发布时间：2014-10-18 来源：人大经济论坛

一、行业协会发展中的角色冲突行业协会在实现行业企业赢利与促进市场健康有序发展之间、在维护行业企业利益与保障消费者合法权益之间应如何定位?无疑是一个事关行业协会发展方向必须解决的重要问题。行业协会作为社会中介组织，是市场经济的产物;发展市场经济，需要行业协会发挥企业自治的作用，以从自律的角度维护市场经济的秩序。然而，目前我国行业协会在发展中已表现出明显的角色冲突。 (一)行业协会的非营利性与其服务职能的冲突。行业协会作为同行企业为维护共同的合法经济利益而自愿组织的非营利性社会团体，为同行企业提供非营利性的服务是其基本的职能。 行业协会必须以服务为宗旨，代表和维护行业、会员的合法权益和共同经济利益，积极组织市场开拓、发布市场信息，开展行业培训、交流、质询、展览展销等活动。然而，这些服务都是非营利性的，又都是需要经费的。提供服务、收取费用成为行业协会的惯例。然而，行业协会通过举办各种评比、排名、检测、认证、会展、培训等活动向会员企业收费，往往会引起企业的反感。实际中，有些行业协会以服务收费为名，获取利润;有的行业协会为避免各种责难，尽量避免开展各种收费活动，行业协会处于左右为难的境地。到底行业协会服务职能的范围是什么?什么该办什么不该办?行业协会提供服务的经费来自哪里?提供服务能不能收取费用?收取费用是否有违非营利性?如不通过立法规范，必然会发生冲突。 二)行业协会的自律性、非行政性与其管理性行为的冲突。行业协会的另一个重要职能是通过行业协会的自律以达到规范会员的生产、经营行为，维护行业内市场秩序，抑制垄断和不正当竞争，以非政府组织的地位发挥市场协调的作用。行业协会的这一作用，主要是通过制定行规行约、行业标准，对违规会员进行处罚等实现的。由于行业协会的自律性及非行政性，决定其不具备政府的执法职能。但在市场经济的国家，对于企业行为的管理，往往交由行业协会通过自律去实现。但也产生许多问题：哪些该由政府管?哪些可以交由行业协会管?行业协会的行规行约、行业标准如何发挥其作用?行业协会对会员违规行为的处罚具有什么效力?如某协会组织曾对相关行业的产品质量进行检查并公布检查结果就遭到了质疑，认为协会不具备产品抽查的权利，评测严重损害了企业的利益。按照国家有关的规定，产品质量检测是国家质量检验部门的职权范围，在流通领域对商品质量的监督管理是国家工商行政管理部门的职责，协会并不具有产品质量管理的职能。然而，行会对行业产品进行检测，通过检测发现产品存在的质量问题，敦促企业整改，并起到保护消费者的作用，这似乎也是属于行业协会的自律行为，属行业协会的工作职能之一。行业协会的自律到底应在什么范围内发挥作用?行业协会的自律与政府部门的管理界限在哪里?如不能科学、合理地解决这些问题，行业协会就会发生角色冲突。 三)行业协会的行业组织性与其维护市场公平竞争秩序的冲突。行业协会顾名思义，是同一行业(从事相同性质经济活动)的团体与个人组织起来的社会团体。之所以要组织起来，就是要产生联合的力量，从事依靠单个团体与个人无法进行的事业。特别是面对市场风险、面对国际范围的竞争，更需要同行业的企业联合起来，以维护行业、会员的共同经济利益，这是行业协会成立的重要宗旨。但行业协会因其组织起来而形成的统一力量将构成足以与市场抗衡的力量，如果这一力量不加以制约，将会出现串通涨价等垄断市场的行为发生。行业协会通过会议纪要、协调价格联盟等形式串通定价、联合提价、价格垄断、价格欺诈、价格歧视、囤积居奇等干预和破坏市场竞争秩序的行为常有发生。这种行业联合产生的垄断造成对消费者合法权益的损害、对市场经济秩序扰乱的危害甚大，垄断行业的霸道行径将会通过行业协会的统一行动而蔓延。当行业协会以组织的力量干预市场时，广大消费者将会无招架之力。由此，必须严格甄别行业协会所维护的行业利益的合法性与合理性，明确做出禁止性的规定。 四)行业协会的自治性与其管理体制的冲突。行业协会的自治性质是毋庸置疑的。然而，由于中国行业协会产生的背景是从计划经济向市场经济转变的过程，缺乏市场经济充分发育的产生和成长环境，行业协会的产生不是直接来源于商人们的需求，而是来自于政府建立市场经济体制的要求。政府为了与国际接轨、精简机构、政企分离等体制改革的要求，由各主管部门牵头组织各种行业协会，将政府的某些工作职能交由行业协会承担。我国行业协会的产生大体有3种形式：一种由国家部委改制而来;一种随着市场经济的发展、私营企业的壮大，由私营企业自发成立;一种由地方行政部门主管的国营公司改制后逐步成为非营利的非政府组织。 由此，我国行业协会大部分是官办或半官办的。这种官办或半官办的行业协会与政府主管部门是合署办公、人员兼职、会计合账 。由于行业协会对政府的依赖关系，行业协会的负责人往往由政府认定④，行业协会的活动往往出于政府的要求，由此，行业协会的经费也主要由政府财政划账。行业协会无论在机构、人员及经费上都不能自治，使行业协会难以得到业界的认同，甚至对行业协会组织的活动产生对抗情绪。2007年5月，国务院办公厅在《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(下简称《若干意见》)中明确指出，行业协会要切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题。要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开，目前尚合署办公的要限期分开。现职公务员不得在行业协会兼任领导职务，确需兼任的要严格按有关规定审批。中国行业协会必须与政府脱钩这已是没有异议了，而我国目前对行业协会双重管理的体制要不要改变?行业协会除接受登记管理外还要不要由政府主管部门进行监督管理?一地一业一会的原则也是需要探讨的。 总之，在国务院办公厅《若干意见》发布后，中国行业协会的发展正面临着重大的改革与发展，理论界必须对行业协会的相关问题进行深入探讨，以为行业协会的立法提供法理依据。 二、行业协会性质辨析关于行业协会的性质是立法中首先必须明确的问题。在各国，行业协会发挥的作用各不相同，有的发挥着准政府的作用，有的仅作为民问组织发挥作用。我国由于行业协会出现的特殊背景，行业协会一直在发挥着准政府的作用，政府通过行业协会对不同行业进行管理。目前全国已经有22个省、市制定、出台了行业协会条例、办法、规定或指导性意见 。但从目前的相关立法来看，对于行业协会的性质却是不明确或者不统一的。 《若干意见》中对于行业协会的性质也没有做出规定，只提出行业协会要充分发挥桥梁和纽带作用。各级人民政府及其部门要进一步转变职能，把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会。至于适宜于交给行业协会行使的职能是指本来就不属于政府职能的那部分，还是包括本属于政府职能但适宜交给行会行使的那部分职能，就不得而知了。 不管对行业协会的定义有多少差异、对其职能的表述有多少不同，行业协会作为民间组织这一基本的特征一般是没有歧义的，对于行业协会可以接受政府委托承担某些职能也是不会有争议的，问题是，行业协会除了进行自律管理外，是否承担国家一部分公共行政管理的职能，这部分职能是行业协会本身的职能还是经政府委托或授权才享有的职能。确须厘清辨析。 一)行业协会是自治性的民间组织。自治性是行会的本质特性。所谓自治系一种免除国家任务的制度，国家将因为肯认公法人之存在而免去事必躬亲之劳累，从而免去官僚化、集权化之情事@。自治是公权与私权的混合体，行业协会一方面可以通过内部民主的运作而强制内部成员在一定范围内服从行业协会的指导，即使该成员在表决时对该事项投了反对票;而另一方面，行业协会也可以纠集成员企业形成集体合力而抵御国家的不当干预和国家权力的人侵。 行业协会对政府的这种制约有助于防止政府对市场主体的单向控制，是对政府职能的有效抗衡。 对外，自治性体现在其不属于政府行政组织的体系;对内，自治性体现在对其自身事务的管理权。 在政府与行业协会的关系上，各国采取的模式不尽一致。有的较为密切，行业协会甚至具有半官方色彩，执行政府赋予的一定经济职能，如日本、德国、香港等国家和地区;有的较为疏远，如美国、加拿大。但是，不管政府与行会的亲疏关系如何，都不影响行会作为自治组织的本质，它毕竟不同于执行国家政治权力的行政机关。行业协会在本质上是维护自己成员利益的一种保护性组织。在立法上，各国立法都强调行会的自治性，例如：职业协会由成员自由组合;组成成员可以自由、自愿加入或退出，不具有强制性;协会之间不存在行政隶属关系，也无级别、等级的差异;成员之间具有平等的选举权和决议权;同时行业协会会员必须遵守行规行约，违背了将会受到行会的处罚;等等。 二)关于行业协会的行政性或叫准政府的特征。所谓行业协会的行政性，主要是指其设立的宗旨、所提供的服务、对会员和会员以外的人行使的权力是否带有公共性、强制性。社会自治组织对市场具有即时、现实性的控制功能，在政治上是民主的，在经济上是有效率的。④由社会自治组织实现一部分本应由政府实施的社会调控职能，有助于市场主体与政府的良性互动，有助于小政府，大社会管理模式的建立，也有助于防止政府对市场主体的单向控制