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近日，国务院围绕“深入推进以人为本的新型城镇化，着力构建城乡融合发展新格局”主题开展第十七次专题学习。会议明确指出，我国城镇化已由快速增长阶段转入稳定发展时期，城市发展也从以增量扩张为主转向以存量提质增效为核心。在此背景下，人口结构、城镇体系和城乡格局正经历深刻调整，需根据不同城市实际情况实施分类指导。
准确把握新型城镇化的阶段性与趋势性特征，是提升相关工作针对性和有效性的基础。国家发展改革委发展战略和规划司原副司长、一级巡视员周南在学习贯彻党的二十届四中全会精神研讨会暨《城市使命与新型城镇化》新书座谈会上表示：“城镇化与发展阶段的转变，本质上是人口结构变迁的结果。”
她回顾了21世纪以来农业转移人口总量的变化轨迹：2000年至2012年，农民工总数年均增长超1000万人，呈现快速上升态势；而近年来增速明显回落，剔除疫情影响后，2019年和2024年分别仅增加241万和220万人，已成为常态。面对新形势，必须对农业转移人口进行更精细化的分析，才能制定更具实效的政策措施。
基于这一背景，周南对比了2012年与2024年农业转移人口的三方面结构性变化：
一、流动模式由“跨省远征”向“就近安居”转变
2012年，跨省流动的农业转移人口占比为49.9%，到2024年下降至38.3%。跨省流动群体以青壮年为主，更加注重收入提升，作为城市建设的重要力量，他们对稳定劳动合同、公共服务可及性以及权益保障的需求显著高于上一代农民工。这类人群是城市重点留住的对象，其诉求也日益受到重视。
相比之下，选择在省内就业的群体年龄普遍偏大，近年来规模持续扩大，核心需求在于低成本的生活安置。如何满足这一群体的实际需要，亟需地方政府结合本地实际积极探索。
值得注意的是，“十五五”规划建议提出要科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务的制度。然而，政策落地过程中仍需平衡人口贡献与城市承载成本之间的关系。
二、年龄结构从“年轻劳动力充足”转向“代际需求分化”
数据显示，农业转移人口平均年龄从2012年的37.3岁上升至2024年的43.2岁；50岁以上占比由15.1%跃升至31.6%，而30岁以下比例则从36.8%降至16.9%，年龄结构发生显著反转。
这种转变对城市管理和服务提出了更高要求。一方面，新生代农民工对城市的归属感更强，不仅需要更优质的教育、医疗等公共服务，还需在文化层面获得认同与融入支持；另一方面，第一代农民工（包括部分第二代）正逐步退出劳动力市场，城市应根据岗位特点适当放宽年龄限制，并通过制度设计为其退休后的生活提供充分保障。
三、性别结构中女性比例持续上升
男性农业转移人口占比从2012年的66.4%下降至2024年的62.4%，女性则从33.6%上升至37.6%，12年间女性占比提升了4个百分点。
这一趋势既反映出以家庭为单位迁移的比例增加，也体现了城市服务业快速发展对女性劳动力需求的增长。因此，政策关注点应从个体转向家庭整体需求，在住房保障等方面加大支持力度。同时，针对女性就业特点加强职业技能培训，提升其岗位适配能力，也成为城市发展的现实课题。
综合上述数据变化，周南强调，当人口与城市进入存量发展阶段，传统的粗放式城镇化路径已难以为继。必须创新思路，让农业转移人口不仅能够“进得来、留得下”，更要“过得好、有选择”，切实提升城镇化质量。
“当前城镇化步入稳定发展阶段，其本质是从过去‘关注人的数量’转向‘关注人的质量’，进而深入到‘关注人的命运’的新阶段。”她总结道。实现这一转型，关键在于开展细致的群体画像研究，精准识别不同群体的差异化需求并作出有效回应，唯有如此，才能推动新型城镇化迈向更高质量、更可持续的发展新阶段。
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