精彩片段：
在解决结构失衡的同时保持增长态势
建立适于私营部门发展的框架
尽管过去5年中私营企业绩效很好，但这些公司运作的基本框架仍须改进。政府已经修订了宪法，确定了私人财产不可侵犯的基本原则，并肯定了私营部门在经济中的作用，但落实这一修订的具体法规还在起草过程中。私营企业的全面发展仍然面临不少障碍，如融资困难。为此，政府通过2003年的《中小企业促进法》建立了一个信用担保基金。此外，公司需有两名股东的要求也许会限制企业家创建公司的积极性，而有限公司最多只能有50名股东的上限则会限制公司的扩张。
此外，成立一家少于50个股东的公司所需最低资本金（相对于平均收入来说）与其他国家相比仍然过高———事实上，许多国家对成立公司没有最低资本金的要求。而且，成立一家股份制公司的资本金要求非常高。此外，国内私营企业在股票市场上市极其困难———只有10%的上市公司可以看做是私人控股的。
公司法对上市公司小股东权益的保护也很少，没有关于独立董事的规定，在表决方式上，也没有像其他某些国家一样规定允许股东采取累积投票制，即选举董事时，可将选举所有董事的票累积投给一名董事，这种方式可以使小股东在董事会中拥有发言权。关于公司挂牌上市的规定确实存在，这可以纳入公司法，但无论如何，确定一个董事是否独立的规则需要改变（见第二章）。而且，存在多种不同种类的股东，他们的权利不同，这也降低了资本市场的透明度。例如，上市公司可能有各种不同的股份，其所有者被限定为居民、非居民、其他国内公司和国家，他们分别拥有不同的权利。特别是国家和其他国内企业持有的股份不能在股票市场上交易，能交易时价格也有较大的折扣（Chen and Peng， 2001），而每一股仍然有一票。在这种情况下，如果重大决策必须分别由每一类股东的多数同意才能通过，就能更好地保护小股东的利益，这方面的改革正在酝酿之中。这种改革之所以必要，是因为在目前的法律中，公司董事对股东所担负的受托责任没有得到明确界定，而且各类股东反对董事或公司的行动很难组织起来。
虽然新公司的成立已经变得更加容易，但中国目前仍然缺乏重组和清除那些失败企业的完整程序。现有的法规只适用于国有企业，私营企业只能根据尚未融入现代破产法规标准规定的《民法通则》进行处理。新的破产法在立法程序上取得了很大进展，第二章对此进行了评估。
加强知识产权保护和完善争端解决机制
很多企业认为现有的司法体制对它们跨省区发展构成障碍。一个受到普遍关注的问题是，地方法官可能偏向本地企业，而且地方政府在公共采购决策上也有这种偏向。特别是新来的企业会担心，如果有当地企业仿造其产品并出售，当地政府不会采取有效措施制止这种侵犯知识产权的行为。知识产权保护的状况可能正在得到改善。2004年12月，最高人民法院发布了对知识产权法的新的司法解释，对立法中一些有争议的问题进行了澄清。特别是，对于个人出售假冒商品，免于起诉的最低限额降低到3 700美元或1 000件。多次小额违法行为可以累加起来以达到这一限额，但是并没有明确如何确定假冒商品的价值（是按假冒品价格计算还是按正品价格计算）。而且，如果是公司出售假冒商品，其免于起诉的最低限额比个人限额高3倍。盗版商品的最终用户不太可能被起诉，因为刑法要求证明盗版活动的目的是牟利。所以总的来看，更好地保护知识产权有助于进一步增加外资流入，并可以减少外资企业在高技术授权方面的顾虑。更根本的是，这将激励国内的创新活动。
知识产权法难以落实是法院执法能力弱的一个表现。在商业和民事领域，最高人民法院院长表示，“判决执行难已成为导致执法过程混乱的一大顽症”（ Xiao，2004）。起诉政府的案例所占比例相对而言非常低（少于总案件数的2%），而且近年来所有案件中有30%在开庭前就撤诉了（Huang，2004）。这部分是由于司法体系由地方政府财政支持，而且法官任免和晋升也由地方政府决定。在一些地方，法官还被分派了筹集一定数额罚款收入的任务。法官们还倾向于将案件提交给上一级法院，以保证他们的决定符合政府政策。这种提交背后的原因是多方面的。基层法庭的法官接受法律教育的水平较低。此外，他们会因为有意或无意地曲解法律并造成严重后果而受到惩罚，却不会因为判决在上诉后被推翻而受罚。无论如何，许多中国法律那种政策宣示式的模糊特征，使得作出判决是一件很困难的事（Keller， 1996）。最后，政府部门所制定的规章的确切法律地位也难以确定，因为这些规章有时与法律相抵触。
加强金融市场支持私营部门的能力
到2003年，政府开始实施改善银行体系经营状况的新战略。其中一个关键要素，是通过注资将四大国有商业银行改造为最终可以在股票市场上市的公司。政府希望吸引国外大银行作为战略投资者。这一方式已经在改造为公司制企业的第二档次银行（占全国存款的15%）中取得了成效;其中一些银行已经上市，六家银行的少数股份卖给了外国同行。这些合资银行整体的不良贷款率仅有5%。四大国有银行的转制正在分阶段进行。
到目前为止，这项工作集中在三家银行，首先是在改善内部控制和降低不良贷款方面取得最大进展的银行。2003年底这些银行获得注资450亿美元（3 730亿元人民币），2004年6月又向资产管理公司出售了不良资产。政府宣布，准备在2005年4月向第三家，也是最大的银行注资150亿美元。从1998年以来国有银行总共获得23 000亿元的注资，几乎相当于2004年GDP的17%。迄今为止，这些成本只有12%反映在政府资产负债表的负债方。1/5通过有效减少政府资产负债表资产方的交易得到处理。其余的资金来自于资产管理公司（AMC）发行的债务，但这并未合并到政府的资产负债表中。无法得到对剩余注资成本的官方估计，不过，根据中国工商银行及银行部门其余部分不良贷款规模的公开数据，估计至少还需注资16 000亿元人民币才能完成整个资本结构调整，这样总体成本就会达到2004年GDP的30%。
处理这些不良资产的大部分成本最终将反映在政府的资产负债表上。部分债务可以通过资产管理公司处理得以恢复，但是过去的经验表明，这些债务的现金流入每年只有1%，大概只能防止资产管理公司的债务进一步增加。中央银行由于事实上收购了资产管理公司第一批14 000亿元债务中的大约40%，而在很大程度上承担了处理这些不良资产的成本（Fing et al .，2004）。它对2004年出售给资产管理公司的不良贷款的一部分也提供了融资。这些贷款超过央行自有资本的10倍，而且资产管理公司不太可能偿还这些贷款。最终，资产管理公司的剩余债务（到2004年末，约占GDP的11%）仍需要一个长期的解决方案。同时，由于央行承担了资产管理公司的风险，它本身将不得不接受注资（Ma and Fung，2002）。尽管这种注资的规模很大，但对财政造成的总体负担应该还是可承受的。如果包括资产方交易在内的所有融资成本都要通过政府举债来解决，那么政府债务将增加到2004年GDP的28%。实际上，未来5年如果资产管理公司继续通过出售资产来承担所处理资产的利息支出，然后结束运作，那么政府最终需要承担的债务预计将在5年内降低至占GDP的15%。考虑到2004年政府债务仅占GDP的23%，这一增量还是可以承受的。
银行体系需要继续调整贷款的结构，以便更好地为私营企业服务。银行监管部门于2004年2月新发布的以风险为基础的资本权重将鼓励银行给私营企业和个人提供贷款。在2003年，消费贷款已经增加了50%，其中主要是抵押贷款，2004年一些银行的消费贷款增速甚至比2003年更快。这样快速的增长并非没有问题，因为房地产价格可能会过度膨胀，最终导致不良贷款增加。
银行体系的改革已经取得了一些进展，到目前为止的改革为解决以后的偿付能力问题提供了一个样板。但是必须考虑，在没有更多私营部门参与的情况下，这些主要银行的经营方式能否真正转变。合资银行的经验说明，管理方式的转变，加上新的监管程序和重视风险的内部控制机制，可以创造出优质的银行。但无论是合资银行、国有银行还是城市商业银行，都还需要进一步向私人部门转变。从事非正规借贷的机构在为小型私营企业融资方面做得很成功，以它们为基础，可以形成新的面向市场的机构来经营城市银行。总的来说，虽然已经看到了解决历史遗留问题的希望，但目前还无法确定银行体系最终能否保持健康。不能排除现存贷款结构继续出现问题或形成新不良贷款的可能性。
地区收入不平衡
虽然全国经济高速增长，但各地区之间的收入非常不平衡。经济活动在国内的分布很不均匀，而降低这种不平衡已经成为政府的一个重要目标。中国最发达地区（京津地区、长江三角洲和珠江三角洲地区）的收入水平几乎是全国平均水平的两倍。省一级的GDP数据质量较差，其汇总数大于全国GDP，因此要进行比较就很复杂。这三个最发达的地区目前的经济活动水平和增长速度很像韩国35年前的情况。运用不同方法衡量，地区经济不平衡的加剧程度是不一样的。衡量不平衡的泰尔指数显示，过去15年各省之间的不平衡程度是相对稳定的（第四章），而基尼系数则显示明显扩大。另一方面，许多中西部省份的收入还低于低收入发展中国家的水平。此外，东部沿海省份和其他地区的差距还在扩大。不过即使在比较繁荣的沿海省份，也存在极大的收入差距。在珠江三角洲的广东省，十等分组中收入最高的地区与收入最低地区的人均收入之比已经略高于10∶1。有一个城市（深圳）的人均GDP甚至接近中国香港的3/4。
更一般地说，各省内部的收入不均也是全国范围内收入不均的重要原因。用泰尔不平衡指数对2165个县进行分解，人均GDP的不均几乎有一半可以归结为各省的内部差异，在消费方面这一比例提高到了近2/3（Heshmati，2004）。这些差距主要来自城乡差距，其程度远远超过沿海地区和内陆地区之间逐渐扩大的不平衡（Kanbur and Zhang，1999）。农村乡镇的平均工资水平只有城市地区的一半（OECD，2005b）。平均收入的差距更大，农村地区只有城市地区的1/3（Han，2004）。无法在国际范围内得到对城乡收入差距的类似测度，不过，如果用农业与非农业劳动生产率之比作为城乡收入之比的近似来衡量，那么中国的城乡差距要比转型国家大，比经合组织国家和中南美国家更要大得多。例如，2002年，中国农业与非农业生产率之比高出巴西90%多。
产生这种城乡收入不平衡的因素是多方面的。其中之一是农村地区的税费负担，这些税费尽管很低，1999年平均为净收入的4%，但可能会随着收入增加和平均税费负担的降低而分布得越来越不均等（Tao and liu，2004）。为解决这一问题，政府决定逐步取消农业税并减少向农民收费的种类（其中有些是非法的）。根据试点省份税费改革的结果，这项改革至少可以将农民的税费负担降低30%。此外，给农民的补贴增加了300亿元人民币（约为农村地区收入的1.25%）。公共教育和医疗服务方面的城乡差异是导致收入不均的另外一个因素（见下文）。农村市场还因距离因素导致工资降低———如国家统计局提供的工业微观数据所示，企业支付的平均名义工资与企业距沿海的远近相关。更详尽的研究表明，一个地区与外国供应商和出口市场间的平均有效的地理距离（考虑实际的交通设施及其质量）越远，则工资通常越低，这个因素在城乡工资的名义差异中的贡献占到15%（Lin，2004）。此外，城乡之间在价格上也存在显著差异，这可以部分解释城乡收入的差距。
距离因素对发展的负面影响可以通过提高交通设施质量来缓解。在过去20年里，内陆运输价格的下降速度似乎慢于海运价格，因此，沿海地区的自然优势得到了强化（Luo，2001）。贸易的障碍主要来自运输成本而非距离，因此，政府最近致力于改进西部的交通基础设施。但是，把商品运送到沿海的成本还取决于中部省份（比如安徽、湖南、河南、山西和湖北）基础设施的质量。如果忽略了对这些地区的投入，那么要减少通向西部的贸易壁垒就很难。一项模拟表明，与集中投资西部交通基础设施相比，改进中部省份的交通可能是一个更为均衡的方法，这样既可以提高基础设施投资的效率，而且可能比把投资完全集中在西部更为有利（Luo，2004）。中部省份的公共支出水平相对较低，人均收入与高收入地区相比更是低得多，而且有限的公共支出并不仅限于基础设施投资方面。因此，重构现行的财政转移支付体系，以使贫穷的中部省份获得更多的资金，是财政政策中的关键问题（OECD，2005b）。
政府已采取一些措施解决城乡和地区发展不平衡。其中几项措施旨在促进增长，提高效率，如调整经济结构、改造传统产业、发展高科技产业和创造有利于服务业发展的环境。除此之外，政府针对几个地区采取了特定政策。1999年启动的西部大开发战略重点在中国最贫困地区的12个省份（包括重庆市）的基础设施建设和教育方面。建设的重点基础设施项目包括青藏铁路和西电东送。中央财政支持一部分职业培训中心。西部大开发战略也旨在促进农村地区发展，具体措施包括:送电到村、将乡村公路接入路网以及扩大电视覆盖区域。一项更新的战略是振兴东北。东北落后于全国经济增长，始于大型国有企业重组及所引起的大量工作岗位消失。振兴东北的政策重点在于改造传统产业、发展食品加工业和服务业以及资源型城市产业结构的多元化。
近期，政府强调政策的调整，以适应各地区不同的经济结构。2004年3月，政府提出针对全国四大区域的不同战略:对东部地区而言，要加快发展;对西部地区而言，要通过西部大开发加快追赶;对东北地区而言，要继续推进地区振兴;对中部地区而言，要制定政策鼓励地区崛起。这些有针对性的政策需要中央政府加大投入。除了支持四个区域的不同政策之外，还提出了一些针对特定地区的政策，通过预算内专项转移支付提供资金支持。
促进各地区成功地发展本地企业需要政策支持，许多这样的政策与改善私营经济总体环境的政策类似。例如，在中部省份湖北（该省收入水平低于全国平均10%）开展的一项调查显示，省政府发展县域经济的几项政策措施是成功的，可以为其他省份提供示范，包括:农业产业化、促进私营企业发展以及营造更好的政策环境。基于比较优势而更加系统的专业化分工也有利于发展（NDRC，2003）。
土地使用权的不平衡
导致城乡差别的另一个重要因素是农村的土地使用制度。中国的农业用地属于村集体，它的使用受到1998年颁布的《中华人民共和国土地管理法》的约束。在农村，土地使用权被视作防范失业和贫困的根本保障。农民只拥有临时的土地使用权（一种租赁）。此外，村委会可以根据人口变化重新分配一个家庭使用的土地，或用来补偿那些被村委会占用了土地的农民。理论上说，使用权应该30年不变，但在很多地方，30年承包制实际上并没有实行，农民的承包权仍然只有15年。无论在什么情况下，只要农民取得了城市户口，原来所承包的土地就会被村委会无偿收回。而居住在临近的乡镇却不会导致土地承包经营权被收回———原则上可以出租，但实际上，由于村委会经常对出租土地征收相当多的费用，土地出租市场不够发达。这些措施对流动性的妨碍，将在关于企业部门的章节里进行讨论。
在城市中则相反，私营部门在居住用地长期使用权中的地位已经被认可，并有力地推动了经济活动。根据20世纪90年代初的一项政府决定，城市住宅的所有权从政府和国有企业转移给了居住者，方式是以优惠价格出售70年的使用权。在过去10年里，这一举措使城市住宅市场发生了彻底的变化。1990年城市中居住自有住房的比例仅为24%。到2000年，居住自有住房者的比例已上升到68%，另外还有10%的住房为私人房东所有（Wang， 2003）。随着住宅所有者出售旧房和购买新房，住宅投资显著扩张。
在商业开发方面，对城市土地的所有权就不像对住宅使用权那样慷慨了。商业用地的使用权通常是40～50年。在租赁期末，土地上的所有设施都要无偿地转归政府所有。这样租赁来的土地可以转让和抵押，但如果用途发生了质的变化，可能还需要向地方政府另外交钱。此外，新购得的土地必须在两年以内进行开发，否则将被收回。这些限制使得银行不愿以商业或工业财产作抵押来提供担保贷款，这个问题有时还因难以确保法院发出没收抵押品的指令而复杂化，特别是当债权人来自其他地区的时候（Randolph，2004）。因此，这里关键的改革，是把商业土地所有权纳入到与住宅所有权相同的制度轨道中———即以70年使用权为规则，以及修改法律以保护担保债权人，并确保这些法律的执行。
农村向城市转型管理
城乡收入不平衡可以通过持续的快速城镇化得到进一步缓解。在截至2002年的5年里，城市人口的年增长率约为5%。到2003年为止，按照中国的定义，39%的人口居住在城市。但10万人以上城市的居民占总人口的比例几乎只有这个水平的一半。城市化的加速有可能提高总体的生产力水平。尽管城市人口在增加，但是中国人口的城市聚集度（以基尼系数度量）却仍然很低。这更多地与前中央计划经济国家相一致，而大大低于市场经济国家的水平（Henderson，2004）。在较大城市里企业的生产率通常比人口密度较低地区的企业高。此外，劳动生产率通常随城市规模扩大而提高，成本也会随着信息条件的改善和与供应商距离的缩短而降低，直到负的外部效应最终限制城市扩张为止。中国城市也遵循这个模式，其生产率变化表现为一条倒U形曲线。
但仅仅推进城镇化还是不够的，还需要扩大城市的平均规模。据估计，中国40%的城市低于其最优规模（Au and Henderson，2002）。事实上，这些研究者认为，未实现整合的经济与农业劳动力的转移一样，都是结构性生产率提高的重要来源。改变某些导致城镇规模偏小的因素非常重要。城镇所具有的通过出售土地使用权来获取大量资金的能力，可能是其平均规模偏小的一个原因。城市政府之所以有动力出售土地使用权，是因为它们可以获得这种收入中的60%。在1996年，这种筹资方式使其收入提高了相当于GDP总量0.4%的数额（Ding，op.cit.）。在有些城市，这种形式的收入占到预算的25%～40%。此外，很多地方政府还成立了国有开发公司，利用银行资金，往往通过高估需求而在城市外围留下大量已开辟而未使用的土地。2004年，政府对这些项目进行了清理，特别是设立工业区的项目，结果大量在建项目停工，所有项目都必须更加严格地执行规划。一种更具有市场取向的政策有可能使开发趋于集中。一份官方报告已经承认积聚效应可能带来的收益，并建议加速三个枢纽区域的发展，在沿海地区和主要江河沿岸建设七个城市带，在中西部地区发展中心城市。报告建议，优先发展珠江三角洲、长江三角洲以及京津地区三个枢纽都市圈（Urban Society and Economy Survey Group，2004）。事实上，在城市化急剧发展的背景下，人口向城市的有益流动已经被看作是解决城乡收入差距问题的唯一途径（Chinese Academy of Science，2005）。
城市化的加快将使相当多的人口从乡镇转移到城市。这种迁移的速度目前还不太高，但的确在提高。中国大多数人口迁移都是临时性的。这些移居者的户籍还在他们的户口所在地，而不在他们生活的新地区，而且与户口在当地的居民相比，他们需要遵守不同的管理法规。离开户籍所在地的临时移居者总数在20世纪90年代大幅增长。到这个十年的后期，每年流入城市地区的人数占总人口的比例已经从此前5年的0.4%增加到0.6%。到2000年为止，城市人口中有17%是“临时”移居者，这导致农村人口从1995年开始下降，近年来下降的速度还在不断加快。
临时移居城市的新居民可能因为城市缺少资金而在获取公共服务方面受到歧视。这种歧视相当广泛，妨碍了这些人从社会支出项目中受益。此外，移居者子女的受教育条件也很差。一项调查表明，北京地区移居者6岁～14岁子女的入学率只有12.5%。而把这些服务的受益范围扩展到移居者，成本可能并不高。移居者被排斥在外的主要几种公共服务是文化、教育、科技、公共卫生以及社会救济和社会援助。据测算，在北京、上海和天津这样的直辖市，为跨省区的移居者提供这些公共服务使地方政府支出分别上升了5.9%、6.1%和2.1%。当然，为了给这些人提供公共服务，需要正确的激励（不仅是让政府提供城市人口扩张所需的各种服务）和足够的资源。为了实现加速城市化带来的好处，必须重构政府间的财政关系———不仅是中央和省级政府间的关系，而且尤其是省级和省以下政府间的关系。
养老金
到2030年为止的这段时间里，政府应当努力防止老龄化给政府储蓄造成不利影响。未来10年中，在新一代人开始领取较低的养老金之前，中国的社会保障制度有可能产生巨大的赤字。中国的社会保障体制对城市劳动者格外慷慨，因此需要进行相当大规模的改革。中国的退休年龄是在50岁～60岁之间，具体数字取决于劳动者的职业和性别。此外，提前退休的做法也相当普遍。由于相当多的因素使50岁以上的人不愿继续工作，年龄较大的人群的劳动参与率很低，这就要求调整退休年龄以降低预期的养老金费用，节余资金可以用于充实个人账户。但养老金制度的改革也能够服务于改进资本市场功能这一更广泛的目标。养老金制度已经部分建立在个人账户的基础上，从理论上来说，个人缴存的资金在不断积累，但实际上它只用于确定养老金的一部分。不过目前这些账户完全是名义的。对养老金制度的分阶段改革可能会使私营部门的资产在这些基金中逐步积累起来。在这些方面，东北地区部分省份正在进行试点改革，采用的模式各有不同，或依靠政府投入，或改变基本养老金的计算方法（详见第四章）。如要全面执行这些方案，可能需要改变一些基本条件。虽然经合组织国家的经验并不能证明这种政策会提高国家整体的储蓄率，但确实能够创造一种可以在银行体系以外投资的基金，并有助于资本市场的发展，波兰的养老金制度改革证明了这一点（OECD，2004）。此外，如果2005年出台的上市公司国有股减持方案能够圆满完成，那么就可能将所得资金的10%转入社会保障体系，作为一种缓冲基金。
增长与环境间的不平衡
主要的环境问题是由大量使用高硫煤引起的空气污染。自20世纪80年代以来，二氧化硫排放量的增长慢于GDP的增长，而且从90年代中期开始，排放的绝对量也开始下降，只是在目前一轮的增长中再次上升。尽管污染情况已经得到了一些改善，但要实现粉尘污染状况的改善还是很困难的。颗粒物（PM10 ）的排放是改善城市空气质量的一个主要障碍。二氧化氮还不是一个很大的问题，不过随着汽车数量的增长，二氧化氮的排放也正在迅速增加。从总体趋势来看，空气质量有了改善，只有1/4的大城市未达到二氧化硫排放的国家空气标准———不过，这些标准低于世界卫生组织的要求。尽管如此，在2000年，全球污染最严重的20个大城市中，仍有16个在中国。
水质在一定程度上得到改善，但污染程度仍很高。工业废液的排放减少了，但未处理生活污水的排放却在增加，这部分地抵消了水污染的减少。总体上看，几乎有1/3的河流流域被列为重污染区，城市地区的地表水有75%不适合饮用或鱼类生存。除了水质恶化的问题外，随着一些省份地下水位下降，水资源短缺问题在北方一些地区已经出现。农业用水效率的提高有相当大的潜力，特别是北方85%的可耕地依赖灌溉。无论在农村还是城市，都可以大量运用价格机制来确保稀缺的水资源得到最佳的利用。
在过去十年中，针对空气污染的政府政策已经明显收紧，这减轻了污染。一种基于污染物排放总量控制和排污收费制度的双重措施已经实施。硫排放有了全国性的上限，并把控制目标分解到地方。在“两控区”（二氧化硫和酸雨控制区），减排目标更加严格。在二氧化硫控制区，重点是当地空气污染，在酸雨控制区，重点是减少硫的沉积。“十五”计划的目标是在2000—2005年全国排放降低10%，在“两控区”降低20%。为了达到计划目标，对转移城市中心区发电站、建设高硫煤洗煤设施、开采低硫煤矿进行了投资。政府引入了一种排放费，并且逐步提高，2005年每吨二氧化硫收费达到630元人民币（76美元），是1982年引入收费制度时的15倍。尽管如此，这一收费仍只是减排成本的1/3（Finamore and Szymanski，2002），但政策目标是弥补这个缺口。尽管收取这种费用的本意是给治理污染的投资提供补贴，但实际上过去的主要功能是给地方的环保机关提供运转费用，不过2002年的一项新规定已基本上终止这种情况。此外，排污费是可以谈判的，这取决于相关企业的财务状况，很少有工厂安装监控系统。收费和其他政策工具没有提供促使排放者减少污染的激励措施。结果是，到2000年仅有600万千瓦的装机（占整个火电装机的比重不足3%，而火力发电是硫污染的主要来源）配备了某种形式的脱硫装置。为了克服缺乏激励机制的问题，2002年有关部门发布了新的政策，要求新建、扩建和改建的煤电厂必须安装脱硫装置。在不同地区，治理污染成本的差异相当大，因此，确实存在实行排放交易制度的可行性，而且实际上在全国已经有一些试验性的项目。在真正实行这样的政策之前，还要在测量和执行方面进行相当多的改进。
减少空气污染带来的好处可能相当大，而且有可能超过成本，尽管超出的比率与发达国家相比要小得多。对减少空气污染收益所作的各种估算是有差别的，其中有估算认为，如果所有大城市的空气质量都达到世界卫生组织的标准，那将会产生相当于2001年国内生产总值3%～8%的健康收益，而对污染极其严重的城市来说，这种收益还要扩大3倍～4倍（Brajer and Mead，2004）。其他的资料来源确认了这种污染造成的健康成本（国务院发展研究中心，2003）。关于在中国减少空气污染的成本收益关系的信息非常有限，但经合组织国家的边际治理成本与健康收益间的差距非常大（在30倍～35倍之间）。因此，即使考虑到中国的收入水平要低得多，减少空气污染也是当务之急，特别是在电力工业领域。
在其他领域，政策已经越来越倾向于使用经济手段。比如，从中央政府取得污水处理资金的城市，被要求引入完全成本定价机制。但通常，提供城市用水和清洁服务的价格都被固定在低于完全成本的水平上，这对提供这些服务来说，是一个重要的财务约束。在农村地区，按照农民实际用水量收取灌溉费是有困难的。很多省级项目已经表明，把灌溉系统交给企业，并给它们很强的绩效激励，能够更有效地收取费用和减少水的消耗。这说明，更多地运用经济手段能够有助于避免已经开始出现的水资源短缺问题。
保持稳定的宏观经济环境
要使一个市场经济有效运转，政府必须保持稳定的宏观经济环境。这样一种稳定的框架可以使企业家更清晰地看到未来的经济情况，并基于对未来经济发展的理性预期作出决策。很多中央银行都已经把稳定、较低的通货膨胀率作为目标，尽管有一些也把通货膨胀、产出和就业水平作为目标。中国中央银行的目标是着眼于为经济提供一个稳定的环境。在某些方面，这个目标正在迅速实现:以GDP平减指数度量的通货膨胀率在2000—2004年间平均为2%，这在经合组织国家中属于前1/3的水准，几乎与美国同期的平均通货膨胀率完全在一个水平上。但是，尽管取得了较低的通货膨胀率，但其波动性却高于经合组织国家，特别是高于美国———即使人民币对美元的汇率非常稳定。实际上，在2000—2004年间，中国通货膨胀率的波动性仅低于四个经合组织国家，但中国GDP的波动性却没有经合组织国家明显。2004年中国保持了通货膨胀率上下波动但经济相对稳定增长的局面。2004年，GDP增长了9.5%，比前年略高，但通货膨胀率明显上升。虽然采用了行政措施抑制增长，但经济仍持续快速增长。在某些行业加强了投资控制，对银行实行相关贷款增长的窗口指导。考虑到私营部门在经济活动中的重要性日益提高，在货币政策方面更多地采取市场化的控制措施显然更为恰当。
虽然居民消费价格总水平中的食品价格比重高也是影响因素之一，但通货膨胀率的变动仍在一定程度上与中国的货币政策联系在一起。中央银行实行独立货币政策的能力受到汇率政策的限制。1994年，经常项目交易中汇率的双轨制被取消，两年后经常项目实现完全可兑换。在接下来的3年里，官方允许汇率作小幅升值。在亚洲金融危机之后，政府采取了一种根据市场需求购买外汇以保持汇率几乎恒定的政策，这使得从1994年至2005年3月，人民币对美元的日均波动只有8个基点，而对欧元和日元分别是60和72个基点。在这段时间里，人民币的有效汇率一直随美元而变化。为保持人民币对美元汇率的稳定而进行的干预始于2001年中期，而且规模相当大，即使央行花了占GDP约3%的外汇储备率向商业银行注资，外汇储备占GDP的比例从2001年中期到2004年底还是增加了两倍，绝对额增加了2.75倍。这种干预有效地稳定了人民币对美元的名义汇率，从而使有效汇率贬值。但有些证据表明，这种政策在改善人民币的实际竞争地位方面并不那么有效。在过去3年里，名义工资率已经急剧上升，使得以单位劳动成本衡量的实际有效汇率并不像名义有效汇率那样下降得那么多。实际上，2004年底单位劳动成本的实际有效水平与2001年中期干预开始时相同，尽管名义有效汇率在此期间下降了11%。
受汇率政策影响，2000年以来外汇储备增长加快。随着2000年以来名义有效汇率和相对单位劳动成本的下降（尽管后者下降得要小一些），经常账户盈余稳步增加，2004年达到GDP的4.5%。外国直接投资的流入在2000—2004年间保持相对稳定。在严格控制资本进出的情况下，其他形式的资金流入迅速增加，特别是证券投资、信贷和货币及存款。到2004年，这些项目下的净流入达到GDP的2.75%。此外，误差和遗漏项增长表明，可能有一些资本流入未被记录。这些资本流入的一部分可能就是前一段时间未被记录资本流出的逆转（Prasad，2005）。总体来看，外汇的总流入量从2000年占GDP的1%，上升到2004年的12.5%。这反映出通过管制制止这种流入的难度。
政府试图通过对冲的办法，防止固定汇率制下大规模资本流入对国内经济产生不良影响。在中国，中央银行使用两种方法来对冲资金流入:出售央行票据和调整银行存款准备金率。与此同时，政府在央行存款的变化也在一定程度上缓解了资金流入对货币存量的影响。但是，票据发行和政府存款的增加仅能抵消流入银行体系资金总数的一半，因此就留下了一个缺口———特别是在2003年中期到2004年春季。在这段时间里，央行还将银行准备金率提高了1.5个百分点。但在某种程度上，银行可以通过减少在央行的自愿存款来抵消强制准备金率的上调。总体上，对冲并不足以完全抵消自2001年6月以来的资金流入。考虑了央行资产负债表中的上述三项（财政存款、票据销售和增加的存款准备金）后，到2004年底，这个缺口相当于广义货币的6%。2003年外汇储备与基础货币变化的简单相关程度是0.6，从这一点就可以看出实现完全对冲的难度（Dean and Rajan，2004）。
中央银行在过去几年里发展了很多市场，以运用一种以市场为基础的方式来减少国内的货币流动性。这其中包括一个相当发达的银行间市场，及允许卖空行为的政府债券回购市场，这对开发金融衍生产品来说至关重要。政府债券市场仍处于分割状态，批发和零售参与者处在分割的不同市场（即银行间市场和证券市场），银行只能参与批发市场。但是最近已经有更多的参与者被允许进入批发市场，其流动性得到了相当大的提高。
货币当局已经发展了能够完全以市场为基础来吸收外来流动性的工具。2003年中央银行开始发行央行票据，将其作为一种吸纳流动性的有效工具，2005年央行延长了票据的到期期限。最终，当局可能感到在国内发行更多债券以降低流动性会导致利率上升，从而使资本流入增加并逃避严格的资本管制，但迄今为止这还没有成为一个问题。无论是什么原因，资本流入的后果是使中央银行在2003年没有实现把货币供给增长控制在17%的目标。实际上，货币供给的年增长率一度超过19%，非金融部门贷款更以高出两个百分点的速度扩张。有些人还担心，在很多公司负债率很高的情况下，更高的利率会削减它们偿还银行贷款的能力。
在回避使用市场工具的情况下，当局转而通过行政指导限制信贷增长，以避免利率的显著上升。中央银行每月与各银行举行会议，分析经济和金融指标，并给它们提供窗口指导和“风险预警”。这种会议的目的是既敦促商业银行高度关注信贷的急速扩张，同时又避免对贷款实行急刹车。采取这种政策后，信贷的同比增长率在4个月内下降了10个百分点，这是由于为实现宏观调控的目的，在特定的行业采取了行政手段控制投资，使得这些行业的信贷需求回落。在此期间，管制下的利率保持稳定，但是银行可以在央行确定的基准利率基础上将贷款利率提高70%。央行所做的一项调查显示，在实际操作中，各家银行只是有限度地利用这一政策弹性。
行政指导使市场参与者无法了解信贷的真实成本，而以行政决策取代价格配置。通过沿海地区一些城镇非正规但密切监控的信贷市场上的变化，可以看出利率的实际上升情况。在2004年4月央行收紧窗口指导之后的3个月内，该市场贷款利率的上升超过300基点。由于出口商转向从国外寻求贸易信贷，以取代国内银行融资，这也引起资金流入增加，这虽是传闻，但却在一定程度上得到国际收支数据的支持。
由于一方面存在贷款限制，另一方面新的流动性又被注入银行系统，银行开始因存贷差增大而在央行积累过多的储备，到2004年底，在央行的存款高出法定准备金的规模已占银行存款余额的5%以上。银行系统准备金规模过大的后果是，在中央银行提高银行系统基准利率的情况下，银行间市场的利率仍被压低到接近同期超额准备金利率的水平。在调整准备金率、提高银行贷款利率、进行公开市场操作等市场工具的使用方面取得了进展，这是朝着政府的“让市场在资源配置和宏观调控中发挥基础性作用”的总体政策方向前进，但如果能在银行间拆借利率方面给予更大的弹性，将其作为确定银行贷款利率的基本传导机制，那就会在已经取得进步的基础上更进一步。
为了解决货币政策中现存的矛盾和内在风险，需要使人民币进行实际升值，以降低未来不稳定性的风险，并且实行一种能够提供稳定通货膨胀水平的、以市场为基础的货币控制体系。为防范上述风险，2005年7月，政府宣布将人民币兑美元的汇率调高2.1%，每日汇率在±0.3%内波动，基准汇率由一篮子货币汇率决定，但篮子货币组成并未公开。这一调整有利于避免高通货膨胀下的货币升值，是向正确方向迈出的可喜一步。为了维持国内物价稳定，似乎也有必要使汇率具有更大的弹性。但要使汇率更有弹性而非完全放开，还存在很多问题。允许浮动范围扩大并不保证升值和贬值有相同的概率，因此，市场汇率有可能一下子就跳到新浮动区间的顶端。一种选择是引入一种爬行钉住的汇率制度。除非升值和放宽外汇浮动范围的组合措施使得市场对未来升值和贬值的预期达到平衡，中国政府将始终难以实行独立的货币政策，而且在资金持续流入的情况下，经济将面临高通货膨胀的危险。
在中国目前的资本管制制度下，不太可能实行一种完全自由的浮动汇率制，只有一套稳健的改革措施才会使这种完全自由浮动成为可能。目前，只有真实贸易和投资支撑的外汇交易才能进入市场。为加强市场作用，政府允许市场参与者数量增加到354个。但中央银行作为造市商，限制了套利活动的规模。这些限制使外汇市场保持在一个很小的规模上，在2004年的头11个月里，日平均交易额只有8亿美元。而在捷克、匈牙利、斯洛伐克和土耳其，2001年的外汇交易量比其经常账户借贷的流量大18倍。允许更多的参与者（包括银行和非银行参与者）进入市场将有助于改善它的流动性，而且可以使中央银行不再扮演造市商的角色，让参与者相互之间自行交易。在这种体制下，日常的波动可能会增大，但几乎没有经济计量数据显示这种波动性会对国际贸易产生不良影响，而实际汇率的长期变化则可能会引起经济中贸易和非贸易部门之间的资源流动。取消对资本账户的控制可能是一个比允许更大的汇率弹性要漫长得多的过程。中国已经在资本账户流出方面允许更大的可兑换性，以抵消采取大量控制措施也未能遏制的过多资金流入的影响。在已经放松的管制中，对境外直接投资的管制也已经放松。无论如何，随着贸易流量和合法资本流入的增加，控制措施的实施可能会越来越困难。事实上有证据表明，尽管存在各种控制，但中国和美国的利率变化在长期来看还是一致的（Cheung et al.，即将发表）。其他发展中国家的经验表明，应在放开资本账户方面采取谨慎的态度。
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