财政分权理论新思想：分权体制与地方公共服务

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【原文出处】财政研究

【原刊地名】京

【原刊期号】20103

【原刊页号】11～15

【复印期号】201007

【标题注释】本研究获得国家杰出青年基金（51603190）的资助。

【作 者】罗伟卿

【作者简介】罗伟卿，清华大学经济管理学院

【摘 要 题】财税体制改革

【正 文】

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关键词：公共服务 财政分权 新思想 财税体制改革 经济管理学院 理论 财政 体制 分权 公共服务

附件是本文的摘要，刚刚打开看了一下，现贴出前三部分的一些内容，若需要完整的论文请自行下载一楼附件。

改革开放以后，中国的财政体制经过了20多年的发展和变化，经过1994年分税制改革，已基本建立起了全国范围的财政分权体制。**的职能也开始发生转变，逐渐退出竞争性领域，转向为全社会提供发展所需要的公共服务。同时随着分权化财政体制改革的不断深入，目前地方财政支出在**总支出中居于主体地位，从而使地方公共服务占有很大的比重。
所谓财政分权（Fiscal Decentralization），是指中央**给予地方**一定的税收权和支出责任范围，允许地方**自主决定其预算支出规模和结构。其预期结果是地方**能够更有效率地提供当地居民所需要的地方性公共物品与服务。
由于地方财政支出占总支出比重超过了50％①，我国财政体制可以说是过度分权的（王绍光，1998）。1994年分税制改革将大量财权收归中央，却下放更多的事权给地方**，导致地方财政的纵向不平衡——在财权上集权，在事权上分权，其弊端正逐步显露出来，尤其是对于地方公共服务的负面影响（黄佩华和迪帕克，2003）。综合文献中各学者的定义，地方性公共物品一般而言只能满足某一特定区域范围内居民的公共消费需求，而全国性公共物品能够满足全国范围内居民的公共需要。教育、公共卫生和医疗、环境、社会保障、就业服务是广大城乡居民最关心的地方公共服务。目前在地方公共服务领域广泛存在的供给不足与地区间不平等成为亟待解决的一个问题（Zhang and Kanbur, 2005）。
第一代财政分权理论指出，财政分权体制的好处是各个地方**可以因地制宜提供当地所需的公共服务，但是第二代理论认为，过度放权会导致地方**行为变异，从而导致公共服务供给不足。近年来，越来越多的国内外学者对于该问题进行了研究。本文的目的就是结合我国财政体制与公共服务领域现状，在总结国内外学者现有研究的基础上，提炼地方公共服务缺失的原因，并提出政策建议。由于支出分权对于地方公共服务的影响比收入分权大，因此当前学者对于财政分权的关注主要是在支出分权方面，本文也采纳了这个定义。

第一代财政分权理论是从20世纪50年代及60年代流行的公共财政理论中发展而来的。在当时的公共财政理论中，3位经济学家起了主要的作用，他们是Paul A. Samuelson, Richard A. Musgrave和Kenneth J. Arrow，他们定义了公共部门的主要职责和目标，产生了Arrow-Musgrave-Samuelson（AMS）视角的公共经济学。在上述3位经济学家之后，起到重要作用的经济学家还有Wallace E. Oates和James M. Buchanan。
第一代财政分权理论的经济学家们认为，在提供公共品方面，市场会出现失灵，比如“公共地悲剧”。所以，**应该进入这些领域，并且通过适当的政策来修正这些市场失灵。在他们的理论前提中，**是“仁慈的公共利益的守护者”，**官员会无条件地寻求最大化社会福利。
财政分权领域专家Oates（2005）在他近期的一篇财政联邦主义文献综述中，指出财政分权理论正在向“第二代财政分权理论”演化。20世纪80年代以来，世界各国的标志分权程度的联邦制程度指数都处于增长状态，并推动了第二代理论的发展。第二代理论的起源及代表是“市场保护型”财政联邦制理论，在分权框架上引入了激励相容与机制设计学说，是微观经济学最新进展在公共财政学中的运用。这种观点最早来自于Brennan和Buchanan（1980），由Qian和Weingast（1997）、Weingast（1995）和McKinnon（1997）等人的成果而得到进一步发展。
    Brennan和Buchanan（1980）的研究可以说是这两代理论间的过渡。与第一代财政分权理论假设**官员是“公共利益的守护者”不同的是，他们认为**是追求自身利益最大化的，而不是无条件地最大化社会福利。他们的研究改变了财政分权理论的前提假设。
而后，Qian和Weingast（1997）试图阐述**内部的运行机制，从而正式构建了第二代理论。他们认为传统理论只从地方**的信息优势说明了分权的好处，但没有充分考虑制度问题，特别是没有考虑**官员的激励。实际上官员有自己的物质与政治利益，如果缺乏约束，就可能会产生寻租行为。所以一个有效的**结构应该实现官员利益和居民福利之间的激励相容。分权有助于形成一种称之为“市场保护型”的财政联邦制。在该体制下，中央**与地方**明确划分彼此的责任和权利，并由地方**承担发展本地经济的主要责任。
    Weingast（1995）指出，“市场保护型”财政联邦主义在英国和美国经济发展的早期，均对经济发展起到了关键的促进作用。他提出“市场保护型”财政联邦制体系所需满足的三个条件：地方**对经济有基本的规制责任；体系中设立没有贸易障碍的共同市场；地方**面临“硬预算约束”。McKinnon（1997）认为货币权力与财政权力的分离有利于实现硬预算约束，并认为这是欧洲货币体系建立的一个主要动因。Qian和Roland（1998）通过构建模型，也得出了同样的结论——财政联邦主义有助于防止软预算约束的出现。另外，Weingast和McKinnon都强调地方**必须基本依靠于他们的自有财源，而不能过多依靠**间转移支付，特别是不能依靠旨在从财政困境中解救地方**的转移支付。

在财政分权理论从第一代向第二代发展过程中，对于各国财政分权实践的研究也渐渐多了起来。我国关于财政分权的研究中，较常见的是其对于经济增长影响的研究，结论大多支持财政分权对于经济增长的正面影响。Lin和Liu（2000）采用中国大陆30个省级单位的28个省、市1970－1993年的截面数据，考察了财政分权对人均GDP的影响。实证结果表明财政分权提高了经济效率，促进了经济增长。乔宝云（2002）、张晏（2005）的研究也有相似的结论。在国际上其他国家的实证研究中，结论各异（Zou and Davoodi, 1998；Xie, Zou and Davoodi,1999;Akai and Sakata, 2002;Thiessen, 2003;Brueckner,2006）。
但在促进经济增长的同时，财政分权对于地方公共服务的负面影响不容忽视。我国分权化的财政体制对于公共服务的影响早已有之，但相应的研究近10年才发展起来。自古以来，我国就有将人事权力收归中央，而将发展经济的任务与财政权力下放给地方的传统。而财政权力又并非完全下放。1994年分税制改革为了提高“两个比例”（财政收入占GDP比例，中央财政收入占财政总收入比例），将大量财权收归中央，并继续将大量事权压在地方**肩上。而我国政治体制采用的以经济增长为主要指标的晋升竞标赛形式，使得地方官员在当地GDP增长率较高时更有可能得到提升。以上这些可能会导致地方**行为的变异：如果简单地把**投资分为基础设施投资与公共服务投资的话，地方**官员有激励去把更多的资源配置到基础设施投资方面，从而吸引更多的资本流入以显著提升GDP（王文剑等，2007），但关系到民生福利的公共服务却因难以用硬性指标衡量而不受重视。
由表1可以看出，我国支出分权程度很高。事实上，在中国这样一个大国，分权和地方化是不可避免的。实际上我国的分权制不是一种所谓的联邦制，而是中央集权制下面的分权制。“在中央地方关系的问题上，本来应该是全国性的公共物品，也放在地方去提供，这是现在中国最突出的问题。”（樊纲，2006）公共服务与公共品的特点就是，具有很强的外部性和外部效应。而地方公共物品面临的价格困扰，以及公共物品本身具有的外部性，使地方公共物品不能被有效地提供。West和Wong（1995）以山东和广东为例，发现财政分权导致了地区间教育与医疗卫生不平等的不断扩大。1999年中国人类发展报告（UNDP,2000）也特别指出了财政分权对于教育与医疗的负面影响。
    Qian和Roland（1998）用三级博弈模型解释了财政分权对于公共服务的影响机制。结合中国普遍存在的软预算约束（Soft Budget Constraint）情况，比较了三种情形下不同公共服务的供给情况②。三种情形分别是最优（First-Best）、财政分权与财政集权
     
     

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