我国新型农村合作医疗制度的实施现状与对策

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摘  要：江苏省南京市浦口区是我国新型农村合作医疗制度首批试点区之一，为了解新型农村合作医疗的实施现状，在实地调查的基础上，本文从新型农村合作医疗筹资、运行和实施效果三方面进行了分析，并就我国新型农村合作医疗实施中存在的主要问题，提出了相应的完善和改进建议。    关键词：新型农村合作医疗，农民调查
    一、我国新型农村合作医疗发展现状
    江苏省南京市浦口区新型农村合作医疗制度自2003年试行以来，经历了起步、波动和发展的过程。但是，随着政府对新型农村合作医疗制度重视度的提高，农民参加新型农村合作医疗的热情不断提高，南京市浦口区新型农村合作医疗的实施进入了新的时期。
    （一）政府财政投入成为新型农村合作医疗的主要资金来源
    新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。与我国上世纪六、七十年代实施的农村合作医疗相比，其最大区别在于新型农村合作医疗不仅筹资标准高，对参合农民保障能力强，而且农民筹资的负担低。上世纪六、七十年代实施的农村合作医疗所筹资金主要由农民个人缴纳，占所筹资金的60-70%，而新型农村合作医疗的筹资是以各级财政的投入为主，2008年南京市浦口区新型农村合作医疗总筹资达3200.23万元，各级财政投入为2549.10万元，占总筹资的79.65%，并且财政投入所占比重呈逐年递增的态势。
    （二）新型农村合作医疗使农民普遍受益
    参加新型农村合作医疗的人数逐年增加、受益面不断扩大。由表1可以看出，南京市浦口区参加新型农村合作医疗的人数已由2004年的161061人增加到2008年的213349人，参合率由2004年的93%提高到2008年的100%。同时，补偿人数从2005年后大幅增加，补偿人数占参合总人数的比重由2004年的48.99%提高到2008年的97.65%；加之住院补偿标准由2004年的22.71%提高到2008年的41.80%，农民获得的补偿金额也从2004年的681万元增加到2008年的3091.45万元。总之，新型农村合作医疗制度的实施，给该区农民带来了实实在在的好处。

表1 2004-2008南京市浦口区新型农村合作医疗运行情况

资料来源：南京市浦口区卫生局。

    （三）大病统筹减轻了农民的负担
    调查显示，该区有12.26%家庭中有需要长期治疗的患者，正是新型农村合作医疗制度的实施、大病统筹减轻了他们的经济和精神负担。如该区汤泉镇三泉村村民孙某于2005年患食道癌，治病花去七、八万元，这对一个农民家庭来说不是小数目。但是，因为该村民参加了新型农村合作医疗，而报销了三万多元医药费，因此，相对减轻了家庭经济和精神负担。此外，由表1可以看出，南京市浦口区2008年人均住院补偿费用，不仅较2004年翻了一番多，而且人均住院补偿费用也逐年增加。总之，新型农村合作医疗制度的有效实施，进一步缓解了农民“看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫”的状况，广大参合农民就医状况得到了改善，有效减轻了农民的经济和精神负担，为建设和谐乡村发挥了重要作用。
    （四）新型农村合作医疗受到高度重视
    通过对南京市浦口区卫生局、中心医院、中医院和相关村委会的走访，了解到新型农村合作医疗在该区受到了高度重视。在软件建设方面，政府相继出台了有关新型农村合作医疗制度的工作文件，每个镇村卫生室都公布了《农村合作医疗转诊规定》、《农村合作医疗补偿规定》、《不属于合作医疗补偿的范围》、《卫生收费标准》、《药品价目清单》、《农村合作医疗全年补偿情况公示》以及每个农民的个人医疗门诊补偿明细账簿等。此外，在各镇设立了新型农村合作医疗管理委员会（简称合管会），合管会下设管理办公室作为具体的经办机构，有专门的管理人员。真正做到了新型农村合作医疗有政策、有组织、有管理的良好局面。在硬件建设方面，加大对镇村卫生室改建、扩建的投资。自2005年该区镇街卫生院全部转型为社区卫生服务中心后，2006年该区按照社区卫生服务站标准，投入资金近500余万元，改建、扩建卫生室56个，使全区75个社区卫生服务站全部达标。
    另外，2008年各级政府不仅对该区新型农村合作医疗的财政投入较2004年翻了三番，而且采取更具有针对性的政策，全部免除该区五保户、低保户和低收入纯农户个人应缴纳的费用，使这些农村困难人群享受无障碍参加新型农村合作医疗。
    二、我国新型农村合作医疗实施中存在的主要问题
    新型农村合作医疗是一项惠民系统社会工程，经过六年多的试行，尽管在各试验地区都取得了积极的社会效益，并积累了许多宝贵的经验，但是，由于新型农村合作医疗实施不仅受到各地经济发展水平、医疗卫生条件、人们的生活传统及文化背景等差异的影响，而且由于相关政策实施的错综复杂性和不可预见性，使得在新型农村合作医疗实施中还存在如下四个主要问题。
    （一）农民对新型农村合作医疗认知度有待进一步不高
    调查发现，农民对新型农村合作医疗的认知度尚需进一步提高。具体表现在（1）农民对参合、报销知之甚少，农民不了解大病报销流程。调查显示，只有29%的村民看病报销过，26%的村民了解大病报销流程，以及一些农民在定点医院看病不知道如何报销，存在IC卡闲置等问题。（2）不同年龄层对新型农村合作医疗认知度相差很大。（3）有些农民对新型农村合作医疗制度理解错误，认为只要参加了新型农村合作医疗，看病所花费用就应该能报销。调查发现，由于部分农民错误理解以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，因而，在有些地方经常诱发新的农村矛盾。
    （二）医药费报销流程、报销比例、报销范围等有待调整
    调查显示，部分农民因对新型农村合作医疗赋予较高的期望，一旦现实与期望有差距就导致其对新型农村合作医疗制度的不满。具体表现在：（1）报销手续繁琐。（2）报销比例低。（3）报销药品范围小。（4）定点医疗机构较少。部分村民反映能给予报销的机构离村庄太远，而在村卫生所及附近医院又不能报销，希望增加能报销的定点医疗机构。
    （三）农村医疗机构基础条件差
    近几年，虽然南京市浦口区不断加大对镇村卫生室的建设，但仍存在一些亟待解决的问题。（1）乡镇卫生院的医疗设备相对落后，更新慢。（2）村医生文化素质低。从来源上看，村医生有近一半是原来的赤脚医生，因而，其年龄较大、学历偏低，医术不高，且又鲜有有意向待在基层工作的年纪轻、水平高的医生。（3）农村医疗机构人员配置不到位。调查中发现，该区各镇（街）的医务工作人员都没有编制，医务人员都是自行安排或借调的，这在一定程度上影响了合作医疗工作的正常开展（见表2）

表2 2004-2008南京市浦口区村级医生按学历、年龄统计（单位：人）

资料来源：南京市浦口区卫生局。

    （四）宣传引导工作不够深入
    调查发现，对新型农村合作医疗制度实施进行宣传引导的主体是农村各村组干部，而部分村组干部并没有经过专门的系统培训，他们自身对新型农村合作医疗政策了解不够，因此，对于新型农村合作医疗制度，无论在宣传的广度还是深度方面都远远不能满足农民的实际需求，成为导致农村某些医疗纠纷发生的因素之一。从宣传时间看，宣传时间主要集中在筹资期间的一、二个月内，持续时间不仅相对较短，而且相对集中，使得部分较长时期离家的农民错过了解新型农村合作医疗的机会。从宣传方式来看，大部分村干部宣传方式单一，大多只是发发宣传单而已。
    调查显示，在南京市浦口区参加新型农村合作医疗实施中，有91.13%的村民为自愿参加新型农村合作医疗，有8.87%的村民为出于看别人都参加了或迫于村委会干部反复劝说而参加了新型农村合作医疗；约有29%的村民大致了解大病医疗费用报销流程，约有13%的村民不知道大病医疗费用是可以报销的，且在这一部分人中，年龄在68-80岁的占到92.44%。由此可见，必须加大对新型农村合作医疗的特定事项、特殊人群进行有针对性的宣传，才能有利于新型农村合作医疗更好的发展。
    三、完善新型农村合作医疗制度的建议
    （一）做好宣传工作
    首先，要加强对村干部进行新型农村合作医疗知识的系统培训，使村干部能全面、深刻理解新型农村合作医疗制度，熟悉新型农村合作医疗实施的流程。其次，省、市、区、镇相关部门也应单独或联合组建新型农村合作医疗宣讲团，深入农村进行宣传、引导，及时解答农民所产生的各种疑问，倾听农民的改进意见，为进一步完善相关政策收集资料。第三，要改变集中某一时段宣传和宣传时间较短的做法，应结合农村工作的实际，各类宣传人员要利用一切可能的场合和时机，宣传新型农村合作医疗的实施的政策、流程等，让农民在日常生活中不断加深对新型农村合作医疗的认识。最后，要改进宣传方式。对于新型农村合作医疗报销比例、报销流程等农民关注的问题，要采取广播、电视、板报、戏曲、小品，以及设立咨询站等形式，对农民进行宣传，不能仅靠印发传单式的宣传。同时，对于不同年龄层的人群，也要采用不同的宣传、交流方式，使新型农村合作医疗真正做到家喻户晓。
    （二）完善报销相关流程
    （1）有关部门应简化报销流程。建议大病费用报销能够直接在治疗医院报销，IC卡能够在不同地区实现一卡通。（2）提高报销比例。建议适当增加个人筹资金额，提高报销比例。（3）扩大药品报销范围。为此，可以向农民发放问卷进行调查，统计出常用药品，将其列入药品报销范围内。（4）增加定点医疗机构数量。建议将部分证照齐全的农村小诊所纳入定点医疗机构，并设置IC卡刷卡设备。（5）新型农村合作医疗定点医疗机构，应在参合患者实际缴纳医疗费用及所用药品的清单中，注明可报销药品、可报销的金额，以及报销管理机构、地点等，以减少患者在报销过程中可能遇到的问题。
    （三）改善农村医疗机构基础条件
    根据国家区域卫生规划，应要加快农村卫生机构规模、功能和布局调整，改善村、镇医疗基础设施条件，在增加高素质医务人员数量的同时，要加强对现有医务人员的业务技能培训，不断提高镇、村卫生机构的医疗服务能力和水平，让更多村民能在镇、村就诊医治，既降低了医疗成本，又能保证村民及时就医。
    （四）建立有效地管理监督机制
    第一，要加强经办机构建设，完善工作制度，实行规范管理。按规定落实人员编制、工作经费、改善经办机构的办公条件。第二，应充分发挥合管办作用，切实履行组织、协调、管理和指导等工作，对发现的问题及时处理。建议在合管会内专门设立新型农村合作医疗咨询点，及时解答农民的疑问和解决农民提出的相关问题，促进新型农村合作医疗更好地发展。第三，完善资金基金监管机制，确保所筹资金规范、透明、高效运作。
    参考文献：
    [1]王成艳，薛兴利.关于农村合作医疗筹资机制的探讨[J].卫生经济研究，2005，01.
    [2]王禄生，张里程.我国农村合作医疗制度发展历史及其经验教训[J].中国卫生经济，1996，08.
    [3]王为民.新型农村合作医疗制度建设面临的问题及对策[J].经济纵横，2006，10.
    （作者简介：苏雨芹，女，南京审计学院2008级统计专业本科生；王惠惠，女，南京审计学院2007级数学专业本科生；王天营，男，南京审计学院副教授，南京航空航天大学博士，主要研究方向：统计理论与方法、经济与产业管理。）

作者：苏雨芹 王惠惠 王天营 来源：《管理观察》2010年第4期

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