| 逼出来的绩效预算 “尽管每年有10亿元左右的财政增收，但长期以来，我们区都面临着财政资金需求远远超过供给能力的困扰。”广东省佛山市南海区财政局局长江启强分析，原因正在于财政预算分配制度缺乏绩效信息，支出需求一直大于收入预算。 “各预算单位狮子大张口，预算缺乏依据，分配时你争我抢，其结果就是一些强势的部门取得的财政资金远远多于普通部门，财政支出总是难以体现公共财政原则的需要。而分配后又缺乏监管，滥用、乱用不可避免。”广东省财政科研所所长黎旭东指出，如此一来，财政部门只能陷入“收入增加——支出膨胀——分配难做——管理混乱”的恶性循环中。 到了2003年，这一矛盾达到了南海政府忍耐力的极限。 这一年，南海区各部门申报的2004年财政支出预算加起来为69亿元，但政府实际能够支配的财力大概只有44亿元，两者相差25亿元，政府财政面临着“入不敷出”的尴尬和巨大资金缺口的压力。僧多粥少，政府被逼到了十字路口。 2004年2月13日，在第三方广东省财政科学研究所的协助下，广东省有关部门和著名高校的14位专家应邀参加了南海区2004年度财政资金绩效预算（信息化项目）评审会，对70个项目（总参审金额8000万元）的必要性和投资规模进行了尝试和探索性的评审。 同年底，又开展了2005年度区级预算单位信息化项目绩效预算评审，共评审17个单位的38个项目，申报金额6244万元，评审结果是建议安排资金3949万元。 这两次评审具有重要意义，它标志着绩效预算第一次在我国地方财政部门得到实践。 在2005年开展的2006年度专项经费项目绩效预算中，专家们的权力进一步扩大，48个单位195个参审项目20.5亿元参审金额，必须全部通过由专家和专业小组全程参与的10道“关卡”。评审范围也扩大到100万元以上的设备购置、基建工程和专项业务费项目。同时，明确了“大事优先”、“绩效优先”的资金分配原则，对部门单位申报项目进行“综合评分排序”，将更多的财政资金投放到了解决老百姓最关心、最直接和最现实的民生问题当中。 而在2007年度专项经费项目绩效预算中，参审项目达到286个，参审金额达到34.7亿元。同时评审程序更加完善，增加了形式审查环节和业务科室把关环节。其结果，专家评审同意安排项目126个，金额12亿元，砍掉项目160个，削减预算22亿多元。 南海区在进行项目绩效预算评价过程中，遵循“大事优先”、“绩效优先”的原则，按照轻重缓急对申请立项的项目排序，明确把“民生优先”作为探索开展财政专项支出项目绩效预算工作的首要原则。3年来，通过项目绩效预算评价，民生项目得到重点支持，而评价不过关的项目被砍掉，为优化财政支出结构、合理安排财政预算资金发挥了积极的作用。由于实行项目绩效预算确立了财政资金的追踪问效机制，评价结果还会成为下一年度财政预算安排的重要依据，因此不少单位要钱、用钱更加规范，财政资金的使用效益明显提高。 中央政策研究室经济研究局副局长白津夫认为，南海的这项实践实现了几个转变：变少数人分钱为多数人参与，变部门审批为程序化决策，变人分钱为制度分钱，变一拨了之为有效的管理，变被动博弈为主动博弈。 作为先行者，南海的经验能否在全国推开呢？ 大范围推广需要一系列条件 “南海的成功在于没有生搬硬套国外的模式，而是根据自己的实际情况设计了一套适合南海的绩效预算改革方案和工作思路。”广东省财政厅巡视员韩晓进说。他透露，未来广东省的绩效预算将着力于三个方向：实现绩效预算和事后评价的有机结合；逐步扩大绩效预算覆盖范围，逐步实现从单个项目向所有项目推广绩效预算，进而向部门绩效预算转变，时机成熟以后，将部门的日常工作和人员经费也全部拿到绩效预算的范围内；引进社会监督机制，实现绩效预算和事后绩效预算结果从目前的部分政府部门内部公开，逐步落实到所有的绩效评价结果向社会公众公开，真正实行民主理财。 “南海区是我国经济最发达的地区之一，在这样的地方开展绩效预算实践有其自身的经济优势。同时，南海的绩效预算是在收支两条线改革、金财工程与国库集中收付制度改革、政府采购制度改革以及行政事业性资产管理改革等多项改革措施支持之上的制度创新。”黎旭东说，“这些基础条件不是所有地区都具备的。” 财政部财政科学研究所副所长白景明等人对南海经验跟踪研究了近一年的时间。对于具体实施条件，白景明指出，首先要有思想认识，现在很多省市都在开始搞绩效评价，思想认识正在逐步提高；其次，基本的制度条件要具备，也就是政府规划要科学化，如果政府规划没有走向科学化，没有真正走向更适应民众的要求，预算也就没有办法科学化以及符合公众的要求，这当然还包括政府职能的转变，包括深化部门预算制度的改革、继续完善收支分类改革等等；其三，要有经济条件，绩效预算要不断通过经济发展使财政收支规模持续扩大。 有关专家指出，要在我国大范围推行绩效预算，还需具备和创造一系列主客观条件。 首先是完善专家库和专家管理机制。专家队伍建设是绩效预算改革成败的关键，因为专家对项目的评审意见是项目评价的主要依据。我国目前财政项目的覆盖面很广，涉及各行各业，有时所能汇聚的专家范围非常有限，影响了评价的公信力。未来绩效评价应在完善抽签、匿名评审、激励约束等机制方面下功夫。 从对项目的评价过渡到对部门预算的评价。进行绩效预算改革的地区多数是将部分部门的部分预算项目作为试点，这是远远不够的。评价一个公共部门提供公共服务的质量，最终还是要落实到对部门的评价上。所以，绩效预算应逐步从项目评价过渡到对部门预算的评价。 专家评审应向社会机制过渡。从根本上说，财政资金的分配属于公共权力的核心内容，公共权力的部门化是以往预算编制中各种弊端存在的原因。专家组代表部门对公共资金评价是一个极大的进步，但并不是表示专家的评价意见就具有公共权力，因此应由专家评审向社会评审过渡，向人民代表、公众选择过渡。 | 
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