国外养老储备基金的管理架构及其特点

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摘要：在人口老龄化的冲击下，实行收现付养老制度的发达国家面临养老基金的不足压力，不得不预先积累养老基金。2000年以来，爱尔兰、挪威、法国和新西兰四国在公共养老体系之外建立起国家养老储备基金，其目的是为人口老龄化高峰时期预筹一笔用于养老保障的财力，弥补公共养老体系的资金缺口。上述四个国家成立专门机构来负责养老储备基金的管理运作、管理架构有明显特点，值得我们借鉴。    关键词：基金，基金管理，管理机构，养老金，养老
    一、国外养老储备基金的管理架构
    爱尔兰、挪威、法国和新西兰四国养老储备基金的管理架构分为两种。一种是爱尔兰、挪威和法国采用的架构，特征是投资管理决策和具体运作分别由不同的机构承担；另一种是新西兰采用的架构，特征是管理职能和运作职责由同一个机构承担。
    （一）爱尔兰、挪威和法国养老储备基金的管理架构
    在爱尔兰、挪威和法国养老储备基金的管理架构中存在两个层次，第一层次是投资管理决策，即制定投资政策和对重大问题进行决策：第二层次是决策的组织实施，即基金的具体运作。位于第一层次的是国家设立的专门管理机构，第二层次是管理机构选定的代理机构。
    养老储备基金的管理机构定位于政府部门，挪威养老基金的管理机构是财政部，爱尔兰养老储备基金的管理机构是永久存续的法人团体，法国养老储备基金的管理机构是一个公共管理实体。管理机构的主要职能是：制定投资政策，确定可投资的资产类别，制定投资收益评估标准；对代理机构、投资管理人和托管人的活动进行监管；向国会、监管部门和社会报告基金管理运作情况。
    管理机构是养老储备基金管理运作的责任主体，但是考虑基金投资管理的复杂性，管理机构将部分专业性较强的职责委托给代理机构，以实现基金管理的专业化和市场化。对基金具体运作的监督是管理机构的重要职责，包括检查具体运作是否符合投资政策、评估投资绩效、审计财务账目等。虽然管理机构将具体运作的职能委托给代理机构，但由于管理机构制定投资政策，仍然是基金管理运作的责任主体，代理机构只是对管理机构负责。
    位于第二层次的代理机构，其职能来源于法定管理机构的委托，一般包括向管理机构提出决策参考建议，执行管理机构的决策，负责具体运作及其行政事务，报告投资政策的执行情况等。代理机构对法定管理机构负责。下表列示了爱尔兰、挪威和法国养老储备基金管理架构及其职责。

    （二）新西兰养老储备基金管理架构
    与前述三国的情况不同，在新西兰养老储备基金的管理架构中，管理决策和投资运作两个层次的职责合二为一，同时赋予给法定管理机构——新西兰养老金监管人（The Guardians'of New Zealand Superannuation）。养老金监管人是一个政府实体，内设董事会，董事会对基金管理和投资运作负责，养老金监管人具体执行董事会的指令。董事会拥有管理、监督、指导监管人业务所必须的一切权力，与养老金监管人业务有关的所有决定都由董事会做出或者经其授权做出。董事会由5-7名成员构成，成员必须具有金融投资的专业知识和实际经验，由财政部长提名，新西兰总督任命。
    董事会的主要职责包括：负责养老储备基金的管理和运作；制定投资政策、业绩标准和程序，并且每年必须至少审查一次；选择和任命投资管理人、托管人；向政府监管部门和社会报告基金管理运作情况，包括下一年度基金业绩的预期、关键风险和对策。
    二、国外养老储备基金的管理特点
养老储备基金是长期性资金，需要通过市场化投资运作来实现保值增值，其管理制度必须适应市场机制的要求。养老储备基金管理机构具有不同于一般政府部门的特点，主要表现在独立性、灵活性和透明性三个方面。
    独立性。独立性指的是储备基金管理机构在法律上和组织结构上独立，在其职责范围内有独立的决策权，不受或者少受其他政府部门的影响。西方发达国家从公共养老金管理实践中总结出一条教训：政府对基金管理的干预常常导致公共养老金的低效益，而且，政府干预也常常成为管理机构对绩效低下进行申辩的藉口，造成养老金管理权责不清。为了避免这类问题发生，立法机构通过相关法律明确管理机构的责任，同时赋予其独立的投资决策权，尽可能避免政府对投资决策和具体运作的直接干预。例如，新西兰养老储备基金的管理运作中，养老金监管人作为法定管理机构，其责任非常明确，即在不对整个基金造成过度风险的情况下使投资回报最大化。与其责任相对应，监管人董事会拥有制定投资政策、确定投资策略、选择投资工具的广泛权力。新西兰养老储备基金也有政府监管部门，但是政府监管部门的权力与管理机构的权力有明确的界定，政府监管部门的职责是：提名监管人董事会成员人选；指定独立人士审查投资政策是否合理，投资政策在运作中是否被遵守；评估基金的投资业绩；要求管理机构提供基金管理运作的相关信息等。虽然法律允许政府可以就基金业绩的预期对养老金监管人发出指示，但同时规定这种指示不得违背养老金监管人审慎地、基于商业基础进行投资决策的职责，养老金监管人对这种指示不得盲目地遵守。
    灵活性。虽然储备基金管理机构定位于政府部门，但是其目标任务和所处的环境与一般政府部门有很大的区别，储备基金管理所面对的是资本市场，资本市场复杂多变的特点客观上要求储备基金管理制度具有一定的灵活性。政府部门的行政制度强调一致性和按规则行事，无法适应资本市场的迅速变化。因此，相关国家在明确储备基金管理目标和管理责任的同时，赋予管理机构一定的灵活性和自由度，让管理机构可以管，同时激励管理机构愿意管。储备基金管理机构的财务和人事制度在一定程度上比政府部门的规定有所放松，在确定人员等级；工资、奖金、录用、晋升和经费投入方面享有一定的灵活性。管理机构在拥有对内部组织结构、人员管理和经费投入上有一定的决定权后，面对市场情况的变化有能力灵敏地做出反应，通过修订投资策略、调整部门设置、聘用专业人才等来适应市场条件的变化。管理机构在取得一定的自主权之后，就必须对管理绩效负责，灵活性将激励管理机构对照预期目标关注自己的绩效，提高管理效率。
    透明性。透明性与独立性和灵活性有密切联系，是防止独立性和灵活性被滥用的重要手段。在储备基金管理机构享有较强的独立性和灵活性之后，政府对其直接控制能力有所减弱，为了防止基金管理机构利用管理上的自由度追求自身利益，就必须强化基金管理的公开透明，以形成有效的外部监督。透明性要求体现在基金管理的各主要环节，首先是明确管理机构的目标、任务，这是评价管理机构绩效和判断管理责任的基础；其次是建立公开透明的决策机制和执行程序，即便政府想保留一定的权力指导投资活动，也应该通过公开和透明的方式；最后是详尽的报告制度，管理机构在基金管理中的自由度越大，对报告详尽程度的要求就越高。报告内容一般包括：下一年基金业绩预期、主要风险和管理风险的行动；对基金投资政策、标准和程序做出说明；报告投资政策的执行情况；向政府、监管部门和社会报告基金财务状况。  

作者：全国社保基金理事会 熊军 来源：《国有资产管理》2010年第2期

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谢谢楼主。。。。。。。。。。