农村土地流转中的利益相关者类型分析
发布时间：2015-09-29
来源：人大经济论坛
摘要：我国土地流转涉及到多方面的利益关系，这些利益相关者来自不同的群体，有不同的利益需求。文章运用利益相关者理论，分析了不同利益相关者各自的利益焦点，将土地流转中涉及到的9个利益相关者分为“核心”、“战略”、“外围”三种类型。
“利益相关者”最早由伊弋尔・安索夫（1965年）在《公司策略》一书中首次提出，到20世纪80年代，西方学者认识到对企业利益相关者进行分类的重要性，并进行深入研究，被大家最为推崇的是多维细分法和米切尔评分法。多维细分法是从多个维度对企业利益相关者进行分类，以找出不同利益相关者的差异。弗里曼（1984）从所有权、经济依赖性和社会利益三方面对利益相关者进行分类。格兰特（1991年）从威胁性、合作性把利益相关者分为支持型、边缘型、反对型、混合型等。1997年美国学者米切尔和伍德从影响力、合法性、紧迫性三方面将企业利益相关者分为隐匿型、纯权型、要求型、支配型、危险型、依赖型、权威型和非利益相关者等8类，这种分类法因思路清晰、简单易行，成为利益相关者分类的最常用方法。
20世纪90年代后国内学者认识到对利益相关者的界定和分类非常关键。万建华（1998）、李心合（2001）从合作性和威胁性将其分成支持型、边缘型、不支持型、混合型四种。陈宏辉（2004）从主动性、重要性和紧急性三个维度其细分为核心型、蛰伏型和边缘型三类。
上述对利益相关者分类的研究加深了人们对利益相关者的认识，反映出在实际运用利益相关者理论时有了更高的要求，为我国土地流转中利益相关者的分类提供了一定的参考。
二、土地流转中的利益相关者分析
（一）土地流出方
土地流出方是具有农村户籍，拥有农村土地承包经营权的农户。20世纪80年代末开始，全国各地开展了一系列土地流转实践。根据农业部（2012）的统计数据显示，农户之间的流转是土地流转的主要方式，农户之间土地流转形成的主要原因有两个：一是由于土地收益低于非农收入，劳动力外出打工或从事非农产业，为避免土地的抛荒而委托给他人耕种；二是劳动力短缺，当农户经营的土地规模较大时，耕作过程中需要更多的劳动力，但农户由于年老体弱无法经营，全部或部分土地对外出租。一般情况下，土地流转的直接收益（租金）与农户转出土地的意愿成正比。但收益最大化并不是农户在农村土地流转过程中行为选择的唯一标准，还要考虑生存、就业等保障。农户是否参与土地流转以及选择怎样的方式进行流转，都是特定环境下做出的合理抉择。
（二）土地流入主体
2005年农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》中规定土地流入主体：“可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人”。此办法明确了土地流入主体不只是承包农户，城乡工商企业和个人也可以参与土地流转。目前我国土地流入主体有农户（包括专业大户）、工商企业（包括农业产业化龙头企业）、农民合作经济组织以及城市居民等四大类主体，土地流入主体多元化发展趋势明显。但土地流入主体绝大部分为农户，2012年全国流向农户的土地面积占流转面积的69.17%，这与国家政策中“保持农户是土地流转的主体”相适应。
（三）村委会
村委会在土地经营权流转中往往作为农户的代理人和上一级政府组织的委托人，代表农户实现其利益主张，代表上一级政府组织贯彻党的方针政策。在我国农地流转市场发育并不成熟的背景下，越来越多的农户将土地委托给村委会进行统一流转。村委会对农地流转中的流入方和流出方是否能积极组织、监督和评价约束，取决于其自身利益能否实现最大化。若获取的利益低于预期，则会影响其工作积极性和农地流转信息传递的有效性。目前我国大多数地区对村委会缺乏实质监督，村委会很容易在追求自己利益最大化时选择绕过村民会议，对农地经营权流转方式和收益分配不经过农户同意而做出决策，有的地方还出现强迫农户流转土地用于非粮化和非农化，截留挪用农村土地流转补偿金等情况。
（四）中介组织
土地的细碎化限制了农地的规模经营，散户之间的土地自发性流转无法实现土地大规模、高效率地聚集，大规模的土地流转必须依靠中介组织的专业化服务，目前我国缺少为土地流转服务的各种中介组织。土地流转中的各项服务工作主要由村委会代办，因而有时会缺少中介机构应有的专业、公平、公开、公正和效率。土地资源质量与价格的评估，需要较强的专业知识，但目前农村土地还没有开展定级估价工作，因此缺乏科学合理的土地价格体系，不能为交易者双方提供完善的价格信息。虽然不少地方政府在组建土地流转中介服务组织方面做了许多探索（如2007年绍兴建立了县、镇、村三级土地信托服务组织），但大部分地区依然缺乏规范、专业的土地流转中介服务组织，导致土地供需双方信息交流阻塞，土地流转范围受到限制。本课题组在安徽阜阳的田间调查显示，只有38%的农户知道土地可以任意流转，有14%和6%的农户以为土地只被允许在本村内和本村民小组内部流转。
（五）地方政府
各利益相关者站在自身角度，对土地流转的利益分配提出不同要求，希望能够获得更多的收益，从而引发利益冲突。地方政府所制定的农村土地流转制度是经济利益分配的有力保证。地方政府肩负引导和支持农村土地流转的责任，为参与农地经营权流转的各方主体提供交易平台，所提供的科技支持和社会化服务促进农地流转，同时提供土地流转监督与调解纠纷的职能。但实际上一些地方政府为追求政绩或其他利益，往往会制定各种农村土地流转方案，甚至采取强迫方式，擅自改变土地用途，以获得更多的土地财政收入。
（六）中央政府
中央政府制定了关于土地流转的政策后，要保证制度正常运行及个人在制度框架内获得自己应有的权益。中央政府要求地方政府在保证耕地数量不低于18亿亩的基础上促进耕地规模化经营、实现土地资源的优化配置，但由于市场失灵以及法律的不完备，中央政府必须要对农村土地流转进行监管。监管客体包括地方政府、土地流出方、土地流入方及农地流转中介机构以及村委会。 （七）土地流出方亲属
土地流出方亲属是影响土地流转方向、效率的一支重要力量，也是常被研究者忽略的部分。课题组在对农地流转信息获取的问卷调查中了解到农地流转的信息主要以亲戚朋友和政府部门为主，其它渠道为辅。在土地大规模流转时常常由地方政府和村委会为供需双方提供交易平台和信息，由于在此过程中常出现隐藏信息的问题，损害农户利益，农户对政府和村委会多持不信任态度。农户信任的是由血缘、姻亲关系形成的亲属。土地承包经营权作为农户的最大一笔财产，在确定是否流转、流转给谁、以什么价格流转之前，农户都会找亲属商议，多数情况下，如有亲属愿意耕种，农户一般都会同意把土地转给亲属耕种。这是因为在农村，特别是偏远的地方，政府提供的公共服务数量少，社会化程度低，农户遇到困难，多由亲属互助，农户更注重维护亲属关系。基于血缘、姻亲形成的亲情关系能够有效减少土地流转中的不确定性和风险，乡土社会中的“自己人”关系使得土地流转双方也都能够获得一种安全感。
（八）新闻媒体
新闻媒体能够成为土地流转中的利益相关者是由其本质属性决定的。新闻媒体是社会的观察者和监督者，其主要功能之一是向公众宣传土地流转的方针与政策、传递土地流转的信息；同时把土地流转中出现的各种问题提炼报道出来，以便政府能采取措施解决问题。“三农”问题是政府工作的重点，具备很强的新闻报道价值，自然会引起媒体的关注，新闻价值最大化是各种媒体追求的目标。新闻媒体可以对土地流转中的各主体起到舆论监督的作用。
（九）金融、保险机构
农业规模化经营中的一个重要难题是缺少资金。在我国资本市场尚不发达以及土地抵押困难的条件下，农业经营企业的资金融通方面存在授信担保困难、申请手续繁杂、隐性交易费用高等问题。农业规模化经营具有成本投入大、投资回期长的特点，因此农业规模经营主体在完成农村土地流转后急需金融机构的资金支持。由于农业本身固有的报酬递减规律，以及农业产业化经营存在自然和市场的“双重风险”，农业经营主体很难有效分散或转移风险，对农业保险等扶持政策有强烈需求。
三、土地流转中利益相关者的分类框架
借鉴中外学者特别是米切尔对利益相关者分类的研究成果，根据利益性质、关系程度、影响力三个标准，将土地流转中的利益相关者分为核心、战略和外围三个类型，各类的结构关系如图1所示。
外围利益相关者：新闻媒体、金融机构、转出土地农户的亲属土地流转核心利益相关者，是指那些在土地流转中拥有直接的经济、法律和道德利益的个人和群体，土地流转过程中必须将他们的利益放在首位，核心利益相关者包括流出土地的农户、规模经营主体、村委会、中介组织。在核心利益相关者之外的战略利益相关者，是指那些在特定的时间和空间内能给土地流转带来机会和威胁的利益相关者，包括中央政府、地方政府。战略层利益相关者，并不简单等于次要利益相关者，只是因为他们并不时时刻刻与土地流转经营管理过程密切相关，但他们同样有着潜在的巨大影响力。战略层利益相关者之外是外围层，包括新闻媒体、金融机构、转出土地农户的亲属。战略层：中央政府、地方政府。核心利益相关者：流出土地的农户、规模经营主体、村委会、中介组织。
以上利益相关者的分类是就土地流转的普遍情况而言，具体到某一土地流转案例，其个案的特殊性决定了可能并不涉及到所有的利益相关者，只是包含了若干有关的利益相关者。在某些特定情况下，利益相关者之间也可能相互转化，一些核心利益相关者可能降级为战略或外围利益相关者，因此农村土地流转中的利益相关者分类是一个动态的变化过程。政府应科学地把握利益关系变化，有效识别土地流转中的利益各方及其所属类别，以制定合理的土地流转政策。
参考文献：
[1]李勇，杨卫忠.农村土地流转制度创新参与主体行为研究[J].农业经济问题，2014（02）.
[2]刘宗劲.土地流转的逻辑起点与制度选择[J].改革，2009（02）.
[3]吴杰华，吴杰宇.论农村土地流转过程中的利益博弈与制度均衡[J].社科纵横，2009（05）.
[4]钱忠好.农地承包经营权市场流转：理论与实证分析――基于农户层面的经济分析.经济研究，2003（02）.
[5]孔祥智等. 土地流转中村委会的角色及其成因探析――基于鲁冀皖三省15 个村庄的土地流转案例[J].东岳论丛，2013（05）.
*本文系安徽省领导圈定课题“有序推进我省农业转移人口市民化问题研究”（编号：SLDQDKT13-009FCD）、阜阳市社科规划课题“安徽省农民工市民化的对策研究”（编号：Fsk2013051）的阶段性成果。
关键词：利益相关者；农村土地流转；分类框架
一、利益相关者的分类研究理论综述“利益相关者”最早由伊弋尔・安索夫（1965年）在《公司策略》一书中首次提出，到20世纪80年代，西方学者认识到对企业利益相关者进行分类的重要性，并进行深入研究，被大家最为推崇的是多维细分法和米切尔评分法。多维细分法是从多个维度对企业利益相关者进行分类，以找出不同利益相关者的差异。弗里曼（1984）从所有权、经济依赖性和社会利益三方面对利益相关者进行分类。格兰特（1991年）从威胁性、合作性把利益相关者分为支持型、边缘型、反对型、混合型等。1997年美国学者米切尔和伍德从影响力、合法性、紧迫性三方面将企业利益相关者分为隐匿型、纯权型、要求型、支配型、危险型、依赖型、权威型和非利益相关者等8类，这种分类法因思路清晰、简单易行，成为利益相关者分类的最常用方法。
20世纪90年代后国内学者认识到对利益相关者的界定和分类非常关键。万建华（1998）、李心合（2001）从合作性和威胁性将其分成支持型、边缘型、不支持型、混合型四种。陈宏辉（2004）从主动性、重要性和紧急性三个维度其细分为核心型、蛰伏型和边缘型三类。
上述对利益相关者分类的研究加深了人们对利益相关者的认识，反映出在实际运用利益相关者理论时有了更高的要求，为我国土地流转中利益相关者的分类提供了一定的参考。
二、土地流转中的利益相关者分析
（一）土地流出方
土地流出方是具有农村户籍，拥有农村土地承包经营权的农户。20世纪80年代末开始，全国各地开展了一系列土地流转实践。根据农业部（2012）的统计数据显示，农户之间的流转是土地流转的主要方式，农户之间土地流转形成的主要原因有两个：一是由于土地收益低于非农收入，劳动力外出打工或从事非农产业，为避免土地的抛荒而委托给他人耕种；二是劳动力短缺，当农户经营的土地规模较大时，耕作过程中需要更多的劳动力，但农户由于年老体弱无法经营，全部或部分土地对外出租。一般情况下，土地流转的直接收益（租金）与农户转出土地的意愿成正比。但收益最大化并不是农户在农村土地流转过程中行为选择的唯一标准，还要考虑生存、就业等保障。农户是否参与土地流转以及选择怎样的方式进行流转，都是特定环境下做出的合理抉择。
（二）土地流入主体
2005年农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》中规定土地流入主体：“可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人”。此办法明确了土地流入主体不只是承包农户，城乡工商企业和个人也可以参与土地流转。目前我国土地流入主体有农户（包括专业大户）、工商企业（包括农业产业化龙头企业）、农民合作经济组织以及城市居民等四大类主体，土地流入主体多元化发展趋势明显。但土地流入主体绝大部分为农户，2012年全国流向农户的土地面积占流转面积的69.17%，这与国家政策中“保持农户是土地流转的主体”相适应。
（三）村委会
村委会在土地经营权流转中往往作为农户的代理人和上一级政府组织的委托人，代表农户实现其利益主张，代表上一级政府组织贯彻党的方针政策。在我国农地流转市场发育并不成熟的背景下，越来越多的农户将土地委托给村委会进行统一流转。村委会对农地流转中的流入方和流出方是否能积极组织、监督和评价约束，取决于其自身利益能否实现最大化。若获取的利益低于预期，则会影响其工作积极性和农地流转信息传递的有效性。目前我国大多数地区对村委会缺乏实质监督，村委会很容易在追求自己利益最大化时选择绕过村民会议，对农地经营权流转方式和收益分配不经过农户同意而做出决策，有的地方还出现强迫农户流转土地用于非粮化和非农化，截留挪用农村土地流转补偿金等情况。
（四）中介组织
土地的细碎化限制了农地的规模经营，散户之间的土地自发性流转无法实现土地大规模、高效率地聚集，大规模的土地流转必须依靠中介组织的专业化服务，目前我国缺少为土地流转服务的各种中介组织。土地流转中的各项服务工作主要由村委会代办，因而有时会缺少中介机构应有的专业、公平、公开、公正和效率。土地资源质量与价格的评估，需要较强的专业知识，但目前农村土地还没有开展定级估价工作，因此缺乏科学合理的土地价格体系，不能为交易者双方提供完善的价格信息。虽然不少地方政府在组建土地流转中介服务组织方面做了许多探索（如2007年绍兴建立了县、镇、村三级土地信托服务组织），但大部分地区依然缺乏规范、专业的土地流转中介服务组织，导致土地供需双方信息交流阻塞，土地流转范围受到限制。本课题组在安徽阜阳的田间调查显示，只有38%的农户知道土地可以任意流转，有14%和6%的农户以为土地只被允许在本村内和本村民小组内部流转。
（五）地方政府
各利益相关者站在自身角度，对土地流转的利益分配提出不同要求，希望能够获得更多的收益，从而引发利益冲突。地方政府所制定的农村土地流转制度是经济利益分配的有力保证。地方政府肩负引导和支持农村土地流转的责任，为参与农地经营权流转的各方主体提供交易平台，所提供的科技支持和社会化服务促进农地流转，同时提供土地流转监督与调解纠纷的职能。但实际上一些地方政府为追求政绩或其他利益，往往会制定各种农村土地流转方案，甚至采取强迫方式，擅自改变土地用途，以获得更多的土地财政收入。
（六）中央政府
中央政府制定了关于土地流转的政策后，要保证制度正常运行及个人在制度框架内获得自己应有的权益。中央政府要求地方政府在保证耕地数量不低于18亿亩的基础上促进耕地规模化经营、实现土地资源的优化配置，但由于市场失灵以及法律的不完备，中央政府必须要对农村土地流转进行监管。监管客体包括地方政府、土地流出方、土地流入方及农地流转中介机构以及村委会。 （七）土地流出方亲属
土地流出方亲属是影响土地流转方向、效率的一支重要力量，也是常被研究者忽略的部分。课题组在对农地流转信息获取的问卷调查中了解到农地流转的信息主要以亲戚朋友和政府部门为主，其它渠道为辅。在土地大规模流转时常常由地方政府和村委会为供需双方提供交易平台和信息，由于在此过程中常出现隐藏信息的问题，损害农户利益，农户对政府和村委会多持不信任态度。农户信任的是由血缘、姻亲关系形成的亲属。土地承包经营权作为农户的最大一笔财产，在确定是否流转、流转给谁、以什么价格流转之前，农户都会找亲属商议，多数情况下，如有亲属愿意耕种，农户一般都会同意把土地转给亲属耕种。这是因为在农村，特别是偏远的地方，政府提供的公共服务数量少，社会化程度低，农户遇到困难，多由亲属互助，农户更注重维护亲属关系。基于血缘、姻亲形成的亲情关系能够有效减少土地流转中的不确定性和风险，乡土社会中的“自己人”关系使得土地流转双方也都能够获得一种安全感。
（八）新闻媒体
新闻媒体能够成为土地流转中的利益相关者是由其本质属性决定的。新闻媒体是社会的观察者和监督者，其主要功能之一是向公众宣传土地流转的方针与政策、传递土地流转的信息；同时把土地流转中出现的各种问题提炼报道出来，以便政府能采取措施解决问题。“三农”问题是政府工作的重点，具备很强的新闻报道价值，自然会引起媒体的关注，新闻价值最大化是各种媒体追求的目标。新闻媒体可以对土地流转中的各主体起到舆论监督的作用。
（九）金融、保险机构
农业规模化经营中的一个重要难题是缺少资金。在我国资本市场尚不发达以及土地抵押困难的条件下，农业经营企业的资金融通方面存在授信担保困难、申请手续繁杂、隐性交易费用高等问题。农业规模化经营具有成本投入大、投资回期长的特点，因此农业规模经营主体在完成农村土地流转后急需金融机构的资金支持。由于农业本身固有的报酬递减规律，以及农业产业化经营存在自然和市场的“双重风险”，农业经营主体很难有效分散或转移风险，对农业保险等扶持政策有强烈需求。
三、土地流转中利益相关者的分类框架
借鉴中外学者特别是米切尔对利益相关者分类的研究成果，根据利益性质、关系程度、影响力三个标准，将土地流转中的利益相关者分为核心、战略和外围三个类型，各类的结构关系如图1所示。
外围利益相关者：新闻媒体、金融机构、转出土地农户的亲属土地流转核心利益相关者，是指那些在土地流转中拥有直接的经济、法律和道德利益的个人和群体，土地流转过程中必须将他们的利益放在首位，核心利益相关者包括流出土地的农户、规模经营主体、村委会、中介组织。在核心利益相关者之外的战略利益相关者，是指那些在特定的时间和空间内能给土地流转带来机会和威胁的利益相关者，包括中央政府、地方政府。战略层利益相关者，并不简单等于次要利益相关者，只是因为他们并不时时刻刻与土地流转经营管理过程密切相关，但他们同样有着潜在的巨大影响力。战略层利益相关者之外是外围层，包括新闻媒体、金融机构、转出土地农户的亲属。战略层：中央政府、地方政府。核心利益相关者：流出土地的农户、规模经营主体、村委会、中介组织。
以上利益相关者的分类是就土地流转的普遍情况而言，具体到某一土地流转案例，其个案的特殊性决定了可能并不涉及到所有的利益相关者，只是包含了若干有关的利益相关者。在某些特定情况下，利益相关者之间也可能相互转化，一些核心利益相关者可能降级为战略或外围利益相关者，因此农村土地流转中的利益相关者分类是一个动态的变化过程。政府应科学地把握利益关系变化，有效识别土地流转中的利益各方及其所属类别，以制定合理的土地流转政策。
参考文献：
[1]李勇，杨卫忠.农村土地流转制度创新参与主体行为研究[J].农业经济问题，2014（02）.
[2]刘宗劲.土地流转的逻辑起点与制度选择[J].改革，2009（02）.
[3]吴杰华，吴杰宇.论农村土地流转过程中的利益博弈与制度均衡[J].社科纵横，2009（05）.
[4]钱忠好.农地承包经营权市场流转：理论与实证分析――基于农户层面的经济分析.经济研究，2003（02）.
[5]孔祥智等. 土地流转中村委会的角色及其成因探析――基于鲁冀皖三省15 个村庄的土地流转案例[J].东岳论丛，2013（05）.
*本文系安徽省领导圈定课题“有序推进我省农业转移人口市民化问题研究”（编号：SLDQDKT13-009FCD）、阜阳市社科规划课题“安徽省农民工市民化的对策研究”（编号：Fsk2013051）的阶段性成果。
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