2030 年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会（世界银行报告中文版）

第五章 抓住“绿色”机遇

考虑到中国过去和当前的经济增长模式从环境角度看是不可持续的，中国ZF在“十二五”规划中提出了绿色发展的新模式。该规划强调要保持经济持续快速发展，同时还制定了能源效率、自然资源管理以及环境可持续性发展的宏伟目标。这种模式与本研究中提出的绿色发展概念是一致的，即经济增长摆脱对资源使用、碳排放和环境破坏的过度依赖，通过建立新的产品市场，技术、投资和改变消费行为来推动增长。

1、为什么需要绿色发展战略？

从国内和国际视角看，中国都应该重视绿色发展，原因包括如下几个方面：

第一，新的技术机遇使得绿色发展不仅有可能成为现实而且使其成为经济增长的潜在推动力。绿色发展如果取得成功，它将能够创造新的创业机会、刺激技术创新并有可能使中国的朝阳产业具备全球竞争力。

第二，绿色发展能够提升中国经济增长的质量，更不用说拉动增长。举例来说，减少化石燃料的生产和使用会大大降低空气和水污染、水资源短缺和土地沉降对健康造成的损害。在过去的十年，中国治理环境恶化与资源枯竭的成本占 GDP 的比重接近 10%——空气污染占6.5% ，水污染2.1% ，土壤退化1.1%。虽然空气污染水平一直保持持续下降的趋势，但随着人口年龄、城市人口以及城市收入的增长，因污染导致的疾病的治疗成本不断攀升。

第三，绿色发展有助于解决一系列特定行业问题，如能源安全、城市宜居性、农业产出和基础设施约束。能源消耗的快速增长使国内供电紧张，推高了煤炭价格，增加了中国对能源进口的依赖。如果相关政策不变，至2030 年中国必须进口75%的石油和50%的天然气需求（中国将成为世界最大石油进口国）。对土地的有效利用和良好管理有助于缓解城市拥堵和扩张问题。能源效率的提高也能够减轻基础设施约束，尤其是在解决煤炭问题方面作用更为明显。

第四，考虑到商品价格的上升和波动，降低生产活动的资源密集度将会提升中国的国际竞争力，并能够在一定程度上使国内价格免受国际价格波动的影响。

第五，虽然中国的绿色发展战略主要基于国内因素考虑，但它也能够为解决全球气候变暖问题做出重要贡献。中国是当前全球最大的能源消费国和二氧化碳排放国，尽管它的累积排放量远低于美国。中国的年人均排放量已经超过了全球平均水平并继续保持快速增长。而且，中国或将是受气候变化影响最为严重的几个国家之一。大力实施绿色发展战略不仅有利于中国的利益，而且还有助于全球减排和缓解气候变化的努力。

2.让绿色发展成为增长源泉之一

绿色发展可以作为推动增长的驱动力。第一，传统行业的“绿化”建设。应用现有的大量常规技术和管理模式可以减少能源使用和排放量，提高企业盈利水平。虽然传统行业的“绿化”建设看起来或许不及发展尖端新技术那般具有显著的革命性意义，但显然，在信息和资本的支持下，许多节能投资也能够产生好的成本效益，创造很高的经济效益。

第二，新兴绿色产业，包括太阳能和风能产业，以及一些上下游产业，如相关设备制造业和电动车行业的发展都能够推动增长。更广泛地说，在创新和研究的支持下，新市场和激励机制将能够推动新的低碳、节能和环保技术、商品以出口的发展。此外，公众意识增强将有助于消费需求向绿色产品转移。

第三，随着新的绿色产品市场的形成和消费偏好的改变，服务业将扩展。服务业的拓展不仅有助于降低经济的碳排放强度，而且也可能形成专门用于支持绿色发展的专业化服务，比如生态系统服务、碳资产管理服务、碳交易以及合同能源管理。

第四，根据对气候变化对农业、地势低的沿海地区和易受极端气候影响地区的影响的预测，绿色发展能够推动可持续增长和发展，降低气候相关的风险和增强投资者与消费者信心。国际经验表明，预防性措施远比重建和恢复之类的事后措施更具成本效益。

3.中国在推进绿色发展方面的诸多优势

在过去的二十年，按一些指标的衡量，中国的增长质量获得了提高，尽管它还有很长的路要走。例如，虽然中国的能源效率提高速度较其他任何国家都快，但它仍是世界上能源使用效率最差的国家之一。 自1990 年以来，化石燃料在中国能源构成中的比例呈下降趋势，但与发达国家相比比例仍然较高。中国能源研究开支占GDP 的比重是世界最高的，这些开支似乎也起到了效果。中国在提高燃煤发电厂效率发面取得了显著进步，而且它的可再生能源发电装机容量为世界最大。在水力发电领域，中国处于领先地位，而且自2005 年以来，中国的风力发电量也实现每年翻番，此外，中国已经成为世界上最大的太阳能电池板制造者。

进一步说来，中国凭借自身的诸多优点和优势能够继续保持进步。第一，中国领导层已对绿色发展达成了共识，而且ZF具备很强的执行能力；第二，中国城市化率相对较低，投资占GDP 比重较高，这使得资本存量能够迅速周转，新旧技术更替的速度也比较快，因此能够避免与旧建筑物和老化基础设施相关的锁定成本；第三，作为绿色产业和技术的新参与者，中国可以迅速达到当前发达国家的能力水平；第四，中国庞大的国内市场有利于其快速实现规模经济；第五，中国劳动力受教育水平不断提高，这为其提供了大量的技术人才，再加之与外国建立合作伙伴关系以及适当的政策和机构引导，中国的创新步伐将加速；最后，中国具备丰富的风能、太阳能、生物气体和页岩气资源，这使得其在减少对化石燃料的依赖和提高能源安全上可以有很多选择。

4.中国在绿色发展道路上面临的障碍

虽然中国具有很多优势有助于其落实绿色发展战略，但仍需克服许多障碍和困难。中国在实施绿色发展战略时面临的最重要障碍就是能源、水、原材料和自然资源的价格问题，目前出现了不同程度的扭曲，既不能反映它们的使用导致的负外部性也不能反映出它们真正的稀缺价值。这样的结果导致生产占用资源强度高，并进而引起资源浪费和污染问题。第二个相关障碍是在处理环境和自然资源管理问题时过度依赖行政机制。由于缺乏市场化机制，ZF被迫作决定，但往往看起来武断有时甚至是力度过大。同时，其他一些关于环境保护的财政和管理激励措施要么薄弱要么就是实施力度不够，因此污染依然严重、温室气体排放始终降不下来。

此外，绿色发展战略还将面临ZF内部实施和激励措施方面的约束。面临从现有增长、出口和投资模式中收益的企业和员工的反对。发展绿色战略需要许多ZF部门和机构之间相互协调，这将影响各部门和机构在决策时的自由裁量权，因而可能会遭到一些部门和机构的反对。而且，虽然开展绿色发展战略能够带来可观的长期利益，但在短期它会与一些经济目标产生冲突，例如在实现五年计划的就业和工业目标方面。要解决这些冲突问题，就需要开展职业再训练和技能发展项目，制定类似政策帮助顺利地调整至新的绿色发展模式，而且还需要来自最高层明确而强有力的领导。

5、改革建议

经济活动避免不了外部效应和市场失灵，这就需要ZF通过市场和非市场政策工具进行干预。为了推动绿色发展和控制环境恶化与碳排放，ZF必须干预以确保经济和环保有效市场能够充分发挥作用。基于这项原则，中国要推动绿色发展将涉及如下五个独立而又相协调的政策杠杆：建立长期市场激励机制、鼓励企业和家庭“走上绿色环保之路”；制定并落实良好的规章制度以便在市场激励机制无法作用的情况下改变行为有据可依；设立公共投资用以传输主要高正外部性的环境产品服务和支持气候风险管理；增强地方ZF机构以及建立安全社保网络、缓解绿色发展改革对某些特定领域和群体造成的短期负面影响。

长期市场激励

实施市场激励的一个关键目标是发挥中国私营行业和国企的创造力与创业活力，保护环境，使这些企业成为世界级的创新者和竞争者，使中国的绿色产业成为增长的重要来源。此外，市场激励也是提高效率的最好方式，就绿色发展而论，这里的效率不仅包括金融效率还包括资源使用效率以及环境风险降低效率。

迄今为止，中国主要运用法律和法规来实现环保和减排目标。老化电厂退役、污染工厂关闭，这些措施对于改善空气质量有所帮助。但是，随着中国经济规模加大，复杂性和环境挑战增强，这种方式的不足之处将更加明显的体现出来。ZF应该转而考虑以市场为基础的手段，如税收、收费、排污权交易、用地指标交易和环保生态标签等。对退化的生态系统进行修复是必要的，尤其是要加大在贫困和具有重要生态意义的农村地区（如上游流域和下游冲积平原）实施生态服务补偿计划。

最好的办法是，首先要确保产品和服务的市场价格能够反映生产和消费的真实成本。例如，石油、水、煤炭和其他自然资源的价格应该包括反映这些资源的使用造成的社会和环境成本的税款。其他一些辅助性的措施包括取消直接和间接补贴，提高污染税，取消高污染、高排放。资源密集型产业的出口退税。采矿企业，无论国企还是私企，都应该对使用国家矿产资源交纳使用费。这些措施，再加上“谁污染谁买单”原则的执行，将有助于使企业污染成本内部化，并真实反映资源的稀缺性以及这些企业在国内和国际市场上的实际竞争力。

这种“无遗憾”政策不仅有助于提高效率，同时它还支持可持续增长。但中国的绿色发展战略有一个更高的目标，就是使绿色产业成为增长的一个来源。为了实现这一目标，应用绿色技术的产业应该向私营企业和外资企业开放，让它们能够在公平竞争环境下展开竞争。公共投资应该集中用于公共产品和服务，如基础研究、基础设施（如智能电网）以及建立支持私营企业和外资发展的环境，如简化投资和版权审批，迅速认可新技术和新产品等。

创新对于推动绿色增长是绝对必要的，因此，ZF应该允许新市场进入者以及创新型企业引进高素质人才，为创新培养条件。新市场进入者能够刺激竞争与创新，比如电动车生产不应该仅依赖于传统汽车制造商。一旦这种公共政策在某一绿色行业刺激了私营行业的发展，关注点就可以转移至下一个先锋产业。通过这样的方式，国家投资将能够在推动私营行业技术创新方面发挥重要作用。另一方面，国企尤其是享有垄断地位的国企，它们能够得到隐性或显性补贴，抑或是能够从ZF相关决策中收益，应该实施改革措施使它们能够更多地参与竞争，利用所掌握的创新资源推动绿色发展。

在发展绿色产业的早期阶段，ZF应该抱着“放水养鱼”的心态。在绿色企业的形成时期，ZF可以为它们提供临时减税、财政补贴、划拨用地优惠政策以及低于市场水平的融资。然而，一旦这些企业站稳脚跟，这样的政策优惠就必须撤销。同时，如果这些企业显然不能形成国际竞争力，这种财政支持也应该取消。

鉴于全球对缓解气候变化的努力，中国要建立其全球绿色技术领导人的地位，最有效的方法就是实施严格、有效的政策，减少温室气体排放，使企业的碳排放成本内部化。通过多样化的市场机制，如碳交易、碳燃料税、技术标准以及地区性碳合作伙伴关系，落实严格的碳减排政策，这样一种方式可以为推动绿色技术创新提供强大的动力。反过来，绿色创新又有助于改善环境质量，降低经济成本和推动综合增长。

制定并落实良好的规章制度

只要主管部门能够有效监管和确保管理对象遵守法规，规章制度就能够成为市场激励的重要辅助，推动绿色发展。改善法规的一个重要的领域就是建立严格的环境和排放技术标准，从而规范行为，为绿色技术创造市场激励。汽车产业就是一个很好的例子，可以就耗油量制定相关标准。另一个重要领域是电器和照明行业，该行业的能效新标准能够产生直接且普遍的影响尤其是考虑到城市建设的规模不断扩大。第三个领域是为广泛适应各种气候条件的绿色建筑、城市规划和交通运输等制定国家标准，以避免碳足迹被“锁定”。ZF可以通过更严格的检查和以市场为基础的激励措施（如防洪要求或遵守能效标准的保险条款）来提高管理对象对法规的遵守程度。第四个领域是为绿色产品、服务和技术建立绿色标签和标准，便于消费者识别和了解。第五个领域是制定循环利用指导原则，从源头上减少垃圾数量，降低对城市垃圾填埋场或者焚烧炉的新增需求。ZF也可以通过改变自身行为的方式彰显对环境目标的严肃态度。其中最重要和最普遍的做法是ZF采购引进绿色标准，中国每年在这方面的开支大约为 1 万亿元人民币，这样做能够为绿色产品开辟巨大市场，并拉动相关产业的强劲增长。

公共投资

虽然发展绿色产业和技术所需的新投资大部分将来源于企业，但一个稳定的绿色发展战略还需要在ZF现有的巨额投资基础上进行更多的公共投资。中国用于治理工业污染的年投资额与欧洲大致相当，但它用于环保活动的总开支占 GDP 的比重比欧洲的比重低 0.3% －1.1%。

为了在较长时期内改善环境质量，中国在环境方面的ZF开支占GDP 的比重应该比当前水平至少高半个百分点。ZF不仅应该在减少污染和垃圾上集中增加投资，而且应该投资更多资金用于保护和恢复生态系统、水、土壤的良好状况，降低洪灾的潜在危害。其他国家的经验表明，这样的支出具有极高的经济回报率。因此，适当增加环境支出将大大有助于减少因环境退化和资源枯竭造成的年成本（如前文指出，该成本占GDP 的比例接近10% ）。

增加公共投资的最重要领域之一将是适应气候变化，更广泛地说，是气候风险管理框架的制定。在最容易受到海平面上升威胁的十个亚洲城市中，有四座位于中国。为了保护这些城市的港口、基础设施和住房免受未来极端气候事件的影响，ZF需要进行仔细的规划和大量的公共投资，例如可以向公共机构增加投资以便其研究和传播与天气有关的应急信息，并针对基础设施修订和新制定能广泛适应各种气候条件的技术标准。后续的行动可能包括在自然灾害多发的沿海地区重新设置电网的输电线路和配电系统，重新设计城市的雨水排水系统，使其能够应对未来几十年预期出现的极端天气事件。

ZF还需要就气候变化对农业产生的影响做好准备，及早在防洪、水资源管理、耐旱作物品种和生产方法以及有关气候变化的经济影响研究上进行投资。如果辅以配套措施，这些投资将会获得较高的经济回报，包括通过以消费为基础的水权分配和水权交易来提高水的利用效率；将非点源污染纳入污染监管范围。最后，当前实施的诸如提高森林覆盖率和保持水土等致力于恢复生态系统良好状况的措施，可以进行推广，这将产生更广泛的效益。在进行生态系统投资时，使用适当工具对生态系统进行估值，并将之纳入可用于地方ZF绩效排名的发展度量体系之中，这都是很重要的手段。

为了动员有关环保和气候变化的集体行动，ZF需要开展大众教育运动，以提高公众对这些问题的认识，引导个人和家庭付诸行动，为国家的努力做出贡献。中国可以把减排和环保变成一种时尚的生活方式，从而增加市场对绿色产品的需求。中国可以通过动员非ZF组织、行业协会和媒体来做到这一点。中国也可以提供更好的信息，例如通过能源效率标识来改变消费者行为。

加强和改革地方层面的体制

以往中国某些最成功的改革，如家庭联产承包责任制等，均起源于地方性试点，继而加以推广。绿色发展也应如此。像保定和日照这样的城市正在部署清洁能源技术、提高能源效率和减少温室气体的排放。但是在某些地区，这种绿色成就并没有得到推广，因为大多数地方官员仍然处于发展经济和保护就业的传统压力之下。

使地方目标与国家目标一致的方法之一是，将支持绿色增长的明确指标引入对地方ZF的绩效考核中，与地方ZF已经制定的其他指标一并考虑。例如，比较富裕的某些省级ZF已经把居民的生活质量的指标引入了官员的绩效考核中。排名的意义则取决于向公众纰漏的信心类别，如空气和水污染程度以及各行业遵守环保规定的程度等。福建省已经在其绩效评价中纳入了环境质量、能源消耗、研发、公共安全、教育和法治等指标的排名。广东省最近开始将“幸福指数”作为绩效评价的补充措施。2011 年的一次全国性民意测验结果显示，89%的受访者赞成将“幸福指数”纳入地方ZF绩效评估当中。

加强地方制度建设的其他两个重要的方法是：首先，调整地方ZF的收入结构，降低土地出让金在其中的比重，转而提高房地产税和增值税的比重。该措施将激励地方ZF通过改善当地环境来实现土地增值。其次，在区域性交通、自然资源和污染控制设施管理方面，应该增强相关地方ZF之间的协调。城市、交通、生态系统和环境问题并不仅仅局限于当地辖区界限。ZF有必要通过激励措施鼓励相关地方ZF和区域性ZF开展覆盖整个地区的智能城市规划和风险管理，还应该赋予跨行政辖区边界的机构，如流域管理委员会和区域规划委员会等更多的权利。

减少绿色发展对特定部门或群体的冲击

推行改革，无论是财政和金融激励还是非市场政策手段（如新标准和规定）都不可避免地改变相对价格，改变不同行业的利润率。高污染行业利润下降，而绿色行业盈利水平将会提升。

ZF需要准备一系列政策措施以便应对可能受到冲击的行业或群体的反对。首先，可以通过财政转移支付制度来补偿因实施碳定价（通过税收或排污权交易）造成的影响。如果保持财税政策的中性原则，其他方面税后累退程度的提高可以由碳排放税收入来抵消。此外，可以针对水、电、石油和天然气等实行阶梯定价，以免影响低收入人群。

其次，执行碳交易、碳排放许可的初始分配（按部门分配或地区间分配）都要以平等的方式来展开，且要把向低碳方式过渡的成本考虑在内。欠发达地区可以选择将部分排放额度用于本地生产活动，然后出售剩余额度获益。高排放企业（尤其是那些产品价格仍然受到价格管制的，或那些无法将碳排放成本转嫁给消费者的行业）可能会受到碳排放额的冲击。对这些企业的碳排放指标，可以先从免费分配开始，然后逐渐过渡到部分或全部拍卖。

最后，对失业人群，国家应该建立就业再培训制度，以及制定相关劳动力市场政策，以便让劳动人口能以相对较低的成本转换工作和工作地点。要确保在这一转型过程中变革速度处在经济的承受力之内，ZF需要制定谨慎的政策规划，并积极主动实施社会保障。

第六章 使所有人享有均等机会和基本社会保障

过去30 年，中国的社会发展取得了令人瞩目的成就，全面普及了义务教育，扩大了中高等教育的机会，大大减轻了传染病负担，显著拓宽了医疗保险覆盖面。劳动力流动性增强，越来越多的农民工进城务工。以国有企业为基础的“铁饭碗”式社会保障体系让位于一组不断扩大和完善的社会化保障体系。

今后的社会政策需要致力于如下目标：建立发展型福利体制，即推动人力资本发展，提供基本的社会福利但避免形成福利以来，促进增长和发展。其基础是为全体国民提供基本保障，尤其关注贫困人口的社会保障。同样重要的是，社会政策应该推进教育、医疗、就业和创业等方面的机会均等，促使每个人的潜能得到充分发挥，大幅缩小收入、生活条件和财富上的差距，使人们拥有更高的生活水平，共享发展成果。

1.主要问题与风险

中国的社会政策面临四方面广泛的问题和风险。第一，不平等程度较高，在某些领域近年来甚至恶化。地区之间和地区内部，尤其是农村和城市之间，收入、消费和资本有机获得良好教育、医疗、就业和社会保障的机会仍然存在严重的不平等。尽管地区之间的不平等看来有所减弱，其他方面的不平等，例如房地产（约占中国家庭财富总额的60% ）却加剧了。日益严重的不平等令中国社会纵向流动性降低、社会结构逐渐固化的风险增大。此外，很多摆脱了贫困的人口距离贫困边缘并不远，很容易因为某些风险如疾病、受伤或者失业等重陷贫困。

导致收入和消费不平等的原因之一是“库兹涅茨效应”。也就是说，这是劳动力从生产率较低的农业部门流向生产率较高的制造业部门时，社会发生结构性变化所造成的结果。但造成这种不均等现象还主要包括三个方面的原因，大都与机会不均等和社会服务与社会权利覆盖不均相关。第一，中国的财政分权体制以及地方ZF可用资源与社会支出责任不协调，导致在社会福利事业方面各地方的人均ZF开支存在较大差异，这种差异在同一省份的城市和农村地区以及沿海省份和内陆省份之间都存在。省级以下地方ZF的财政资源不足，这也导致很多公共服务机构像追求利润最大化的企业一样运作，扭曲了公共服务的激励机制。公共支出的差别造成了获得服务方面的巨大差异。例如，农村学生的高中入学率远低于城市，升入大学者也相对较少；城市和农村居民享受的公共医疗补贴也相差数倍。同样重要的是，ZF公共服务支出的差异导致了教育和医疗服务的“质量不平等”，以及养老和医疗保险提供的财务保障不平等。这些差别进而导致了就业机会、生产率以及最终收入和风险管理能力方面的不平等。

第二，一些制度安排和政策在某些情况下使不平等加剧，例如，因户口制度造成城乡社会权利不同，另外，由于制度安排和流通系统不完善限制了权利的获取（portability of entitlement ）、阻碍了劳动力流动。尽管最近开展了户籍改革，但劳动力从农村到城市、从内陆省份到沿海城市甚至从一个城市到另个一个城市的流动都仍面临阻碍，因为他们大多不能获得城镇居民享有的负担得起的医疗、教育、住房和养老保险等福利。

第三，高税收、正式就业机会有限、劳动报酬低以及对资本密集型技术的偏向投资的因素也是造成不均等项目的原因。例如，通过高额劳动课税支付社会保险项目的做法限制了正规部门的就业机会，降低了工人的薪酬，导致了投资者者对资本密集型技术的偏好。此外，劳动力市场制度不健全，尤其是缺乏有效的工资形成机制，无法提供有效的平台来平衡职工利益、雇主利益以及企业持续竞争力之间的关系，确保劳动报酬随企业效益提高而相应增长。地区内部和地区之间劳动力市场存在分割，就业机会往往视劳动者户口、收入和社会地位不同而异。因此，缺乏家庭背景或社会关系的劳动者在寻求体面工作时居于劣势。社会权益缺乏可携带性，正规部门和非正规部门、民营企业和公共部门之间存在工资和福利差距，这些因素都加剧了劳动力市场的分割。

中国的社会政策面临的第二个挑战是激励和市场机构扭曲致使社会服务体系效率低下。公共组织和机构在提供社会服务领域是处于垄断或准垄断地位，它们几乎没有竞争压力。也就没有动力提高服务的效率和质量。另外，由于ZF激励结构不是基于向下负责的基础建立的，这些机构和组织也不会遭遇多少来自于服务接收者的压力。医疗部门，在某种程度上也包括教育部门，收入和激励机制鼓励公共服务机构追求收入最大化，产生类似一味逐利的私营实体的行为。造成的结果是，大概1/3 至1/2 的住院治疗设备是不必要的，患者平均住院时间是经合组织国家平均水平的两倍。城市地区的择校费拉大了“重点”学校和普通学校筹资能力的差距，把大量学生挡在“重点”之外。

第三个挑战是人口的迅速老龄化。中国将是有史以来人口构成转变最快的国家之一，这对未来的社会政策制定和经济总体发展构成了挑战。预期寿命提高和仅为 1.5 左右的综合生育率使得中国社会正经历着“未富先老”的转型。随着人口的老龄化，劳动年龄人口将在2015年左右达到峰值，随后开始下降，医疗和养老支出将急剧上升。劳动年龄人口下降与抚养比率上升两个因素结合在一起，使得深化人力资本、提高劳动生产率变得格外重要，增强了通过教育和培训提高相关能力的需求，凸显了确保劳动力资源得到有效配置的重要性。人口老龄化还意味着非传染性疾病所占的比重大幅增加，而且这个趋势是会愈演愈烈。这就要求医疗保健战略从治疗性转向预防性，同时加强对儿童和成人的健康教育。为了控制医疗和养老保险的成本，需要更加重视卫生保障体系从而减少对意愿的过度依赖，对养老保险进行结构性改革，通过信息和通讯技术来提高服务效率，同时为医疗服务提供者提供更为恰当的激励。

第四个挑战劳动者，尤其是第二代外出务工人员和迅速发展的中产阶层的期望水平提升，他们希望拥有更高的薪水、更大的收入保障、更好的社会服务、更多的均等机会以及在社会服务的设计和输送中能够享有更多的话语权。人们对服务提供者的不满越来越多，对问责度、可负担性和公平性更高的社会保障计划有更多期待。然而，不同群体的期望和利益可能并不一致甚至相互冲突，因此人们担心，如果这些深层次的不平等得不到缓解，社会不稳定性可能增大。

2.改革建议

基于这些问题和挑战，中国的社会政策改革需要实现以下三个目标。第一，改变在收入、消费和公共服务权利方面不断增加的不均等，最终确保所有人享有均等机会；第二，帮助家庭更好地管理就业、健康以及年龄相关风险，确保基本的安全需求；第三，加强对服务提供者的问责（公共和民营的服务提供者都包括在内），确保服务在量上恰如其分，在质上达到应有水平。

为了在2030 年之前实现所有人享有均等机会，政策重点就要求使所有公民都能够负担的起优质的医疗和教育服务，通过平等参与劳动市场的机会分享国家繁荣的成果，并为之做出贡献。中国要成为具有竞争力的高收入经济体就必须深化和拓展其人力资本基础，并以最有效份的方式加以利用。

此外，日趋复杂和灵活多变的经济也将给劳动者的在职和退休生活带来更大的风险，要降低风险则需要采取一些措施增强老年人口的安全保障和帮助劳动人口在更灵活的劳动市场中更好地管理风险。要实现这样一种“弹性安全”（flexicurity ）需要对养老金和失业保险制度进行结构改革，确保养老金保险覆盖面广泛尤其是要覆盖农村人口和外出务工人员，逐步增加对老年人口和绝症患者的长期护理，以及加强劳动市场制度和争端解决机制帮助平衡员工与雇主之间的利益。在开展社会福利事业和社会保障项目时需要提高操作人员的责任感，可以采取以下三个渠道：建立行政制度对执行部门和机构实施监管；建立市场机制鼓励私营部门参与公共服务事业；增强公民责任感、增加民间社会组织在发展社会福利事业中的作用。在某些情况下让社会组织共同承担管理社会服务的责任，从而加强公共对公共服务提供者的问责。在一些地方，公众开始参与对公共服务的监督和管理（例如通过学校理事会、校长选举和医疗纠纷调解委员会等），对服务质量提供反馈（如通过网络评议和市民打分卡等做法进行反馈）。这些经验表明，中国可以像其他很多国家一样，从公众对服务提供的积极参与中受益。

要实现这些目标，中国需要制定远景规划、核心价值观和社会政策改革的指导原则。政策制定者需要考虑如下两个问题：国家应该为社会福利和保障事业提供大多程度的财政支持，个人或者家庭需要肩负多大的负担？ZF、私营行业以及社区在社会服务提供中应该担当什么样的角色？在中国，对第一个问题的回答取决于ZF打算为此投入多少财政资源。如果让占人口一半以上的农村居民和农民工也享有 目前的城镇公共服务和社会保障水平，仅此一项就会给财政资源带来很大负担。因此，任何扩大由ZF出资的社会服务的做法都需要非常谨慎，只有在不会对财政体系造成过大压力的情况下才可实施。同时，国际经验显示，随着国家日趋富裕，公共支出增量将主要是社会性支出。中国需要实现扩大社会性支出和财政可持续性之间的恰当平衡，避免当前很多发达国家所面临的困境。这些国家的财政危机在一定程度上是由财务不可持续的社会福利造成的。

实现机会均等

到2030 年时实现人人平等享有高质量、可负担的教育和医疗服务，需要采取以下行动。首先，需要继续推行财政和结构性改革，确保建立公平和可持续的社会服务所需的更大框架。但是，与此同时必须开展部门内的改革，为积累人力资本、保障健康和生产性能力创造机会。

根据中国社会政策的愿景，ZF需要制定恰当的财政措施增加社会性公共支出的总额，使其与经济发展水平相一致，降低工薪税以增加劳动密集型部门和正规部门的就业，推动省级以下地方ZF之间更大程度的财政资源均等化。其次，社会部门也需推行数项结构性改革，改善服务提供效率，推动服务质量的均等化。

第一，改革公共服务提供者的人力资源管理，对关键产出进行有效的绩效监督，强化绩效与职业发展的关联，实行有效激励以防止寻租行为，确保最好的医护人员和教师也向处于劣势的城镇和农村地区提供服务。

第二，增加非ZF机构提供的公共服务，让更多的利益相关方（社区、商业组织和非盈利组织，甚至是家庭本身）共同承担责任。今后，随着ZF努力提供更加广泛和深入的一系列社会服务和社会保障，ZF没有能力可能也不应该包揽一切。让非ZF部门参与公共服务提供将带来新的可能性，从私立医院和诊所、民营学前教育和大学到民营保险公司和第三管理等。在某些领域，与国际化企业增强合作关系可能也会促进这种多元化的发展。服务提供者的多元化使社区和非ZF部门可以在其中发挥更大作用。另外，要想在保证社会服务质量的同时实现服务提供的多元化，需要ZF在对服务提供者的许可、认证、监督和管理等方面履行更多的职能。

第三，加强信息和通讯技术（ICT ）在社会服务和社会保障体系中的运用，包括电子医疗档案、远程治疗、远程教育以及允许个人在任何地方轻松获取自己重要的医疗和其他数据的高功能智能卡等。建成一个良好的 ICT 系统就可以便捷地在全国范围交换数据和财务信息，大大降低管理成本和服务使用者的成本。但要实现这些好处，需要统一数据标准和信息体系，结束当前各地大量投资建设信息系统相互不兼容的状况。

第四，加强部门内部和部门之间在政策制定和服务提供方面的协调。随着经济富裕和人口老龄化，有效的社会服务日益需要改善部门内部和部门之间的协调。

在实施上诉结构性改革的同时，需要一系列部门性的政策作为配套，推动从儿童到老人的各种社会服务的质量均等化。

教育

让所有孩子拥有公平的起点是提高服务质量均等性的优先要务之一，尤其是要关注农村和贫困儿童的早期营养和教育。ZF应把所有贫困县 0 －3 岁儿童和孕期/哺乳期妇女的营养强化作为优先工作，要特别重视中西部身份和城市农民工子女。随着时间的推移，儿童营养工作的重点需要逐渐转向遏制儿童肥胖症，中国若干沿海城市的儿童肥胖率已接近西方发达国家水平。

与此类似，3 －6 岁儿童的早期教育是另一项成本相对较低但回报率很高的公共投入。今后5 －10 年，这个项目应当重点针对农村贫困县的儿童，逐步扩大到中西部身份的农村地区以及城市农民工子女。资金提供可以通过对服务提供者的补贴以及对目标家庭费用减免的形式来实现。另外一个办法是对贫困家庭提供有条件的现金转移支付 （CCTs ）.这种做法在其他发展中国家被证明是行之有效的，在中国进行的试点也证明它有很大潜力。

另一个优先要务是让更多的人获得可负担的中等教育。很大一部分农村孩子未上高中，其中的一个重要原因是学费太高（地方ZF不能为学校提供充足经费，学校通过各种收费自筹资金）。但是，考虑大未来20 年中国经济发展的需要，结合已从收入过渡到高收入的国家的经验，实施免费高中教育非常重要。中国已制定了2020 年高中入学率达到 90%的目标，这与韩国2000 年的高中入学率相当。借鉴小学免费义务教育的做法，对农村高中教育也可以实行免费政策，同时对城市地区的贫困家庭以及农民工子女采用同样政策。

医疗

与教育类似，卫生部门有很多工作要做。深化医疗卫生改革是中国未来几年最大的社会挑战之一。同时，中国与国际经验都表明，医疗改革是ZF面对的最复杂也是政治上最棘手的挑战之一。2009 年非传染性疾病造成的死亡占死亡总数的 80%以上，带来的疾病负担占中国总体疾病负担的82%。

一个关键挑战是如何重构中国的三级卫生服务体系，改变当前以医院为中心的模式，合理管理各级卫生服务，让初级卫生保健体系复兴并发挥关键的系统协调作用。更多地依靠初级卫生保健意味着对医院服务的需求会减少，而基于医院的服务正是近年来中国卫生服务费用急剧上涨的主要因素。不必要的住院和过度治疗使中国的医院费用所占比重明显高出很多经合组织国家的水平。

如果没有进一步的医院改革，中国很难转向初级和预防性卫生保健。在根本上，必须改变目前让公立医院及其医生像私营服务提供者一样行事的激励机制。必须启动的关键改革是给公立医院设立严格的预算约束，让医疗保险机构发挥更加积极的购买服务作用，利用信息监控服务提供者的表现并激励其提供更好的服务。需要采取的另一组配条措施是对改善公立医院治理和管理的实践进行评估。

不过，只有对医疗服务提供者的激励机制，特别是对医疗筹资和供方支付制度进行广泛的改革，卫生服务体系的改革才能取得成效。首先应当提高医疗保险的统筹层次，统一各种保险计划所提供的待遇水平，提高管理效率，加强保险计划的可携带性。

与此同时，需要加快供方支付制度改革，进一步鼓励医疗服务提供方提供高效优质的服务。中国已近采取了很多措施来控制医疗费用，包括基本药物目录和药品零加成政策，昂贵设备和治疗的控制等。但如果当前的供方支付系统没有根本性改变，供方的基本激励机制仍将催生低效率和不恰当的服务。作为配套措施，必须进一步强调供方的职业道德，完善患者对供方问责的工具。

在医疗卫生体系之外，中国日益老化的人口对老年和长期护理的需求将会越来越大。迄今为止，老年和长期护理的政策框架仍然有限，其横跨多个部门的性质也给制定连贯一致的政策带来了组织挑战。同时，老年和长期护理服务非常缺乏受过良好培训的专业人员。中国的老年和长期护理尚处于发展初期，因为，一个关键问题是需要明确公共部门和非公共部门在资金筹措和服务提供方面应如何互为补充，以及公共部门对不同人群所承担的责任。大量试点和地方试验将有助于决策。鉴于老年和长期护理涉及的公共和民营主体众多，另一个关键问题将是为这个领域建立组织和协调机制。

实现“弹性安全”

中国经济开放性和劳动力市场灵活性不断增强，在这样的背景下，劳动者在工作期间和退休之后都将面临更大的风险。建立一种“弹性安全”机制是管理这些风险的好办法，即劳动力市场和社会保障制度能够帮助劳动者得到灵活有效的配置，获得良好的工作条件和充分的社会保护。

建立“弹性安全”体系的第一个要素是制定一套良好的劳动力市场政策和制度。这首先要求ZF采取措施排除现有的阻碍劳动力流动的因素，比如逐步改革户籍制度，减少社会各个保障项目之间的分割，推动社会保障体系一体化。与此同时，劳动力市场制度应该支持通过集体谈判来决定工资的做法。

第二要素是建立稳健、可持续的社会保障体系。要实现这个目标，要进行如下几方面的工作：第一，继续扩大养老保险覆盖面，特别是要涵盖农村居民、农民工和城镇其他非正式部门就业人员。第二，确保现有城镇养老保险体系获得可持续的财政支持，以便对老年基本保障做出可信的承诺。第三，逐步消除养老保险体系项目间的分割。第四，从更广泛的角度来看，需要建立一个更加连贯的社保体系，各组成部分相协调，使社保体系的整体效益最大化。

第七章 巩固财政系统并使其与政府职能统一

在过去20 年间，中国对财政系统进行了重大的改革。1994 年做出的一项主要变革是以提高收入流动性以及改善国家-省级财政关系为重点。以增值税为主体的新税制为收入占 GDP 比重的大幅提高奠定了基础。改革还为政府间财政关系体系带来了重大变化。分税制的变革提高了中央政府的收入，政府可借此加大对于地方政府的财政分配并可更大程度地借助以规则为基础的财政框架进行分配，这有助于解决财政不均衡问题。这些改革措施使得公共财政处于稳定状态、将中国政府开支提高到其他类似经济体的水平并为增加社会、环境支出打下基础。

1.主要财政挑战

现在，主要挑战之一是进一步强化中国财政体系，改善财政的可持续性并使财政系统与不断变化的政府职能统一发展，从而对未来20年经济、环境和社会议程形成支持。比如，在经济领域，改善财政体系的效率和独立性将意味着一些准财政职能需逐渐纳入财政体系。此外，由于国有企业面临着严格的资源限制以及更高的信贷评估标准，他们的重组、关闭、所有制变化或许需要预算支持。为了抵御国内外的经济动荡，良好的财政体系同样至关重要。中国政府在 2009 年和2010 年推出的财政刺激方案就是一例，它可表明在经济发展中，足够的财政空间能发挥怎样的功效。最后，近年来社会、环境服务占公共支出份额呈上升趋势，但鉴于未来 20 年的发展议程，公共支出将进一步增长。

同时，对中国而言，维护财政稳定以防止未来宏观经济震荡也具有重要意义。当中国公共支出占 GDP 比重处于较高水平时，额外预算资源（用于解决社会、环境需要）的需求将上升，而且结构性预算赤字的出现可能会缩小现有的财政空间并为未来的财政稳定形成风险。中国面临的挑战是，控制政府支出占 GDP 比重并同时根据战略重点的发展调整财政支出的结构。财政纪律及预算程序必不可少，以保证政府按照战略优先性进行资源的再分配。为实现这些目标，中国如何调整分权的财政体系和公共财政管理体制将变得至关重要。就政府支出而言，中国是世界上分权程度最高的国家之一，但政府收入高度集中。次国家政府占总预算支出的比例约为80% ，并承担着提供重要公共服务的责任，包括基础卫生和教育、养老、失业保险、残疾人保障、住房、基础设施维护及最低收入保障。但当地政府的收入（通过税收分享机制及政府间财政转移支付制度获得）与自身支出责任不匹配。平均来说，来自中央的转移支付占地方政府支出的40% －50%。再者，省级政府可自行决定向次省级政府分配资金。对于那些管理能力较弱的地方政府来说，现有资金资源与提供公共服务的责任间的不平衡性最为明显。

在多数世界大国中，政府间财政转移支付是普遍存在的。省级政府拥有的自由裁量权以及最低级地方政府承担的财政压力是中国的不寻常之处。为了促进快速增长并为“大项目收集资源”，次国家级政府通过创新渠道在当地筹集资源。各类收费、土地使用权出售以及房地产交易税费为次国家级政府带来了巨额收入。以扭曲动机从事土地开发会导致腐败、强制性土地收购、土地使用效率低下及政府权力滥用等现象的出现。由于地方政府被禁止从银行直接借款，因此他们建立了特殊目的融资平台，以便为基础设施建设以及城市建设筹款，而资金来源主要以当地土地出售以及银行贷款（通常以土地作抵押）为主。类似这种行为在金融业造成了系统性风险（见第三章）。

可以说，从上级政府以及通过贷款获得收入在一定程度上促成当地政府的独立性。但从当地筹集收入的做法不仅导致土地、金融市场的混乱，还或许会加剧不平等性。一些贫困县、乡、镇或许不具备从当地获得充足资源的能力，以提供优质服务；一些贫穷家庭入不敷出。最后，政府财政管理、透明度和责任是关键性问题。综合性预算审计的缺失使得基于行业及项目的重要性评估或调整政府资源整体分配变得困难。政府部门向各省级政府分配专项转拨资金时拥有巨大的自由度。中国透露的预算信息并不多，而且高一级权力机构对于行业内或行业间的发展重点很少进行监管或讨论。再者，至于政府支出是否根据预算计划进行、政府支出及项目能否达到预期值并最终实现理想的结果，相关的信息也寥寥无几。内部审计是以监测不正当行为为重点，而不是项目的发展状况。此外，预算周期与支出周期的不同步性迫使政府部门在预算批准之前就开始执行项目。这看起来似乎是个细小的程序事项，但预算本身对于当地政府及中央部门的现实意义不大。

2.改革建议

未来20 年间，中国的挑战在于以下四种方式对其财政体系进行改革。

限制政府支出增长并调整支出结构

政府支出结构需不断调整，以反映出中国不断变化的发展挑战。最值得注意的是，在未来 20 年内，中国将进一步提高在卫生、社会保障以及环境保护方面的政府支出。支出的增长将对社会安全及基础公共服务的保障、人力资本素质及就业机会的提高具有重要意义。（见第五、六章）

社会保障、环境保护方面的公共支出占 GDP 的比重取决于政府当局为当前以及未来五年规划做出的抉择。中国在环境保护方面的支出水平似乎与经济合作与发展组织以及中高收入国家标准为准；鉴于该领域内大量现存以及新生的挑战，中国需在未来 20 年间进一步支出水平。在卫生方面，中国有必要大幅提高公共支出。如果以高收入国家为基准，即公共卫生支出占GDP 的比重在4% （瑞士）－8% （冰岛）之间，中国当前的比例约为2.5%。

对中国而言，如果以这些及其他国际标准为参考，那么教育支出占GDP 的比例需提高1 －1.5 个百分点；医疗卫生需提高2 －3 个百分点；养老金需提高3 －4 个百分点。总共约7 －8 个百分点的增长是合理的预估值；到 2030 年，这可使中国的公共支出达到高收入国家中低端国家的水平。一部分增长可通过改善当前支出项目的效率来实现，其余部分可通过投资预算（如基础设施建设）的再分配实现。对中国而言，既对政府支出结构做出如此之大的调整同时又控制支出占 GDP 的比重将是一大挑战。中国总的政府预算以及预算外支出占 GDP 的比重与其他一些中高收入国家的水平基本一致。进一步提高这一比重是不妥当的做法。从长期角度来看，为防止财政不可持续状况的出现，涉及或有负债和压力测试的债务及财政持续性分析应当成为批准年度预算的条件。

改善收入流动性的效率

得益于1994 年的财政改革以及随后的改善举措，中国成功地提高了收入流动性。但就增强税制结构效率而言，中国仍有巨大的发展空间。

第一，对能源（碳）、水资源、自然资源以及污染提高税收或价格的做法将有助于资源保护也可改善环保效果并创收（见第五章）；第二，提高国有企业分红水平（通过国有资产经营公司这样的中介机构，见第三章），这将增强国有企业投资规划效率并创造巨大的预算资源；第三，个人所得税可潜在地促进额外收入的流动性。中国的个人所得税收人占GDP 的比例仅为1%，而高收入国家的平均水平为5.85%。第四，提高车辆、停车税费（短期选择）及拥堵费（长期选择），这会使得城市生活更加高效、宜居并改善环境质量。第五，地产税将提高土地的使用效率，同时限制城市扩张并降低当地政府对于通过土地征购筹资的依赖性。第六，政府可通过拍卖公共资源（如带宽使用权、公共设施的特许经营权和自然资源的开采权）的途径获得重要的经济租金。这种做法不仅能提高政府收入，还能防止政治强势利益集团免费获取。

确保资源可用性与各级政府部门的支出责任相匹配

地方政府承担着中央政府80%的支出责任，但只通过中央转移支付的方式获得略高于40%的税收收入（见表8 ）。1994 年的财税改革后，税收集中于中央，这加强了中央政府向较贫困省份进行再分配的能力。然而最严重的资源不平衡存在于次省级政府；原因在于 1994年实施的分税制并未涵盖次省级政府，而且次省级政府需承担50%以上的公共支出。面向次省级政府的转移支付主要由省政府做出决定并可通过协商做出决定，这导致次省级政府间出现巨大财力差异。解决省级层面不平等性的一个方式是，针对省政府向镇、市进行的资源转移建立相关管理规则。在其他国家甚至是单一制国家，提高当地政府的自治程度及能力是普遍趋势。但在中国，这一做法需与现在正进行的次国家级政府改革相关的讨论（涉及数量、结构以及级别）相协调。此外，如果次国家级政府有选择性地将某些支出责任或筹资责任转嫁给更高级别政府，这种做法也是适当的。这类改革范围主要涉及（但不限于）卫生和社保支出（见第六章）。最终，无论采取何种解决方案，明确次国家级政府的职能和责任是必要的。

扩大筹集收入的范围能够强化次国家政府的财政自治权。鉴于各县、乡镇和村的发展程度存在很大差距，税收安排中需保持一定的灵活性。中国可考虑将一些新的收入来源赋予给相对发达的城市，如房地产税或针对农业用地（用于城市发展）征收的资本利得税，以此取代当地政府通过土地征购创收的方式。这可为中央政府释放财政资源空间，以用于对贫困地区的转移支付。如果地方公共服务在很大程度上是以当地税收支付，那么公众很可能会要求官员对此承担更多责任。中央政府可允许地方政府审慎地扩大预算内借款，这可作为加强地方政府财政自治权的补充措施。地方政府以往通过建立城市开发投资公司和其他特殊目的机构（以抵押土地的方式进行借款）规避相关借款规定。根据国家审计署数据，2010 年全国地方政府债务占 GDP的比重高达26%。这类间接借款在基础设施融资中发挥了重大作用，并因此对工业化和城市化的快速发展形成了支持。然而透明度和监管的缺失给财政可持续性造成了潜在的风险。准财政融资方式还使得公共收支的真实规模和结构变得模糊不清。中国政府最近批准一些选定的地方政府自行发行债券（财政部提供担保）。从试点省市中获得经验后，这一行为可推广到其他省份。地方政府应可获准基于自身信誉从国内资本市场借债，但借款行为需纳入谨慎的法规和制度框架内。

改善政府财政管理

中国可采用的旨在改善公共财政效率和效力的公共财政管理改革措施不在少数。以下我们仅介绍九种可能的措施。

第一、将所有预算外收入和开支纳入预算并做出全面预算；

第二、完成当前正在进行的政府从五级到三级的预算改革，但这需与次国家的政府的结构改革相协调；

第三、规范预算程序，使预算和开支周期同步。在财政年度开始前两个月完成预算或者把财政年度开始时间移至4 月1 日；

第四、启用独立机构对政府项目进行随机的、严格的绩效评估；

第五、强化国库管理、账户管理以及现金管理，以此精简收付制度、建立信用控制程序并防止诈骗和腐败；

第六、监控银行部门、国有企业及当地政府的或有负债状况；定期进行财政可持续性分析，以说明在不同压力形势下或有负债的状况；

第七、各级政府应根据财政部的最新规定将所有公共收支纳入预算；

第八、中央政府应调整对当地政府官员的评估标准。强调重点应从经济增长转变为“和谐社会”的建设；

第九、或许是最重要的一点，各级政府应公布所有的预算收支并使其透明化。

第八章 与世界其他国家建立互惠关系

经济全球化以及开放政策令中国受益匪浅。开放性贸易政策有利于中国与国际社会保持对彼此商品需求的持续性。中国的对外开放刺激了国内竞争并为获得先进技术创造了条件；中国因此提高了本国的经济效率。从银行监管到产品标准等领域，中国引用了国外做法。外国直接投资的涌入也有助于提高中国企业的生产效率。

同样，其他国家也直接或间接地从中国的崛起中受益。中国出口快速增长的主要驱动力在于中国对全球生产价值链的参与。将近一半的出口是加工贸易（进口品加工后再出口）；一半以上的出口品由在华投资的跨国企业生产。此外，中国如今既是世界第二大进口市场，还是增长最快的进口市场。中国对于原材料，先进设施以及消费品的强劲需求对发达国家以及发展中国家均是利好消息。

同样，其他国家也直接或间接地从中国的崛起中受益。中国出口快速增长的主要驱动力在于中国对全球生产价值链的参与。将近一半的出口是加工贸易（进口品加工后再出口）；一半以上的出口品由在华投资的跨国企业生产。此外，中国如今既是世界第二大进口市场，还是增长最快的进口市场。中国对于原材料，先进设施以及消费品的强劲需求对发达国家以及发展中国家均是利好消息。

同时，在过去十年中，中国同世界各国的关系发生了变化。如今中国成为世界第二大经济体也是最大的出口国。中国也是全世界拥有外汇储备最多的国家，并购买大量欧美国家主权债务。如今中国经济发展如此之好，以至于国内政策将会对世界经济产生影响。要不是中国在2009 年实行如此给力的财政刺激计划并在金融危机中实现强势增长，大萧条或将给全球造成更大的影响。此外，对发展中国家来说，中国的对外投资发挥着越来越重要的作用。

未来，中国与世界经济间的依存程度不断加深。中国庞大且持续壮大的中产阶级将成为全球需求更为重要的来源；中国的产业升级及贸易扩展将进一步改善世界市场的专业性和效率；受教育程度不断提高的劳动力将成为全球创新的一股力量。中国经济持续增长与兴盛对支持全球经济复苏以及全球增长的可持续性产生积极意义，这符合世界的利益。中国之外的世界也会发生巨大的变化。到 2030 年，其他发展中国家（除中国外）对全球增长的贡献将达40% 以上，这远远高于当前所有高收入国家的总和（即三分之一左右）。这种变化将在极大程度上改变中国与其贸易伙伴的关系以及中国的相对优势。

在中外形成相互依存关系的背景下，中国针对外部世界制定的战略需基于几项关键原则：开放性的市场、公平平等、互惠合作、全球包容性发展以及可持续发展。中国应当协助建立全球治理的结构——既符合自身发展的需要又推动全球增长并为其他国家的发展创造机遇。和其他大型经济体一样，中国的长期利益有赖于全球自由贸易以及稳定、有效的国际金融、货币体系。加入世贸组织令中国受益颇丰；如今的中国已经成为全球贸易体系中重要的利益相关者。同样，中国希望看到稳定的国际金融市场和一个以稳定货币以及完善的货币政策为基础的国际货币体系。最后，为保障全球可持续性增长，中国应为达成公平、有效的全球气候变化协议付出努力，这符合中国的利益。

1.涉及中国对外经济关系的重要问题

尽管先进经济体在可预见的未来增长较缓慢，但随着与全球经济发展的进一步融合，中国可通过几种方式提高自身的国际竞争力：促进中国制造业企业在全球价值链中专业化的提升并扩大经营规模；提高服务的专业性和生产效率（中国可从更多国际竞争中获利）；不断获取国际技术并更大程度的参与国际研发活动；加大对内、对外的直接投资。

除非中国向价值链上游转移，否则未来出口对经济增长贡献将下降。原因有三个。第一，在一些主要市场中，中国出口的渗透度已经很大，因此在当前的出口结构中，进一步扩大市场份额的空间有限；第二，非技术劳动力成本的不断上升改变着中国在出口领域的国际比较优势。中国需向价值链上游转移以维持国际竞争力；第三，针对要素市场以及自然资源定价的改革将有助提高资源配置效率，但如果劳动生产率的增长并未达到可弥补更高生产成本的程度，那么中国在传统的能源及资源密集型产业中的国际竞争力将有所减弱。

随着中国企业沿着价值链攀升，中国势必要处理在贸易和投资方面与其他国家产生的摩擦。对于同一产品范畴，中国将与先进国家和其他新兴市场展开国际竞争。近年来，世贸组织涉及中国的争端案件数量呈上升趋势。目前案件数量达 107 起（作为第三方、被诉方和起诉方，分别为78 起、21 起、8 起）。短期内，案件数量或将继续上升。发展中国家针对中国提出的反倾销案占他们所有案件的比例从 2002年19%增长到2009 年34%。

随着服务业占 GDP 的比重增加，服务业生产率的提高对国民经济保持整体快速增长具有越来越大的重要意义；进一步开放服务业可提高生产率。再者，随着中国向价值链上游转移，服务业效率的提高还将增强制造业的竞争力。中国在全球贸易领域所处的重要位置与其在国际金融市场中的地位形成了鲜明对比。未来 20 年，中国企业很可能成为区域性和全球性企业；他们需要在海外进行投资和融资。在此过程中，那些与中国企业关系密切的中国商业性银行以及其他金融机构可凭借自身国际影响力提供援助。

此外，随着新兴的中国跨国企业寻求成为国际参与者，他们将面临新的挑战。过去十年间，中国的对外直接投资增长快速。尽管中国的对外直接投资存量占全球存量的比重不大，但在对外投资过程中，中方企业在一些国家中受到了市场准入限制；这样的冲突很可能增多。类似的限制是被误导的，因为中国的跨国企业可通过转让技术、整合商业行为及组织方法的方式对东道国的发展起到重要作用。

就对外账户而言，中国面临着其他挑战。经常账户和资本账户双顺差使得外汇储备创新高。由此一来，中国承担来自美国或欧元贬值的风险越来越大，遏制通货膨胀和国内经济过热的宏观经济政策也会受到局限。

随着与全球经济交流的不断加强，中国有必要持续保障自身的经济安全并以妥当方式应对来自他国的风险。开放资本账户是推动人民币国际化的潜在方式，同时也会加剧国际资本流动和资产价格的突然波动。中国未来将更加依赖于能源和原材料的进口，而国际商品市场价格剧烈波动可造成供应中断，中国因此面临着更大的风险。互联网和其他信息技术广泛且日益深入的应用将加大信息及金融安全方面的风险。

最后，中国正逐渐成为发展中国家获得开发援助的重要来源，但中国的条件、程序及方式与一些国际救援国的做法存在明显差别。随着开发援助项目规模的扩大，中国的捐助流程将受到越来越多的关注。

2.关于实现互惠贸易及投资关系的建议

改善外部经济、贸易环境

与其他大型经济体相比，中国贸易总额占 GDP 的比重较高，因此国际贸易环境对中国未来的发展至关重要。鉴于此，深化开放的全球贸易体系应继续成为重要的政策目标。在多哈回合谈判未果的形势下，世界范围内（特别是东亚地区）出现了大量双边、多边自由贸易协议，特惠贸易协议数量从 1990 年的 70 份左右增长到如今的将近300 份；这对中国未来的贸易发展形成了巨大挑战，因为在主要的国际市场上，中国出口商越来越难以享受到同其他国家出口商相同的优惠准入待遇。中国应当采取多边与区域安排并重的策略——遵守并维护现存的多边协议同时利用多边渠道进一步推动全球市场的开放。中国还应积极推动加入WTO 政府采购协议的谈判，以此作为改善采购程序、提高透明度、降低成本及提高政府采购质量的举措之一。同时，中国应积极参与区域性贸易协定，减少贸易壁垒并引入贸易便利化措施。在可能的条件下，中国应倡导“开放的区域主义”，这要求区域性贸易伙伴将商定的关税水平以最惠国待遇提高给非成员国家。

进一步开放服务行业

尽管入世后中国加快了开放服务业的步伐，但服务贸易政策的限制性程度比众多发展中国家还要大，甚至远远大于高收入国家。进一步开放服务市场有利于引进先进技术和管理知识、深化改革、加强竞争，最终提高中国服务业的效率和竞争力，同时在涉及开放贸易伙伴服务市场的国际贸易谈判中，为中国赢取优势地位。

加大对外直接投资

在中国成为全球性参与者之后，中国企业可向全球产业链的高附加值领域转移并获取规模经济效益。此外，对外直接投资的增加能够抑制外汇储备的持续增长（一定程度上可缓和国际保护主义情绪）。为推动中国企业的全球化进程，政府应当进一步促进对外直接投资，或许可以实现证券投资资本外流的自由化。双边投资保护协议有助于为中国企业在海外投资创造较好的投资环境。中国国有企业的对外投资引起了外界疑虑，鉴于此，推动私营企业的对外投资应当成为发展重点，并因此强化他们在国际范围内的经营能力并将其打造成为全球性企业。

中国还应考虑支持多边投资协定——它可放宽对外直接投资流动的限制、提供基本保障并包含有约束力的争端解决机制。为实现这一协定，中国需做出的贡献是保证协定中的条款适合发展中国家的国情。要为所有投资者（包括中国投资者）提供更有力的保护和更便利的准入条件，中国需对中国境内的外国投资者给予互惠性待遇。这意味着中国要解除对外商直接投资流入实行的多数限制——这也符合中国的长远利益。

稳步推动人民币的国际化发展

中国货币的国际化将为中国带来重要的长远利益。人民币已经逐渐被用作跨境结算货币。如果中国绝大部分资产和贸易以人民币计价，那么美元兑人民币汇率的波动将不会对国内稳定产生太大影响。但是人民币国际化要求中国开放资本账户。

3.在全球治理中发挥积极作用的利益相关者

随着中国在世界经济中的份额以及人均收入不断提升，中国已经成为提供全球公共产品的一个重要伙伴。没有中国的积极参与，日益增多的全球性问题将无法解决。中国未来的兴旺发展在很大程度上有赖于全球采取集体行动以提供关键性全球公共产品的能力。在全球治理安排中，中国成为关键的、积极的利益相关者国际社会的共同利益。中国是世界第二大经济体，然而人均收入水平仅列世界第 93 位。基于这一事实，在中国承担重要作用和责任的能力上，国际社会的期望值与中国自身的见解存在巨大差异。随着国际社会与中国不断为适应彼此做出调整，中国对于全球治理的参与必将是循序渐进的过程。

在全球经济发展中，中国的实力不断攀升。鉴于此，国际社会希望中国作为关键的利益相关者在国际贸易和资本流动治理中起到更为积极的作用。在低收入和高收入经济体中，中国几乎都存在利益关系，中国可在多边谈判中利用这一独特地位。因此，中国也将承担更多的责任。中国可在相关规则制定过程中发挥自身强大的影响力，以确保自身的发展得到支持。尤为值得注意的是，中国对全球经济产生的巨大影响意味着在制定多边协议过程中，中国可凭借积极的利益相关者角色获取利益。

中国应当继续积极推动全球气候变化谈判。降低二氧化碳排放强度这一约束性目标已经包含在中国的“十二五”规划之内。一项公平且平衡的全球气候协议能够提高中国国内行动的效率，而不会使中国处于竞争劣势地位。中国为实现这一目标并在国内建立以市场为基础的减排机制付出了努力，这为形成全球性协议以及实现双赢的解决方案奠定了坚实基础。如果主要大国无法在气候变化问题上达成一致并抑制气候危机的话，那么这将对世界经济造成严重的后果，尤其是发展中国家（包括中国在内）可能受到影响最大。这样的协议还可创造出一个公平的竞争平台并避免碳关税的征收（可轻易转化成保护性措施）。对于那些对发展中国家一视同仁并可为世界创造双赢方案的政策，中国在气候变化谈判中的积极作用对这些政策的落实具有重要意义。一旦碳减排政策在全球范围内得以实施，各国开发并执行新的环保技术的积极性将提高。随后取得的技术进步以及经济增长有可能将减排转变成一个机遇，而不是负担。

中国应积极推动国际金融体系的改革。在涉及国际金融框架改革的谈判中，中国应当保证最终的结果不仅要与自身的规划（即推动汇率体系、金融产业和资本账户的开放）一致，还要符合发展中国家的国情并有利于发展中国家加强金融体系和降低金融风险。

中国还需要作为积极的利益相关者参与建立国际援助体系的工作。随着中国成为日益重要的优惠援助的来源，中国可加强对外援助项目的透明度、增强与经合组织援助国的沟通并提高援助项目的管理能力，并以此改善援助效率。

最后，中国应增强在全球治理中的参与、贡献和可预见性并发挥与自身能力相符的作用。如果中国努力吸取其他大国在全球治理中的经验、对国际治理机构中的代表进行高水平培训并针对国际事务加强内部协调的机制和效率，那么中国可以作为国际利益相关者更好地发挥作用。

第九章 克服困难执行改革

本报告提出的中期改革项目中含有六个新的战略方向，旨在将中国建设成为现代、和谐、有创造力的高收入社会。实现这一目标对中国和整个世界都具有重要意义；能否实现有赖于改革项目的设计、发展方向以及执行情况。

国际经验表明危机的存在或许有助于一国在改革行动上达成国内共识，但改革成本往往较高，结果存在着不确定性。具有积极意义的改革还容易受到既得利益者的反对，因此达成一致意见具有难度，这要求ZF明确目标，做好沟通工作，征求广泛意义并努力克服各种障碍。

从当前的情况看，中国迫切需要改革。世界经济正进入一个危及的阶段——从金融危机走向复苏，未来五年的发展尤为困难。同时，中国面临的经济、社会和环境挑战呈上升趋势。中国或将推迟改革进程并承担未来发生经济危机的风险，相反，中国亦或积极推动改革。很显然，后一种做法更可取。在过去 30 年间，积极的政策调整是中国经济腾飞的关键，而当前国内的改革呼声之高是以往未曾出现的。在积极推动改革过程中，中国拥有巨大的优势，如良好的经济条件、强劲的经济增长和世界最大的外汇储备。此外，中国中央及地方ZF的能力强效率高，他们在动员、组织、管理和执行方面表现出了强大的能力。正如在过去，中国能够制定重要的、必要的集体行动以确保获得满意的结果。

1.改革顺序

六大改革领域含有各自的短期、中期和长期目标，政策制定者有必要适当地调整改革顺序，以保障改革的顺利执行并实现理想的结果。那些受到广泛支持的改革措施应当受到最优先考虑。这种做法不大可能引起反对，也较容易执行。那些能够迅速取得效果并解决短期风险的改革措施也应优先考虑。下一个需优先考虑的是那些能够为未来改革奠定基础、为创新提供动力、为未来可持续性增长奠定基础的改革措施。

同样重要的是，在旨在巩固市场经济基础的核心改革中，ZF要取得新突破并且为其他改革项目打下基础。

就中期发展而言，ZF还应注重为推动创新、绿色发展、参与改革以及支持全球治理做出努力。

2.战胜反对力量以进行改革

正如中国认识到的那样，同时他国的经验，改革和变化总会遇到反对。在中国，反对改革的形式很可能多种多样。ZF应相应地作出多种且灵活的政策反应。总的来说，反对势力有三种。

反对态度最强烈的可能是既得利益者，即那些在主要市场中占据垄断（部分或全部）地位的企业，以及那些从当前权利结构和制度环境中获得特权、利益或享受优惠待遇的公司、团体、机构和个人。由于与政策制定者存在着特殊的关系，这些群体可从中获得好处并从目前的价格、制度和行政结构中谋求经济利益。既得利益者不大可能轻易放弃他们的优越地位，而且很可能在维护自身利益时表现出其影响力、权力、机敏和决心。为克服这一阻力，ZF高层需拿出政治勇气和决心、明确目的并发挥卓越的领导能力。

第二个反对方或许是那些在短期内受到改革消极影响的企业，尽管从长远角度看他们依旧会受益。

第三个反对方是创见者，他们将当前的问题视为之前改革的结果，而不是现行法律、制度等执行的不力。

3.宏观经济风险的管理和脆弱性

宏观经济以及社会稳定不仅对创新、投资者信心以及可持续增长来说是关键因素，而且也为通过改革（无论短期或长期）实现理想结果创造了环境。鉴于发生风险的可能性加大，中国需维持住现有的稳定状态，这具有重要意义。风险包括：随着中国与世界经济一体化进程的加快，中国更加容易受到外部经济冲击的影响；随着中国从低收入水平向高收入水平转型，中国的经济增长将放缓，由此或许会暴露出ZF财政状况、金融业及企业的弱点；潜在的社会动乱及自然灾害造成的危险。

中国要为非系统风险的发生做好准备，也必须要认识到系统风险的可能性并准备好恰当的应对措施。

中国颇为成功地应对了宏观经济冲击。摆在中国面前的挑战不是能否对危机的发生做出反应，而是能否进一步降低未来发生危机的风险。事实上，无论是自然风险、经济风险还是社会风险，最终所有风险都可能造成或有负债并转变成为ZF或家庭承担的实际负债。降低风险不仅是可能的，而且通常是节约成本的。

尽管ZF为保证稳定做出了努力，但宏观经济冲击和不稳定因素并不能完全消除。对此ZF需要推动长期改革而不是放弃改革。当冲击发生时，相应的政策反应应当取决于起因。如果经济增长因需求的临时性下降而放缓，那么制定逆周期政策是妥当的做法了；如果潜在的经济增长率出现下滑，那么制定逆周期政策是不合适的，相反应对结构性改革措施给予重视。

从系统性危机中，我们认识到必须对潜在的经济、社会、自然危机保持高度警惕并避免过度自信。各国有必要确保这种警惕性纳入国家风险管理体系。这可通过五个方面实现。

第一，将风险管理融入国家法规、政策和公共投资中。此外，应不断发现经济及财政体系中的薄弱之处，以确定哪里或将发生危机并采取什么样的预防行动。

第二，风险管理涉及不同的管辖范围。ZF应加强机构间和ZF间的协调，明确各方责任。

第三，ZF应提供更多信息，以帮助个人、家庭和企业采取风险防范措施和行动。

第四，风险管理机构应提高危机发生时的决策能力、采纳各方意见、建立集体行动伙伴合作关系。

第五，由于防范措施无法完全消除风险，需要建立安全保障以减轻宏观经济冲击造成的影响。

在管理社会和宏观经济风险方面，三个原则值得注意。一是警惕从市场机制倒退并重新采用行政性措施；第二，继续推进长期改革；第三，确保降低风险措施与长远战略相协调并强化长远战略。

中国通往现代、和谐、有创造力的高收入社会的道路上充满着挑战，但中国从未像现在这样如此近的实现这一目标。当中国成为高收入国家，世界格局将发生变化。过去 30 年，中国通过改革开放实现了快速增长和减贫，这可谓一个奇迹。未来 20 年，中国将见证另一个奇迹。中国在经济、社会和文化领域做出的贡献不仅造福于中国人民，也有利于世界经济的繁荣和稳定。这主要依赖于中国领导层在改革（本文强调的六个关键方向）中体现的智慧、实力和决心。（