Problem Regions)；调控手段集约化，更加偏重于运用财政、税收、货币政策和环境政策来调控区域工业发展，减少其他的行政命令干预；调控方式透明化，政府促进区域工业发展的政策应该充分公开，规范政策运行程序，加强对调控政策运行的监管；调控力度弹性化，政策调控的松紧根据当时的内外环境变化而变，有张有弛。
鉴于我国还处在工业化、城镇化、市场化、现代化进程中，实施科学调控下的不平衡发展战略的主要内容是：在工业化中，以沿海地区和内地发展基础较好的工业密集带的率先发展为主导方向，以西部大开发、东北振兴和促进中部崛起作为对工业区域差异的政策干预方向；在城镇化中，以人口和劳动力向城镇的集中为主要方向，以新农村建设作为对城乡差距的政策干预方向；在市场化中，以解放被政策和体制束缚的技术、资本、劳动力，促进要素的区域和跨地区流动为主要方向，以对要素流动和发展进程中的弱势群体和利益受损区域的人口如失业人员、失地农民、农民工、贫困人口、环境恶化的受害者、突发灾害的灾民进行援助和补偿作为政策干预方向；在现代化中，以地理位置较好、资本、技术、劳动力集聚的优势区域的率先发展、加快发展为主导方向，以对老少边穷地区等不发达地区或者问题区域的援助支持为政策干预方向。
在四大区域划分的概念里，沿海、东北、中部、西部发展的基础和面对的问题各不相同。沿海地区具有市场化、工业化、城镇化、国际化水平均高的特点，是中国的工业发达地区，但是遭遇到国际市场和国内需求约束的双重压力；东北地区具有城镇化水平高、城镇熟练劳动力比重高、商品粮基地面积大的优势，但是也存在老工业基地的体制转换与资源型转型等现实问题；中部地区整体距离沿海发达地区距离较近，又有一定的矿产与土地资源优势，但是中部地区具有城镇化水平较低的问题，同时，也或多或少具有老工业基地需要改革开放、资源型城市转型以及贫困区域脱贫等问题。西部地区虽然地域面积大、资源相对丰富，但面临的不仅有整体不发达的问题，还有维护生态环境的问题。根据四大区域的特点，应该采取不同的工业发展方向。
应以推动技术创新实现结构转型和升级为重点促进沿海地区率先实现工业现代化。沿海显示中国制造国际地位与国际竞争力的主导区域，又是建设创新型国家的重点区域。能否实现由成本低廉的制造国家向兼具成本低廉和技术领先的制造国家成功转型，关键在于沿海地区。尤其是，在全球石油、铁矿石等原料成本价格大幅度上升、人民币汇率快速升值的情况下，应该进一步加快沿海地区的结构转型和升级，大力发展先进制造业与高新技术产业。应该进一步促进民营企业的发展与产业分工，为民营企业提供更宽松的环境；鼓励企业广泛参与国内外市场竞争，利用国际贸易规则来维护企业的公平贸易权；促进企业深入了解和把握市场规律，鼓励企业整合国内外技术资源；强化沿海地区与港澳台三地的分工协作，促进两岸四地的一体化发展。继续深化科技体制和教育体制改革，促进科研院所和高等教育的服务方向在结构调整中进一步面向不断扩大的制造业市场。在产学研结合和强化企业与全社会专利保护意识的过程中，塑造沿海地区率先发展区域和率先创新区域的双重特性，进一步增强沿海企业在国际市场的竞争力。
应进一步推动东北老工业基地的改革开放。东北地区城镇化水平高，工业基础好，但是传统工业所占比重较大，产业成长存在政企关系和企业内部管理关系没有完全理顺的体制问题，应该通过体制改革、技术改造、市场化重组等形式，尽可能盘活存量资源。同时，要面向国内国外扩大开放，引入新的投资主体，扶持新兴产业，加强产业创新与技术创新，在体制机制创新中形成一批带动性强、影响力大的增量产业群。要充分依托东北土地密集度高的特点，积极利用国家新农村建设的政策，建设好东北的商品粮基地。
以资源深度开发与城镇化来促进中部崛起。中部地区是典型的工业结构相对单一而农村劳动力严重过剩的区域。能源、冶金、装备制造等资本密集型工业的发展，受市场波动变化影响较大；同时，资本密集型产业带动劳动力就业的能力较弱，导致中部城镇化水平较低，农村劳动力过剩明显。在促进中部崛起中，要把国家援助与区域结构的市场化调整结合起来，促进中部经济的快速发展。一方面，要重视中部地区的资源开发和深加工，提高中部产业的专业化与价值增值水平；另一方面，要利用沿海地区与国外产业转移的机遇，促进中部与沿海的一体化发展。既要引导沿海地区丰富的资本向中部地区流动，充分利用中部丰富的农产品资源，发展轻型加工业，带动劳动力就业；又要促进中部的剩余劳动力向沿海劳动力短缺的地区流动，实现劳动力与资本的主动性结合。
以特色产业发展和生态保护为重点推进西部大开发。要在西部地区基础设施供求矛盾得到缓和的基础上，重视西部地区的生态环境建设。通过退耕还林、退牧还草工程的实施和相关政策的兑现，鼓励农牧民参与生态建设的积极性，构筑起西部稳定的生态屏障。通过发展以资源开发与加工、特色农副产品产业化等特色产业，推进城市化进程，促进区域工业结构的优化。要利用西部地区边界线较长的有利条件，扩大对外开放，面向俄蒙、中亚、东南亚的周边国家和地区，通过输入资源、输出工业品的方式，积极参与国际竞争。
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作者：周民良 来源：《开发研究》2009年第5期
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