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什么是ZF？ZF必须做什么？以及ZF应该怎样做？这是现代社会中客观存在的现实问题。“ZF不是一个抽象的概念，它是一个具体的行为机构。ZF通过提供充分而必要的公共物品来维持社会生活的协调运转。高品质的ZF行政需要较好的公共政策和较高的工作效率。如何制定较好的公共政策？如何取得较高的工作效率？这不仅是个理论问题，更是一个实践问题。”
如果说人类社会自产生阶级和国家之后ZF即已存在并体现它的威严和发挥其作用的话，那么，到现代社会，ZF从未像今天这样行使着它巨大无比的职能和作用，扮演着极其重要的角色。ZF的职能，也已不仅仅是政治职能和社会职能，其经济职能发挥的领域越来越广泛，作用越来越显著。“在现代社会，ZF无处不在。从生产、流通、资源配置到消费导向、纳税、国际竞争、太空、气象、水利、市政建设以至社会经济生活的各个方面。” 因此，任何现代经济问题都无法脱离ZF行为的研究。ZF经济学就是从经济学的角度来解释、分析和规范ZF的职能和作用的科学。
　　在市场经济条件下，ZF是一个独立的经济主体。西方经济学把所有经济主体分为公共部门（Public Sector）和私人部门（Private Sector）两大类。公共部门是指ZF及其附属物，私人部门是指企业和家庭。无论ZF还是企业和家庭，都以各自的行为方式参与国民经济运行，影响着国民经济的发展方向和进程。在西方宏观经济学的核心理论，即关于国民收入决定的理论中，把ZF、企业和家庭看作三个平等的主体，相互关联，而又各有自己的运行规律。如果不考虑国际市场的因素，一国国民经济就取决于这三者的经济活动。
　　企业和居民作为私人部门是以收益最大化为前提和目标的，而ZF却不能这样。ZF的经济活动一方面不能忽视收益与成本；另一方面又必须以全社会公正和公平为前提和目标。市场经济是有效能和活力的，但也不是在任何场合、任何时候都有效。市场也有其失败之处，市场失灵的领域，正是ZF发挥其职能的领域。在市场经济条件下，ZF的经济职能作用主要表现在：制定经济规范和维持市场秩序；保持宏观经济稳定；提供基础服务；培育市场体系，保证市场有序运行；进行收入再分配，实现社会公平目标等。
　　简而言之，ZF是以自己独特方式和规律与企业、居民一起参与和影响国民经济的。